□文/湯 蕾

（中共株洲市委黨校 湖南·株洲）

［提要］湖南省株洲市在生活垃圾分類處置上具有典型性。經(jīng)過一年多的密集部署和穩(wěn)步推進(jìn)，株洲市在面臨巨大壓力的情況下依然取得顯著成績，但也存在“四分”流程未實(shí)現(xiàn)有效閉環(huán)、“兩網(wǎng)”并行未實(shí)現(xiàn)深度融合、雙重驅(qū)動(dòng)未實(shí)現(xiàn)強(qiáng)大合力以及市民主體未實(shí)現(xiàn)充分參與的困境和問題。對(duì)此，筆者從宣傳動(dòng)員機(jī)制、組織保障機(jī)制、長效推進(jìn)機(jī)制等三個(gè)方面提出對(duì)策建議。

生活垃圾分類處置作為市域社會(huì)治理的必要內(nèi)容，是當(dāng)下株洲市正在進(jìn)行的重大課題。

一、株洲市生活垃圾分類處置實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）分類投放面臨巨大壓力。作為一座人口較為密集的工業(yè)城市，株洲市在生活垃圾處理問題上面臨著不容忽視的壓力。根據(jù)環(huán)衛(wèi)部門和焚燒發(fā)電廠的統(tǒng)計(jì)報(bào)表顯示，2020年底，在垃圾產(chǎn)生量最大的夏季，城區(qū)每天的收運(yùn)量在1，400～1，500噸之間，即使在垃圾產(chǎn)生量較小的冬季，這一數(shù)據(jù)也在1，400～1，500噸之間。2020年4～12月全市城區(qū)日產(chǎn)生活垃圾約1，416噸，1～3月受新冠肺炎疫情影響，日產(chǎn)生活垃圾約為1，107噸。2021年1～6月城區(qū)共計(jì)產(chǎn)生生活垃圾26.5184萬噸，日均值達(dá)到1，473噸。另外，株洲市目前生活垃圾焚燒廠累計(jì)處理能力為1，700噸/天，如果不進(jìn)行前端垃圾分類減量控制，生活垃圾焚燒廠很快將滿負(fù)載運(yùn)行。

（二）分類運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)多次回收。目前，株洲市生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)流程為：垃圾收集→簡易自卸式收集車→垃圾中轉(zhuǎn)站壓縮→封閉化垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車→生活垃圾焚燒發(fā)電廠。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，生活垃圾在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中有三次分揀回收過程：拾荒人員或環(huán)衛(wèi)工人對(duì)公共區(qū)域垃圾箱內(nèi)能夠變賣的廢紙、塑料瓶、金屬等有價(jià)值的物品進(jìn)行第一次分揀回收；環(huán)保工作人員在收集公共區(qū)域垃圾作業(yè)過程中會(huì)對(duì)有價(jià)值的垃圾進(jìn)行第二次分揀回收；垃圾中轉(zhuǎn)站作業(yè)人員在將垃圾壓縮送入焚燒發(fā)電廠之前進(jìn)行第三次分揀回收。三次分撿回收基本實(shí)現(xiàn)部分物品的循環(huán)利用，有效減少資源浪費(fèi)。在該階段之前，部分進(jìn)入試點(diǎn)階段的小區(qū)生活垃圾還會(huì)經(jīng)由環(huán)?？萍脊具M(jìn)行前期預(yù)檢回收。如部分小區(qū)投放的智能生活垃圾分類箱主要針對(duì)有回收價(jià)值的紙類、紡織物、金屬、塑料和玻璃及有害垃圾進(jìn)行公益回收；部分可以循環(huán)利用廢棄物品如完好的書籍和衣服，會(huì)運(yùn)到專門的二手回收機(jī)構(gòu)進(jìn)行二次利用。

（三）無害處理效能顯著提高。目前，株洲城區(qū)（不含淥口區(qū)）生活垃圾全部送至石峰區(qū)銅塘灣街道長石村的生活垃圾焚燒場進(jìn)行無害化處理。該焚燒場在全省首次采用國內(nèi)外最先進(jìn)的機(jī)械爐排爐焚燒技術(shù)工藝。城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠一期于2014年投產(chǎn)，日處理生活垃圾1，000噸，年處理36萬噸，年發(fā)電量約1億度，可節(jié)約標(biāo)煤3.6萬噸，二氧化碳減排量8.8萬噸/年。城市生活垃圾焚燒發(fā)電廠二期建設(shè)配置2×500噸/日+1×700噸/日機(jī)械爐排焚燒爐、2×12MW汽輪發(fā)電機(jī)組，于2020年1月初步完成并投入生產(chǎn)階段。二期項(xiàng)目以BOT模式投資興建，總投資7.5億元，占地面積176.7畝，總規(guī)模為日處理生活垃圾1，700噸，年發(fā)電量約1.5億千瓦時(shí)，年可節(jié)約標(biāo)煤30多萬噸，降低碳排放9萬噸，大大提高了株洲市垃圾無害化處理的效能。

