□文/周斌斌

（黑龍江科技大學(xué)管理學(xué)院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］社會(huì)的快速發(fā)展伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的逐漸上升，風(fēng)險(xiǎn)演變而成的突發(fā)事件對(duì)人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全造成極大的威脅，對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力提出挑戰(zhàn)。本文在梳理風(fēng)險(xiǎn)治理相關(guān)文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，分析風(fēng)險(xiǎn)演變過(guò)程，并針對(duì)性地提出對(duì)策建議。

風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)是現(xiàn)代化過(guò)程中衍生出來(lái)的畸變現(xiàn)象。人類社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，我國(guó)也全方位地步入了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下不存在零風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的演化導(dǎo)致危機(jī)的發(fā)生，總的來(lái)看，近年來(lái)頻繁爆發(fā)的各類重大突發(fā)事件包括新冠肺炎疫情、6.13十堰燃?xì)獗ㄊ鹿省?.20鄭州特大暴雨等等，危機(jī)的多變性和風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)正日益變得復(fù)雜和不可知，如何解決重大突發(fā)事件的防范化解難題刻不容緩。自2003年后，我國(guó)主要以“一案三制”的應(yīng)急管理方式為主，其中更強(qiáng)調(diào)危機(jī)發(fā)生后應(yīng)該如何做，而相對(duì)較少關(guān)注危機(jī)發(fā)生前的準(zhǔn)備和防范工作。黨的十九大報(bào)告首次以中央文件的形式明確風(fēng)險(xiǎn)治理的時(shí)代地位，將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)與精準(zhǔn)脫貧、污染防治并列為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，且放在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首位。相關(guān)文獻(xiàn)指出，我國(guó)應(yīng)急管理的全過(guò)程機(jī)制存在的主要問(wèn)題之一就是忽視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與減緩。因此，保持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要依據(jù)之一是強(qiáng)化城市風(fēng)險(xiǎn)治理。

一、相關(guān)概念和理論概述

（一）風(fēng)險(xiǎn)治理。朱正威等學(xué)者將風(fēng)險(xiǎn)治理界定為“政府識(shí)別、評(píng)估、判斷風(fēng)險(xiǎn)，采取有效行動(dòng)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，減輕不利后果，以及監(jiān)控、優(yōu)化管理流程的全部過(guò)程”。風(fēng)險(xiǎn)治理更強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體多元性、不同利益相關(guān)者參與性、互動(dòng)性，以及風(fēng)險(xiǎn)溝通因素的重要性等，更側(cè)重通過(guò)達(dá)成多元主體的共識(shí)實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。

（二）軌跡交叉理論。軌跡交叉理論可以概括為設(shè)備故障與人失誤兩事件鏈的軌跡交叉就會(huì)構(gòu)成事故。在多數(shù)情況下，由于企業(yè)管理不善、工人缺乏教育和訓(xùn)練，或者機(jī)械設(shè)備缺乏維護(hù)、檢修以及安全裝置不完備，導(dǎo)致人的不安全行為或物的不安全狀態(tài)。

（三）其他相關(guān)理論。薛瀾和周玲等主張將“關(guān)口前移”，發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)管理，從而將應(yīng)急管理劃分為風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理兩個(gè)大的階段；童星、張海波在提出“風(fēng)險(xiǎn)-災(zāi)害-危機(jī)”的基礎(chǔ)上將應(yīng)急管理向前延伸至風(fēng)險(xiǎn)管理，從而將應(yīng)急管理劃分為三個(gè)階段；奧古斯汀將危機(jī)管理全過(guò)程劃分為六個(gè)階段：避免危機(jī)、準(zhǔn)備管理危機(jī)、察覺(jué)危機(jī)、抑制危機(jī)、解決危機(jī)、從危機(jī)中獲利；伯恩將危機(jī)管理全過(guò)程劃分為七個(gè)階段：早期偵測(cè)、態(tài)勢(shì)感知、作出關(guān)鍵決策、危機(jī)協(xié)調(diào)、解釋、績(jī)效問(wèn)責(zé)、教訓(xùn)汲取。

