□ 鄧瑋 馬幸成

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，常住人口城鎮(zhèn)化率2015年達到 56.1%，2019年提高到60.6%。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，很多城市都遇到了一個悖論性的問題，即嚴重內(nèi)澇與嚴重缺水并存。為了進一步提高城市發(fā)展質(zhì)量，必須把防治雨洪災害與充分利用雨水資源兩項工作緊密結(jié)合起來。

2020年，全國平均降水量創(chuàng)1961年以來第三高，全年共出現(xiàn)48次強降水過程，發(fā)生了自1998年以來最嚴重的汛情。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年所發(fā)生的雨洪災害造成江西、廣東等24個省份約800萬人受災，直接經(jīng)濟損失高達200多億元。在城市內(nèi)澇頻發(fā)的同時，大部分城市又嚴重缺水。全國水資源緊缺的城市約有400個，超過城市總數(shù)的三分之二，其中嚴重缺水的城市有120個左右。長江流域是我國水資源較為豐盈的地區(qū)，仍然有多達60個城市面臨著水資源緊缺的難題。城市內(nèi)澇問題的淺層原因是地下排水設施建設滯后，根本原因是沒能合理利用城市雨水資源。只想著排水，不重視留水，結(jié)果必然是平時缺水、一遇大暴雨又形成內(nèi)澇。

我國近年來大力推進的海綿城市建設，正是綜合解決城市內(nèi)澇與缺水問題的重要戰(zhàn)略措施。海綿城市是指通過加強城市規(guī)劃建設管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的一種城市高質(zhì)量發(fā)展模式?！逗＞d城市建設評價標準》規(guī)定，海綿城市建設的評價標準包括年徑流量總體的控制率與城市內(nèi)澇防治、城市水體環(huán)境質(zhì)量等指標。雨水資源是區(qū)域水資源的重要組成部分，而隨著城市化的迅速發(fā)展，地面硬化建筑與人類生產(chǎn)等行為異化了雨水參與水循環(huán)的模式。建設海綿城市，需要強化城市雨水資源管理，不斷完善法律政策。在這方面，國外的一些成功實踐特別是德國的做法很值得借鑒。

一、德國城市雨水資源管理的主要法律制度

德國作為城市雨水資源管理較為成功的國家之一，形成了相當完善的相關(guān)法律政策體系。在政府的統(tǒng)一管理下，通過征收雨水排放費等經(jīng)濟手段充分調(diào)動企業(yè)和公民利用雨水資源的積極性，城市雨水資源與水循環(huán)各環(huán)節(jié)充分銜接，實現(xiàn)了水資源的可持續(xù)利用。

1996年歐洲執(zhí)委會制定了第一個有關(guān)歐洲共同體水政策的綜合性文件，1997年歐盟提出了有關(guān)水指令的框架建議，并于2000年頒布了《水框架指令》?！端蚣苤噶睢窞闅W盟成員國的水資源管理提供了框架結(jié)構(gòu)，成為歐盟水資源整體性、綜合性、系統(tǒng)性保護的基礎。1991年5月21日，歐盟制定了有關(guān)廢水處理的第91/271號《廢水處理指令》，成為收集、處理和排放城市廢水及工業(yè)廢水的指導綱領?！俺蓡T國應確保進入城市污水收集系統(tǒng)中的廢水在排放前經(jīng)過二級處理或能達到同等標準的其他處理，排放到敏感區(qū)的污水應經(jīng)過更為嚴格的處理”?！稄U水處理指令》對城市廢水的定義是生活廢水、工業(yè)廢水、徑流雨水或其混合物。在歐盟有關(guān)指令的執(zhí)行中，德國以《聯(lián)邦水法》《聯(lián)邦自然保護法》《廢水收費法》等有關(guān)法律作為保障，持續(xù)推進城市雨水資源管理的法律制度發(fā)展。

