李 巍

拜登就任美國總統(tǒng)以來，發(fā)出了消除“特朗普主義”影響、重新激活美國全球領(lǐng)導(dǎo)力的明確信號。拜登政府不再強(qiáng)調(diào)所謂的“自由市場經(jīng)濟(jì)”，而是大力推行政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)外交，在產(chǎn)業(yè)鏈、高端技術(shù)、基建和數(shù)字貿(mào)易等方面構(gòu)建排他性經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟。拜登政府一系列重大的經(jīng)濟(jì)外交舉措實質(zhì)是為了遏制中國，在經(jīng)濟(jì)上構(gòu)建針對中國的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，通過政府力量強(qiáng)行改變現(xiàn)有全球市場格局。美試圖通過這些舉措將重振國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與強(qiáng)化對華經(jīng)濟(jì)競爭合二為一，由此深刻影響中國發(fā)展和安全的外在地緣政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

拜登政府推行以遏制中國為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略

拜登是在美國內(nèi)外均面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的背景下上臺的，其走馬上任之后旋即推進(jìn)包含經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略在內(nèi)的各種政策議程。拜登政府的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略分為對內(nèi)的產(chǎn)業(yè)支持政策和對外的經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟外交兩個方面。在產(chǎn)業(yè)政策方面，拜登政府利用民主黨在國會的優(yōu)勢席位，先后通過了《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》《芯片與科學(xué)法案》《通脹削減法案》，這三個法案是拜登政府在經(jīng)濟(jì)立法上的重大勝利，也構(gòu)成了“拜登經(jīng)濟(jì)學(xué)”的核心內(nèi)容，其目的是推動所謂在岸生產(chǎn)、復(fù)興本土制造業(yè)，以加強(qiáng)其國際經(jīng)濟(jì)競爭力。

美國經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實施離不開盟友和伙伴的配合。因此，除了內(nèi)政措施，拜登政府還在國際上大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)外交，試圖以所謂經(jīng)濟(jì)安全為旗號構(gòu)建新的國際經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，將經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟與所謂“民主聯(lián)盟”相互協(xié)同，打造對外戰(zhàn)略的雙輪驅(qū)動。具體而言，拜登政府的經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略主要在全球和區(qū)域兩個層次展開。

在全球?qū)用?，美國主要在供?yīng)鏈韌性與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個方面發(fā)力。在供應(yīng)鏈外交方面，美國先后主持召開了兩次與供應(yīng)鏈相關(guān)的全球會議，即2021年11月拜登親自召集的全球供應(yīng)鏈韌性峰會，以及2022年7月美國國務(wù)卿布林肯和商務(wù)部長雷蒙多共同主持的供應(yīng)鏈部長級論壇。兩次會議都是美國為構(gòu)建供應(yīng)鏈聯(lián)盟所進(jìn)行的外交努力，體現(xiàn)出美國領(lǐng)導(dǎo)全球供應(yīng)鏈重塑的雄心。全球供應(yīng)鏈韌性峰會由包括美國在內(nèi)的16個經(jīng)濟(jì)體參加，成員均是全球供應(yīng)鏈的關(guān)鍵節(jié)點國家；部長級論壇有18個經(jīng)濟(jì)體參加，在峰會成員基礎(chǔ)上新增了巴西與法國。相比之下，部長級論壇進(jìn)一步推進(jìn)了供應(yīng)鏈的實質(zhì)性合作，各方在會后發(fā)表聯(lián)合聲明，承諾將通過落實透明、多樣、安全和可持續(xù)的四項原則，維護(hù)供應(yīng)鏈的長期彈性與穩(wěn)定。

在基建外交方面，美國推動七 國 集 團(tuán)（G7）于2022年6月舉行領(lǐng)導(dǎo)人峰會，正式宣布啟動所謂“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系 ”（Partnership for Global Infrastructure and Investment，PGII）計劃。PGII的前身是拜登政府在2021年提出的“重建更美好世界”（Build Back Better World，B3W），表面標(biāo)榜助力G7投資全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實則是為制衡中國提出的“一帶一路”倡議。拜登宣布美國未來五年內(nèi)將為PGII籌集2000億美元，并爭取與G7國家共同籌集6000億美元用于全球基建投資。白宮還為此發(fā)布備忘錄，將清潔能源、信息和通信技術(shù)網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)生系統(tǒng)確定為優(yōu)先投資的支柱產(chǎn)業(yè)。