二、我國(guó)城市風(fēng)險(xiǎn)治理研究綜述

對(duì)于城市風(fēng)險(xiǎn)治理意義的研究包括：宋迎昌提出特大城市治理不同于國(guó)家宏觀層面的治理，也不同于一般意義上的區(qū)域治理，需要應(yīng)對(duì)人口過(guò)度膨脹、經(jīng)濟(jì)過(guò)度聚集、環(huán)境容量不足、城市功能過(guò)分聚集、交通擁堵常態(tài)化、利益訴求不同、城市規(guī)制不完善等方面帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。孫柏瑛等認(rèn)為增強(qiáng)城市居民對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，推進(jìn)城市風(fēng)險(xiǎn)防控的系統(tǒng)、科學(xué)、精細(xì)化治理能力，是我國(guó)特大城市發(fā)展的重要保證。秦挺鑫等強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防控是城市風(fēng)險(xiǎn)治理體系的基礎(chǔ)，是城市風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐的重要內(nèi)容，我國(guó)部分城市已開展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，但流程、內(nèi)容、要求等具有差異性，亟須增強(qiáng)特大城市風(fēng)險(xiǎn)防控的研究。

對(duì)于城市風(fēng)險(xiǎn)治理的風(fēng)險(xiǎn)源頭研究包括：李友梅指出中國(guó)特大城市與全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)同步生產(chǎn)和再生產(chǎn)各種現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)，而在國(guó)家發(fā)展中占據(jù)重要地位的信息、人員、資金等因素流動(dòng)性的增強(qiáng)，又使特大城市風(fēng)險(xiǎn)相互交織、重疊，從而使特大城市風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性和不確定性，需要對(duì)特大城市風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行針對(duì)性研究，充分動(dòng)員多元社會(huì)主體，建立多層次、復(fù)合型的風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)。張廣利認(rèn)為社會(huì)心態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的生成是過(guò)程性社會(huì)排斥與靜態(tài)性空間屬性互動(dòng)的結(jié)果，而特大城市社會(huì)成員內(nèi)心積累的不良心態(tài)會(huì)對(duì)城市良性運(yùn)行造成損失，這種損失或影響是不確定的，主張通過(guò)包容性發(fā)展和情感恢復(fù)手段進(jìn)行針對(duì)性治理。

三、風(fēng)險(xiǎn)演變機(jī)理

原理性機(jī)理主要研究一個(gè)事件從開始到終結(jié)的規(guī)律，這也是機(jī)理分析的方法。例如，一般的事件發(fā)生都是一種潛移默化的過(guò)程，從事件的孕育、發(fā)生、發(fā)展到演化終結(jié)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)累計(jì)到一定程度，從量變到質(zhì)變，逐步演變成危機(jī)。我國(guó)古代對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)也有許多，如《論語(yǔ)》的“人無(wú)遠(yuǎn)慮，必有近憂”、《漢書》的“安不忘危，盛必慮衰”、《老子》的“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”等膾炙人口的名句，都要求做到居安思危、防微杜漸，提前消滅、預(yù)防容易造成風(fēng)險(xiǎn)的潛在隱患。為此，本文嘗試將風(fēng)險(xiǎn)演變的過(guò)程概括為孕育發(fā)生、發(fā)展演化和終結(jié)三個(gè)階段，并逐一進(jìn)行論述。