（一）統(tǒng)一的政府管理制度

歐洲水務管理較成功的國家有一個共同特點，即對城市水資源的循環(huán)系統(tǒng)不采用切割式管理模式，而是由統(tǒng)一的政府部門負責管理城市水資源的開發(fā)利用及污染防治。德國水務事項都由水務局統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，包括雨水、地表水、地下水及污水等水資源循環(huán)的所有環(huán)節(jié)。

德國的水資源管理部門分為國家、州、地區(qū)和縣4級，形成了從國家到地方的統(tǒng)一管理體系，實行水資源的保護與監(jiān)測統(tǒng)一、水資源開發(fā)與管理統(tǒng)一、供水與排水統(tǒng)一、利用與保護統(tǒng)一。德國這種管理模式有兩大優(yōu)點，一是管理者能夠統(tǒng)一調(diào)配各類水資源，合理監(jiān)管水循環(huán)中的各項環(huán)節(jié)；二是可以激勵企業(yè)和公民提高水資源利用效率，合理利用各類水資源。德國近三分之一的城市都建立了雨洪管理相關(guān)的法律政策，并逐步加強雨水資源利用設施建設。德國各州實行一體化管理的內(nèi)容還包括雨水的儲蓄設施建設、雨水利用的政府資助以及雨水排放的費用征收等。

（二）征收雨水排放費制度

初級的雨水管理階段是依靠政府的行政命令或補貼進行的，例如德國政府對于主動進行雨水收集利用的企業(yè)和居民予以1500歐元的“雨水補貼”，以直接促使城市居民對雨水進行收集利用。而進入下一階段時，則需要征收雨水排放費。德國為了實現(xiàn)雨水排入管網(wǎng)的徑流量零增長目標，各州、市（區(qū)、縣）陸續(xù)開始征收雨水排放費，所得款項全部用于雨水利用及相關(guān)事項的資助與貼補。

德國聯(lián)邦制定的《廢水收費法》規(guī)定，通過公共污水處理系統(tǒng)排放的雨水的毒性單位數(shù)應視為該系統(tǒng)服務的居民人數(shù)的12%。鋪裝或鋪柏油商業(yè)區(qū)的雨水通過私人污水系統(tǒng)排放的，鋪裝或鋪柏油商業(yè)區(qū)面積大于3公頃的，按每公頃18個單位的毒性計算收費，各州可確定在何種條件下雨水排放應全部或部分免除廢水費。各州根據(jù)相關(guān)行政管理條例結(jié)合城市的硬化面積大小、雨水的徑流量等因素制定雨水收費標準。漢堡市于1988年立法要求城市居民及工廠按房屋或地面的硬化面積繳納雨水費。隨后漢諾威市也開始征收雨水排放費，原因是雨水無法自然滲入地面而需流入城市地下的管網(wǎng)，將為政府建設城市增加新的費用負擔。德國各州所規(guī)定的雨水排放費用為自來水費的1.5倍左右，達到污水排放所的費用水平。

雨水排放費制度與稅收制度相似。繳納雨水排放費是德國公民應當承擔的責任與義務。雨水排放費的征收有效改變了公民對雨水的處置和利用方式，體現(xiàn)了德國雨水資源的管理理念。德國各州逐步形成了以雨水排放費為核心的經(jīng)濟激勵機制，有效激勵了公眾對雨水的自發(fā)性利用。

（三）城市建設許可制度

德國法律規(guī)定，利用公共綠地建設住宅的公民，有義務恢復所占土地資源的雨水循環(huán)過程。德國在《聯(lián)邦建筑規(guī)范》的土地利用規(guī)劃部分規(guī)定，廢物處理和排水空間包括雨水滯留和滲漏空間、用于傾倒的空間，以及給水、配水、防洪設施和排水控制設施的處所。新（改、擴）建的大型公用建筑及居住區(qū)，如不采用雨水利用的相關(guān)措施，政府將不予以立項。德國于1989年頒布了《雨水利用設施標準》，促使城市中的工廠及業(yè)主大量修建雨水利用工程，規(guī)模較大的小區(qū)逐步開始綜合利用雨水，德國的雨水利用自此逐步向集成化、綜合化。公民和企業(yè)在新建或改建部分建筑物時，必須同步進行雨水利用措施的建設。為鼓勵企業(yè)和居民積極改進和修繕雨水利用裝置，政府還會提供一定資助。