二、株洲市生活垃圾分類處置問題檢視

（一）“四分”流程未實(shí)現(xiàn)有效閉環(huán)。“四分”流程是指生活垃圾的分類投放、分類收集、分類轉(zhuǎn)運(yùn)、分類處理四個(gè)主要環(huán)節(jié)。四個(gè)環(huán)節(jié)形成一個(gè)有效的閉環(huán)，是整個(gè)生活垃圾分類處置體系有效運(yùn)行的根本前提。若“四分”流程在運(yùn)行過程中存在缺口或銜接不暢，會(huì)導(dǎo)致大量生活垃圾不能得到科學(xué)有效的處置，進(jìn)而造成環(huán)境污染和資源浪費(fèi)。目前，株洲市城區(qū)生活垃圾多由環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一收運(yùn)，通過垃圾中轉(zhuǎn)站簡單壓縮后，由垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車運(yùn)往生活垃圾焚燒發(fā)電廠，或者直接由垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車收集后運(yùn)往生活垃圾焚燒發(fā)電廠。由于投放、收集、運(yùn)轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)中各有存在有害垃圾、干垃圾、濕垃圾等混同現(xiàn)象，未實(shí)現(xiàn)專業(yè)化分類收運(yùn)，導(dǎo)致垃圾分類工作最終難以形成完整鏈條。如部分市民自覺進(jìn)行垃圾分類投放，但是由于投放之后的收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理等環(huán)節(jié)無法配套銜接，前段已經(jīng)經(jīng)過市民初步分類的生活垃圾在后續(xù)程序中再次發(fā)生混同，最終導(dǎo)致垃圾分類在某種程度上無法有效實(shí)施。

“四分”流程要形成有效閉環(huán)還依賴覆蓋全程的監(jiān)督管理體系。垃圾分類的系統(tǒng)運(yùn)行需要投入的資源和動(dòng)員的力量是非常大的，然而株洲市目前還沒有形成一套有效的管理體系及機(jī)制，相關(guān)部門還未進(jìn)入動(dòng)員社會(huì)各種力量和資源保障垃圾分類實(shí)施的階段，在管理手段上也沒有強(qiáng)制性規(guī)章制度保障實(shí)施。正是因?yàn)槿绱?，小區(qū)垃圾分類投放試點(diǎn)由于監(jiān)督執(zhí)行不到位而處于被虛置的境地。

（二）“兩網(wǎng)”并行未實(shí)現(xiàn)深度融合?！皟删W(wǎng)”是指生活垃圾分類收運(yùn)體系和生活源再生資源回收體系。長期以來，生活源再生資源回收體系與生活垃圾收運(yùn)體系分別由不同的主體負(fù)責(zé)，按照不同的模式經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)，二者僅在前端和中端存在少量重合。目前，株洲市垃圾分類處置體系具有公益性質(zhì)和行政性質(zhì)，主要由政府部門負(fù)責(zé)和引導(dǎo)，如垃圾收運(yùn)由環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)，無害化焚燒處理由垃圾焚燒廠負(fù)責(zé)等；而生活源再生資源回收體系則具有私益性質(zhì)，很大程度上依賴市民、環(huán)衛(wèi)工人個(gè)人行為以及廢品回收市場的自主運(yùn)行。由于可循環(huán)再利用的生活垃圾回收價(jià)格低廉，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和市民生活水平的提高，越來越多的人不再具有回收變賣可循環(huán)再利用生活垃圾的積極性。而對(duì)生活源再生資源回收存在利益訴求的回收機(jī)構(gòu)和工廠，如造紙廠、冶煉企業(yè)等很難介入垃圾分類處置體系前端直接取得所需要的再生資源。最終，一方面大量生活源再生資源由于未經(jīng)精準(zhǔn)分類而被焚燒處理，形成浪費(fèi)甚至污染；另一方面對(duì)生活源再生資源回收存在利益訴求的企業(yè)不得不購買更多原材料造成運(yùn)營成本的走高。由此可見，由于生活垃圾分類收運(yùn)體系和生活源再生資源回收體系二者沒有有效融合，垃圾分類缺乏利益驅(qū)動(dòng)力而難以實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）雙重驅(qū)動(dòng)未實(shí)現(xiàn)強(qiáng)大合力。在整個(gè)生活垃圾分類處置體系中，政府與企業(yè)分別代表了行政和市場兩種驅(qū)動(dòng)力量，但是二者的利益取向各不相同，未形成強(qiáng)大的合力。