（一）孕育發(fā)生。孕育在風(fēng)險(xiǎn)的演變中包含兩個(gè)類型，分別為累積和接觸式發(fā)生。累積是指量變到質(zhì)變的過(guò)程，比如積水成河，當(dāng)水累積到一定程度時(shí)，就可能造成洪水。風(fēng)險(xiǎn)的演變是從最開始微乎其微的事件在外界因素的影響下逐步演化成巨大風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。還有一類是接觸式發(fā)生，是指兩類因素或者事件各自獨(dú)立時(shí)保持原有狀態(tài)，一旦產(chǎn)生交集就形成了突發(fā)事件。正如軌跡交叉理論認(rèn)為的，人的因素和物的不安全狀態(tài)發(fā)生交叉時(shí)就構(gòu)成了事故。例如，燃?xì)獗ㄊ录儆谌说囊蛩赜胁僮鞑划?dāng)、危險(xiǎn)意識(shí)薄弱、有關(guān)部門宣傳不到位等，物的不安全狀態(tài)包括管道失修，當(dāng)這兩類因素交集時(shí)事故就爆發(fā)了。風(fēng)險(xiǎn)的接觸式孕育，是指兩種或多種事件（或者因素）獨(dú)立時(shí)不存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，但是這些事件或者因素接觸時(shí)就產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)。比如，燃?xì)夤艿篮腿細(xì)庀嗷ソ佑|時(shí)就產(chǎn)生了燃?xì)饪赡苄孤┑娘L(fēng)險(xiǎn)。

（二）發(fā)展演化。風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展可以分為空間上的發(fā)展和強(qiáng)度上的發(fā)展。在空間上，是指風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出擴(kuò)散的特性，由此及彼，如A事件的風(fēng)險(xiǎn)可能引起B(yǎng)事件的風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)度上是指風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展總是剛開始小，隨著時(shí)間的推移逐漸擴(kuò)大，最終可能表現(xiàn)明顯，是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展的第二種形式。多個(gè)事件之間的相互作用可以稱之為演化。將風(fēng)險(xiǎn)的演化分為轉(zhuǎn)化、蔓延、衍生和耦合。轉(zhuǎn)化是指A事件的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于B事件存在的風(fēng)險(xiǎn)。比如，燃?xì)獗ǖ娘L(fēng)險(xiǎn)可能來(lái)源于群眾安全常識(shí)不夠、相關(guān)部門安全隱患排查力度不夠的風(fēng)險(xiǎn)。蔓延是指A事件的風(fēng)險(xiǎn)可能引起B(yǎng)事件、C事件以及D事件。衍生是指對(duì)于A事件的風(fēng)險(xiǎn)所采取的消除措施確實(shí)可以消除A事件的風(fēng)險(xiǎn)但卻產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。比如服用藥品，藥品都是有副作用的，可以緩解疼痛但是引起了副作用的發(fā)生。耦合正如軌跡交叉理論所言，當(dāng)各種事件的風(fēng)險(xiǎn)交匯在一起時(shí)產(chǎn)生更大的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）終結(jié)。本文將終結(jié)定義為風(fēng)險(xiǎn)從孕育發(fā)生經(jīng)過(guò)發(fā)展演化到采取措施將其抑制并消除的過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)的終結(jié)可能伴隨著新的風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)終結(jié)，重點(diǎn)是對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)源頭的終結(jié)，不從源頭上解決問(wèn)題，一切都是徒勞。風(fēng)險(xiǎn)的終結(jié)同樣也是學(xué)習(xí)反饋的階段，通過(guò)消除風(fēng)險(xiǎn)積累經(jīng)驗(yàn)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的關(guān)系。首先，風(fēng)險(xiǎn)在前，危機(jī)在后；風(fēng)險(xiǎn)是因，危機(jī)是果，風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)存在著前后和因果的邏輯關(guān)系。其次，消除風(fēng)險(xiǎn)可以有效地消除危機(jī)的發(fā)生，危機(jī)的解決也同樣為風(fēng)險(xiǎn)的治理提供經(jīng)驗(yàn)。

四、相關(guān)問(wèn)題概述

突發(fā)事件的發(fā)生大多數(shù)都是由于風(fēng)險(xiǎn)累計(jì)到一定程度，從量變到質(zhì)變，逐步演變成危機(jī)。當(dāng)人的運(yùn)動(dòng)因素軌跡和物的運(yùn)動(dòng)因素軌跡發(fā)生相交時(shí)，就會(huì)引起突發(fā)事件的發(fā)生。大部分突發(fā)事件中，人的因素包括缺乏必要的安全知識(shí)等；物的因素包括相關(guān)設(shè)施維護(hù)不到位等。以上兩類因素發(fā)生交叉時(shí)突發(fā)事件得以發(fā)生。按照該理論邏輯，相關(guān)問(wèn)題總結(jié)如下：