二、我國城市雨水資源管理法律制度存在的不足

我國城市雨水資源利用工作起步比較晚，地方政府、企業(yè)和公民關(guān)于城市雨水資源可持續(xù)利用意識還有待提高，相關(guān)法律政策體系還不夠健全。在深入推進海綿城市建設、全面提高城市發(fā)展質(zhì)量的過程中，應當切實加強城市雨水資源管理法律制度建設。

（一）專項法律的缺位

近年來，國家層面和一些地區(qū)相繼出臺相關(guān)文件，為城市雨水資源化利用提供了政策制度保障。2013年，國務院發(fā)布《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，規(guī)定城鎮(zhèn)排水主管部門應當確定雨水收集利用設施建設標準，合理控制雨水徑流，新區(qū)建設應當實行雨污分流，在有條件的地區(qū)，應當逐步推進初期雨水收集與處理。住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃編制大綱》，強調(diào)城市雨水徑流控制與資源化利用，包括徑流量控制、徑流污染控制、雨水資源化利用等。2015年，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進海綿城市建設的指導意見》，將雨水年徑流總量控制率作為剛性控制指標，要求在劃定城市藍線（城市規(guī)劃確定的江河、湖、水庫、渠和濕地等城市地表水體保護和控制的地域界線）時，要加強區(qū)域雨水排放管理。2019年，池州、太原、鎮(zhèn)江等地陸續(xù)發(fā)布了《海綿城市建設和管理條例》。但從總整體上看，我國尚未對雨水資源的管理制定專項法律法規(guī)，頂層設計尚不完善。現(xiàn)有國家層面和地方文件，大都僅將雨水管理作為海綿城市建設的一環(huán)，主要涉及對雨水徑流的合理控制，并且缺乏有效的約束機制。特別是地級市所制定的規(guī)范性文件，效力等級較低，雨水資源的管理亟須出臺高層次、專門性的法律。

（二）尚未建立城市雨水資源統(tǒng)一管理部門

城市雨水資源的利用涉及領域較多，實施過程中需與生態(tài)環(huán)境、城市管理、住房建設等部門進行協(xié)作。雨水資源的儲蓄、收集利用屬于建筑節(jié)能范疇，應由住房與城鄉(xiāng)建設部管理。《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》規(guī)定，國務院住房城鄉(xiāng)建設主管部門指導監(jiān)督全國城鎮(zhèn)排水與污水處理工作，縣級以上地方人民政府城鎮(zhèn)排水與污水處理主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)排水與污水處理的監(jiān)督管理工作。而水利部則負責實施水資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理，負責節(jié)約用水及防澇抗旱工作。而雨水資源的污染問題，則由生態(tài)環(huán)境部門進行監(jiān)督管理。2015年《國務院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設的指導意見》發(fā)布后，有些海綿城市建設試點城市成立了海綿城市建設領導小組。例如杭州市就成立了領導小組，領導小組辦公室設在市建委，建立了統(tǒng)一指揮、整體聯(lián)動、部門協(xié)作、責任落實的聯(lián)動機制。但這種機構(gòu)和機制都沒有針對城市雨水資源進行統(tǒng)一管理，導致城市雨水資源管理的各個環(huán)節(jié)由不同的部門分管，各部門又往往權(quán)責不清，分工不明，雨水的資源化利用很難統(tǒng)籌。