對(duì)于整個(gè)體系中處于主導(dǎo)地位的政府來說，秩序是主導(dǎo)性、基礎(chǔ)性價(jià)值，以全市生活垃圾分類處置實(shí)現(xiàn)高效、穩(wěn)定為主要目標(biāo)。然而，對(duì)于企業(yè)來說，利益是最主要、最根本的價(jià)值。環(huán)?？萍脊疽约盎厥諜C(jī)構(gòu)本質(zhì)是為盈利而存在的市場主體，獲得經(jīng)濟(jì)利益是這類主體參與到生活垃圾分類處置體系的內(nèi)向驅(qū)動(dòng)力。然而，從試點(diǎn)情況來看，環(huán)保類企業(yè)參與生活垃圾分類處置的運(yùn)營情況并不十分樂觀。項(xiàng)目運(yùn)營方投入高，每套智能生活垃圾分類設(shè)備一次性投入需4萬～5萬元，同時(shí)還需要配備收運(yùn)、分揀、后臺(tái)管理運(yùn)營人員，僅靠垃圾回收的差價(jià)進(jìn)行維持，很難實(shí)現(xiàn)盈利。生活垃圾焚燒廠運(yùn)營企業(yè)也面臨類似的壓力。目前，生活垃圾焚燒廠的收入來源主要有兩個(gè)方面：一是發(fā)電的收益，如株洲生活垃圾焚燒廠可給電網(wǎng)提供發(fā)電量約為1.67億度，上網(wǎng)電價(jià)執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)每度0.65元，其中含可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼為每度0.1元；二是政府補(bǔ)貼，每處理1噸生活垃圾，政府補(bǔ)貼69元/噸，每月超出30，000噸生活垃圾后每處理1噸生活垃圾政府補(bǔ)貼34.5元/噸，由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政均攤（各34.5元/噸）。綜合測算：2020年發(fā)電廠應(yīng)收收入為1.67億度×0.65元/度+1，305噸/天×365天×69元/噸=1.37億元。該項(xiàng)目總處理能力為1，700噸/天，按照行業(yè)投資估算約50萬～60萬/噸的投資測算，前期建設(shè)投資需要8.5億～10.2億元，除開貸款利息及后期運(yùn)營成本，投資回報(bào)率不到4%?？傊瑑H靠微薄的市場效益難以激發(fā)社會(huì)資本進(jìn)入垃圾分類產(chǎn)業(yè)，更難以激勵(lì)垃圾分類處置領(lǐng)域的科技研發(fā)，政府財(cái)政補(bǔ)貼是維系垃圾分類處置產(chǎn)業(yè)存續(xù)的重要支撐。但隨著環(huán)保要求不斷提高，企業(yè)和政府都面臨巨大的壓力。

（四）首要主體未實(shí)現(xiàn)充分參與。市民是產(chǎn)生生活垃圾的首要主體，也是處于整個(gè)生活垃圾分類處置體系最前端的參與主體。家庭生活垃圾分類放置是整個(gè)生活垃圾分類處置工作中最基礎(chǔ)的前提環(huán)節(jié)，若該環(huán)節(jié)執(zhí)行得當(dāng)，能夠有效減輕后續(xù)分類處置流程的壓力；若該環(huán)節(jié)沒有落地實(shí)施，則后續(xù)分類處置流程需要投入幾何倍數(shù)的人力物力進(jìn)行挽回和彌補(bǔ)。