（一）危機(jī)意識(shí)不足。首先，作為應(yīng)急管理工作目標(biāo)的“安全”具有雙重性。當(dāng)社會(huì)不穩(wěn)定、安全需求匱乏時(shí)，公眾的危機(jī)意識(shí)很高；如果對(duì)于安全的需求足夠，也就是說(shuō)社會(huì)穩(wěn)定，各種保障措施健全，那么公眾對(duì)于安全的意識(shí)就會(huì)相對(duì)減少，很難做到居安思危。其次，我國(guó)應(yīng)急管理大部分集中在對(duì)事件發(fā)生以后的處理和采取應(yīng)急措施上，在2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防僅有4條，相對(duì)較少關(guān)注對(duì)事件發(fā)生前的安全隱患的排查上。近年來(lái)，應(yīng)急管理過(guò)程中大量資源、政策、法制等都是圍繞對(duì)應(yīng)的應(yīng)急管理體系和能力的建設(shè)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防及源頭治理卻落實(shí)較少。

（二）缺少專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)排查隊(duì)伍和人才。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力普遍不足，臨機(jī)處置能力不足，關(guān)鍵人才未發(fā)揮關(guān)鍵作用。應(yīng)急管理隊(duì)伍缺少相應(yīng)的工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，一些較為基礎(chǔ)性工作例如風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、方案部署、演練、宣傳教育等方面形式主義嚴(yán)重，方式較為落后。事故期間，相關(guān)部門也不同程度地存在統(tǒng)一指揮不協(xié)調(diào)、監(jiān)測(cè)預(yù)警不到位等問(wèn)題。

（三）常規(guī)安全檢查存在形式主義。首先，安全檢查是排查風(fēng)險(xiǎn)的基本方法，準(zhǔn)確及時(shí)地將風(fēng)險(xiǎn)抑制在孕育發(fā)生階段是重中之重。出現(xiàn)問(wèn)題主要通過(guò)人工排查。其次，存在風(fēng)險(xiǎn)排查走過(guò)場(chǎng)的問(wèn)題，有關(guān)部門對(duì)于事發(fā)前安全隱患排查不重視，沒(méi)有按照要求依法依規(guī)履行安全生產(chǎn)工作職責(zé)。很多事故暴露出監(jiān)管部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、工作銜接不緊、信息共享不充分等問(wèn)題，消解了監(jiān)管合力。

五、對(duì)策建議

（一）城市風(fēng)險(xiǎn)治理的根本是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最大的制度優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是從法治走向善治的中國(guó)特色社會(huì)主義治理模式的本質(zhì)特征。我國(guó)的國(guó)家治理及其現(xiàn)代性塑造，以追求、保障和實(shí)現(xiàn)人民的幸福生活為價(jià)值定位和終極目標(biāo)。城市現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的防控和危機(jī)治理，最根本的目的是為了滿足人民對(duì)美好生活的追求。目前，新冠肺炎疫情防控工作之所以能夠取得階段性重大勝利，在于以習(xí)近平為核心的黨中央的科學(xué)研判、科學(xué)決策和科學(xué)部署，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為城市疫情防控提供了根本政治保證。總的來(lái)說(shuō)，黨對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)研判、科學(xué)決策和全局性駕馭，以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的總體性應(yīng)對(duì)，構(gòu)成了城市風(fēng)險(xiǎn)治理和防控的主要支撐。