（三）缺少針對性的經(jīng)濟激勵措施

世界上很多國家都建立了雨水資源化利用的激勵機制。德國通過征收雨水排放費來激勵企業(yè)、社會組織、公民對雨水進行資源化、集約化利用。美國的華盛頓、得克薩斯等7個州對公民進行雨水集蓄利用制定了具體的激勵手段，包括費用減免相關(guān)費用、給予稅收優(yōu)惠和財政貼息等。經(jīng)濟激勵措施作為強制性法律政策的配套手段，是雨水資源管理不可或缺的部分。我國《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》中規(guī)定“國家鼓勵采取特許經(jīng)營、政府購買服務等多種形式，吸引社會資金參與投資、建設和運營城鎮(zhèn)排水與污水處理設施”，鼓勵社會資金投資建設排水設施，但尚未針對雨水的排放處理建立費（稅）制度。2018年《循環(huán)經(jīng)濟促進法》修訂后，對城市節(jié)水項目的建設資金來源使用做出了規(guī)定，但未針對雨水資源的經(jīng)濟政策作出具體安排。2021年財政部、住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的相關(guān)規(guī)定，明確對城市污水收集處理設施建設的資金予以補助，實行?？顚Ｓ?、專項管理，但沒有涉及雨水的資源化利用?？梢?，目前我國的法律、規(guī)章、規(guī)范性文件等對雨水資源化利用還缺少明確規(guī)定，還缺少針對企業(yè)、事業(yè)單位、公民雨水資源化利用的經(jīng)濟激勵措施。

三、德國城市雨水資源管理法律制度對我國的啟示

（一）制定專項法律法規(guī)

我國的雨水資源管理仍處于起步階段，與之相關(guān)的行政依據(jù)均為規(guī)范性文件或部門規(guī)章，立法層次較低，效力較弱，亟須完善有關(guān)法律法規(guī)?？紤]到目前我國雨水資源管理所存在的問題比較復雜，近期制定《城市雨水資源管理法》的條件還不成熟，不妨借鑒德國經(jīng)驗，首先在上位法明確雨水資源的利用理念，可在《水法》中對雨水資源的概念、管理及利用方式予以規(guī)定；也可先出臺一部綜合性的《海綿城市建設法》，將雨水的資源化利用作為一個專章，在此基礎上逐步推進《城市雨水資源管理法》的專項立法。

（二）設立統(tǒng)一職能管理部門

建議建立統(tǒng)一的職能管理部門對城市雨水資源進行更為高效的管理，從縱向上形成中央到地方的統(tǒng)一管理體系，從橫向上形成由單個部門統(tǒng)一管理雨水資源化利用的機制。鑒于水資源的管理屬于水利部門的職責，雨水資源管理屬于水資源管理中的一環(huán)，可以考慮將城市雨水資源的管理統(tǒng)一由水利部門管理，以形成雨水資源管理的一體化模式。可由水利部門制定雨水設施的建設標準，雨水利用項目規(guī)劃及排放許可制度，統(tǒng)一管理雨水的收集、排放等事項。

（三）建立有針對性的經(jīng)濟激勵措施

國內(nèi)外城市雨水資源利用的成功經(jīng)驗表明，城市雨水資源利用的大規(guī)模推廣需要兼具強制性和激勵性的雨水資源利用政策。我國目前仍處于依靠政府行政命令或補貼進行雨水資源管理的階段，應當適時向下一階段轉(zhuǎn)變。結(jié)合我國實際，可以劃區(qū)域、分城市制定雨水資源管理的經(jīng)濟激勵措施，對修建雨水儲蓄設施的企業(yè)或公民進行財政補貼或適當減免污水排放稅費。對于修建雨水資源化利用設施的企業(yè)和居民，政府可以給予其財政補助或減免其部分污水處理費用。

德國等發(fā)達國家通過完善法律政策體系，實現(xiàn)城市雨水資源可持續(xù)利用的經(jīng)驗，對我們有一定啟發(fā)。但各國國情不同，制定城市雨水資源化利用的法律法規(guī)必須從實際出發(fā)，不可能照搬照抄。我國近年來的實踐探索，已經(jīng)為逐步形成城市雨水資源化利用的法律法規(guī)體系打下了堅實基礎，相信我國的雨水資源化利用法律政策體系將會越來越完善。