市民對(duì)于垃圾處理缺乏責(zé)任意識(shí)、對(duì)生活垃圾處理缺乏分類知識(shí)的現(xiàn)象普遍存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)比例的市民僅僅對(duì)生活垃圾分類有模糊概念，認(rèn)為分類收集麻煩、費(fèi)時(shí)費(fèi)力，對(duì)垃圾分類的重要性、具體怎么分類、分類后處理等并不了解。少有市民自行購置符合國家四分標(biāo)準(zhǔn)的室內(nèi)分裝垃圾桶，各類生活垃圾自產(chǎn)生時(shí)就處于混同的狀態(tài)。在缺少外部監(jiān)督和正面引導(dǎo)的情況下，多數(shù)市民為了避免對(duì)已混同的垃圾進(jìn)行分類，會(huì)選擇向未分類的垃圾投放點(diǎn)進(jìn)行投放。此外，對(duì)于老年人群體來說，智能垃圾分類投放設(shè)備操作程序復(fù)雜且設(shè)備又時(shí)有故障，往往心有余而力不足?；诜N種不便，許多試點(diǎn)小區(qū)的智能垃圾分類投放設(shè)備都處于使用率低的狀態(tài)。

三、株洲市生活垃圾分類處置路徑優(yōu)化

（一）深化宣傳動(dòng)員機(jī)制

1、廣泛輿論宣傳。堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公眾行動(dòng)”的原則，加強(qiáng)公眾宣傳和輿論引導(dǎo)，充分利用電視、廣播、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)、各類電子顯示屏、公交車等開展全方位宣傳。編制和發(fā)放生活垃圾分類指導(dǎo)手冊(cè)，在商業(yè)廣場、學(xué)校、火車站、公交站點(diǎn)、建筑圍擋等公共場所和各街道明顯位置開展垃圾分類知識(shí)普及和公益宣傳。教育、衛(wèi)生健康系統(tǒng)等各行業(yè)部門要組織開展系統(tǒng)內(nèi)的生活垃圾分類宣傳。通過營造氛圍，提高垃圾分類知曉率、參與度。

2、加深教育引導(dǎo)。依托課堂教學(xué)、校園文化、社會(huì)實(shí)踐等平臺(tái)，對(duì)全市大中專院校、職業(yè)學(xué)校、中小學(xué)、幼兒園等各類教育機(jī)構(gòu)的生活垃圾開展分類教育。編寫垃圾分類教材和課外讀物進(jìn)校園、進(jìn)課堂，開展形式多樣的垃圾分類社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。重點(diǎn)開展中小學(xué)校、幼兒園生活垃圾分類實(shí)踐活動(dòng)，通過學(xué)生影響家庭，促進(jìn)養(yǎng)成垃圾分類習(xí)慣。

3、強(qiáng)調(diào)示范帶動(dòng)。分區(qū)域、分層級(jí)組織垃圾分類宣傳、培訓(xùn)。社區(qū)開展垃圾分類達(dá)人評(píng)比、小競賽等活動(dòng)，充分挖掘身邊的垃圾分類先進(jìn)典型，設(shè)立垃圾分類專欄，成立指導(dǎo)、督導(dǎo)隊(duì)伍，以棟（樓）長、黨員、學(xué)生和業(yè)主志愿者為主建立垃圾分類志愿者隊(duì)伍，共同開展入戶宣傳、分類指導(dǎo)工作。督導(dǎo)員和志愿者要開展桶邊督導(dǎo)，對(duì)居民的投放行為進(jìn)行引導(dǎo)和教育。建立綠色賬戶，實(shí)行積分制和評(píng)比制，登記居民參與率和分類準(zhǔn)確率。

（二）完善組織保障機(jī)制

1、明確工作目標(biāo)。結(jié)合《湖南省地級(jí)城市生活垃圾分類工作實(shí)施方案》的有關(guān)要求，到2022年，各地級(jí)城市至少有1個(gè)區(qū)實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類全覆蓋，其他各區(qū)至少有1個(gè)街道基本建成生活垃圾分類示范片區(qū)。建議明確株洲市生活垃圾分類實(shí)施計(jì)劃、目標(biāo)。建議參照“四分”法，結(jié)合株洲市生活垃圾終端處理方式來對(duì)分類投放和分類收運(yùn)進(jìn)行垃圾分類，建立符合株洲市實(shí)際情況的垃圾分類體系，優(yōu)先推進(jìn)干濕垃圾分開，有害垃圾強(qiáng)制分類單獨(dú)收集，提高可回收物的回收比例，構(gòu)建有害垃圾收集網(wǎng)點(diǎn)，逐步走向細(xì)分，有效控制各環(huán)節(jié)垃圾產(chǎn)生，提高垃圾資源化利用水平，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)生活垃圾分類減量。