（二）加大宣傳教育，提升危機(jī)意識(shí)。首先，相關(guān)部門應(yīng)該重視對(duì)于常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)常識(shí)的普及，完善知識(shí)教育體系，將相關(guān)安全常識(shí)納入本市的政策計(jì)劃中，根據(jù)實(shí)際情況教育群眾基本預(yù)警信息分類基礎(chǔ)知識(shí)、各類緊急情況避險(xiǎn)知識(shí)、急救知識(shí)等，讓危機(jī)意識(shí)深入民眾的內(nèi)心，提高全社會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的重視；其次，在全市各單位開展應(yīng)急訓(xùn)練，嚴(yán)密的練習(xí)才能在突發(fā)事件來(lái)臨后做到秩序井然；最后，做好預(yù)警發(fā)布前期基礎(chǔ)工作，加大對(duì)預(yù)警科研機(jī)構(gòu)的投入支持，吸納相關(guān)預(yù)警方面的專家學(xué)者，同時(shí)應(yīng)該建設(shè)應(yīng)急科普宣傳基地，開放免費(fèi)參觀學(xué)習(xí)等，定期利用多種發(fā)布渠道向市民群發(fā)宣傳信息。

（三）完善風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。首先，要對(duì)所有的安全隱患風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)展開一次大規(guī)模全面的排查，對(duì)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的分類，逐一對(duì)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專門的消除。其次，要注重預(yù)警功能的完善，梳理各風(fēng)險(xiǎn)之間的內(nèi)在聯(lián)系，充分發(fā)揮事前提醒功能，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵重點(diǎn)領(lǐng)域及崗位，要定期發(fā)布相關(guān)提示信息，防范危險(xiǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理并不追求從根本上消除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而是要研究社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)楣参C(jī)的引發(fā)機(jī)制，使之不至于演化為公共危機(jī)。從本文提出的風(fēng)險(xiǎn)演變的基本框架來(lái)看，將危機(jī)管理關(guān)口前移是危機(jī)管理的最佳方法，原因如下：一是將危機(jī)管理關(guān)口前移到風(fēng)險(xiǎn)的管控方面，如果風(fēng)險(xiǎn)治理是有效的，那么可以將危機(jī)抑制在萌芽階段；二是可以有效地減少危機(jī)發(fā)生后人力、物力等相應(yīng)的支出成本，以最少的投入換來(lái)最大的受益。最后，還應(yīng)該完善風(fēng)險(xiǎn)化解后的學(xué)習(xí)機(jī)制，通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的排查和歸納，從中積累經(jīng)驗(yàn)。

（四）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理隊(duì)伍建設(shè)。在風(fēng)險(xiǎn)治理上存在著缺乏相應(yīng)的專業(yè)人才的問(wèn)題。不僅要求相關(guān)部門工作人員應(yīng)該具有較高的知識(shí)儲(chǔ)備，還需要為了充實(shí)應(yīng)急管理體系，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)排查專門培養(yǎng)一批綜合人才，有良好的應(yīng)急管理隊(duì)伍做支撐，整個(gè)應(yīng)急體系的運(yùn)行才會(huì)通暢。在人才培養(yǎng)方面，可以積極與各大高校溝通，推動(dòng)高端人才任職、掛職或交流，加大與學(xué)校的合作力度。

（五）形成多元共治的風(fēng)險(xiǎn)治理新局面。以往突發(fā)事件發(fā)生前、后的過(guò)程中，都是政府及有關(guān)部門預(yù)警和指揮協(xié)調(diào)，這樣存在著效率低、安全隱患疏漏等問(wèn)題。針對(duì)此類問(wèn)題，首先在加大安全知識(shí)宣傳教育的基礎(chǔ)上，政府和有關(guān)部門應(yīng)該及時(shí)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行走訪，并對(duì)有關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督，強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)，防患于未然；其次還應(yīng)該減少群眾向有關(guān)部門提出問(wèn)題的通道障礙，使得群眾在發(fā)現(xiàn)安全隱患后可最快、最迅速地同有關(guān)部門聯(lián)系，將安全隱患排除；最后充分將現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用于突發(fā)事件的全過(guò)程之中，對(duì)于涉及公共安全的微小風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)控和分析，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)提供準(zhǔn)確無(wú)誤的信息，形成政府和有關(guān)部門以及群眾共治的局面。