2、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。在市委、市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)黨委政府負(fù)責(zé)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，人大、政協(xié)協(xié)同抓，各職能部門分工合作，分級(jí)建立市、區(qū)、街、社區(qū)聯(lián)席會(huì)議制度。成立株洲市垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組，研究解決垃圾分類工作開展過程中存在的問題，確保工作任務(wù)落到實(shí)處。各區(qū)政府作為轄區(qū)生活垃圾分類工作的責(zé)任主體，要制定和完善垃圾分類的總體實(shí)施方案和年度工作計(jì)劃。

3、財(cái)政資金托底。市區(qū)兩級(jí)財(cái)政要足額安排垃圾分類專項(xiàng)資金，將垃圾分類經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算。市級(jí)負(fù)責(zé)垃圾分類運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)及終端設(shè)施建設(shè)運(yùn)營，以及垃圾分類統(tǒng)一宣傳、設(shè)計(jì)和規(guī)劃等經(jīng)費(fèi)。區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)垃圾分類前端工作實(shí)施，環(huán)衛(wèi)清掃保潔、垃圾分類收集和垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償?shù)冉?jīng)費(fèi)。積極爭取國家及省級(jí)項(xiàng)目和資金扶持，落實(shí)垃圾分類工作專項(xiàng)資金保障。

（三）深化長效推進(jìn)機(jī)制

1、管理辦法先行。加快《株洲市城市生活垃圾分類管理辦法》起草研究。制定出臺(tái)適應(yīng)全市實(shí)際的生活垃圾分類管理辦法，實(shí)現(xiàn)全市垃圾分類“一盤棋”，保障生活垃圾分類的有效推行落實(shí)。制定出臺(tái)生活垃圾分類考核評(píng)分細(xì)則，對(duì)各區(qū)和職能部門的垃圾分類工作進(jìn)行考核，納入環(huán)?？己?、績效考核等考核體系。

2、專職機(jī)構(gòu)督導(dǎo)。市區(qū)均設(shè)立生活垃圾分類管理專職機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)生活垃圾分類工作的組織、協(xié)調(diào)、督辦和考核。街道、社區(qū)作為垃圾分類的實(shí)施主體，配備專職工作人員負(fù)責(zé)垃圾分類工作。組建指導(dǎo)、督導(dǎo)員隊(duì)伍，原則上居民小區(qū)按比例配備督導(dǎo)員，宣傳引導(dǎo)市民積極參與垃圾分類。市、區(qū)各職能部門明確垃圾分類工作聯(lián)絡(luò)員，對(duì)接和落實(shí)各項(xiàng)具體工作，保障垃圾分類工作長期穩(wěn)定推進(jìn)，直到形成規(guī)范的制度約束和道德自覺，在自治道德的約束形成之后，垃圾分類就會(huì)內(nèi)化為居民的生活習(xí)慣。

3、優(yōu)惠政策引領(lǐng)。必須加大對(duì)相關(guān)企業(yè)的扶持力度，用市場化的方式引導(dǎo)社會(huì)資本注入垃圾終端處理產(chǎn)業(yè)。有意識(shí)地引入具備相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)，加大力度孵化造紙、塑料制品等小微企業(yè)，并根據(jù)市場情況適當(dāng)予以補(bǔ)貼。通過專項(xiàng)資金、減免稅收、產(chǎn)業(yè)扶持、政府購買服務(wù)等系列綜合手段，積極拓展生活垃圾分類處置產(chǎn)業(yè)鏈，引導(dǎo)良性有序的競爭和合作，讓垃圾分類產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)都有利可圖，加快資源再生網(wǎng)、垃圾分類網(wǎng)兩網(wǎng)融合，才能讓垃圾分類產(chǎn)業(yè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)起來，擺脫“投資人錢花完就關(guān)門”或靠政府“輸血續(xù)命”的困境。

習(xí)近平明確指出：“變廢為寶、循環(huán)利用是朝陽產(chǎn)業(yè)。垃圾是放錯(cuò)位置的資源，把垃圾資源化，化腐朽為神奇，是一門藝術(shù)?！睌?shù)量龐大的生活垃圾如果得到科學(xué)有效的分類處置，不僅能有效保護(hù)環(huán)境、減少污染，還能從中獲取大量的資源反哺促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尋求新的動(dòng)能。