在區(qū)域?qū)用?，拜登政府的?jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略在印太地區(qū)、大西洋地區(qū)、美洲地區(qū)和南太平洋島國多管齊下、全面鋪展。印太經(jīng)濟(jì)框架（IPEF）是拜登政府在亞太地區(qū)最主要的對華經(jīng)濟(jì)競爭機(jī)制。2022年5月，美國、澳大利亞、文萊、印度、印度尼西亞、日本、韓國、馬來西亞、新西蘭、菲律賓、新加坡、泰國和越南在東京宣布啟動該框架，太平洋島國斐濟(jì)隨后加入，至此，IPEF已有14個成員國。IPEF旨在保障供應(yīng)鏈韌性，加強(qiáng)清潔能源、數(shù)字和技術(shù)部門的合作，其四個關(guān)鍵支柱為貿(mào)易、供應(yīng)鏈、清潔能源以及稅收和反腐敗，分別對應(yīng)互聯(lián)經(jīng)濟(jì)、彈性經(jīng)濟(jì)、清潔經(jīng)濟(jì)和公平經(jīng)濟(jì)。6月，美國貿(mào)易代表戴琪召集IPEF伙伴國在巴黎舉行非正式會談，闡述了美國對打造IPEF貿(mào)易支柱的愿景，并期望在貿(mào)易支柱下啟動談判。7月，IPEF成員國在新加坡舉行首次高官和專家會議，討論框架內(nèi)的合作內(nèi)容；同月，戴琪和雷蒙多共同主持了IPEF首次部長級線上會議，各方稱將在上述四個方面加強(qiáng)合作，以建設(shè)具有高標(biāo)準(zhǔn)和包容性的經(jīng)濟(jì)框架。9月，IPEF成員國在洛杉磯舉行了首次線下部長級會議，就啟動正式談判達(dá)成協(xié)議。IPEF填補(bǔ)了美國在印太戰(zhàn)略中經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制缺失這一空白，表明美國希望重塑區(qū)域經(jīng)濟(jì)秩序和復(fù)興區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力的意向，將對該地區(qū)以RCEP和CPTPP為兩駕馬車的既有經(jīng)濟(jì)合作格局形成巨大沖擊。

2022年11月4日，美國總統(tǒng)拜登在加州就《芯片和科學(xué)法案》發(fā)表講話。

“芯片四方聯(lián)盟”（Chip 4）是美國企圖在印太方向構(gòu)建的另一經(jīng)濟(jì)同盟。這一針對半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的特殊聯(lián)盟覆蓋設(shè)計、制造等半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，旨在拉攏韓國、日本和中國臺灣等具有半導(dǎo)體先進(jìn)制造能力的經(jīng)濟(jì)體，并通過構(gòu)建“小院高墻”將中國排除于全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈之外。目前，日本和中國臺灣對加入Chip 4的態(tài)度較為積極，而韓國由于對中國半導(dǎo)體市場和制造能力依存度較高，對加入Chip 4存在較大顧慮，希望在中美間尋求平衡。

拜登政府的經(jīng)濟(jì)外交也在歐洲方向持續(xù)發(fā)力。2021年6月，拜登與歐盟委員會主席馮德萊恩在布魯塞爾美歐峰會上正式宣布成立美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會（TTC）。在某種程度上，TTC以一種新的形式“復(fù)活”了此前因美歐分歧而不了了之的跨大西洋貿(mào)易及投資伙伴協(xié)議（TTIP），并在貿(mào)易之外增加了技術(shù)合作內(nèi)容。2021年9月，布林肯、雷蒙多及戴琪三位牽頭人與歐盟相關(guān)負(fù)責(zé)人在匹茲堡共同主持了首屆TTC部長級會議，標(biāo)志著TTC作為美歐跨大西洋經(jīng)濟(jì)合作新機(jī)制全面啟動。首次部長級會議就推進(jìn)投資審查、多邊出口管制、人工智能技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用規(guī)則、半導(dǎo)體供應(yīng)鏈韌性、應(yīng)對“非市場經(jīng)濟(jì)體”帶來的挑戰(zhàn)等五個方面達(dá)成合作共識。2022年5月，美歐在巴黎召開TTC第二次部長級會議，宣布成立供應(yīng)鏈、貿(mào)易對話等兩個早期預(yù)警系統(tǒng)。對于未來的工作安排，會議將氣候變化、綠色公共采購和電動汽車等氣候和清潔能源技術(shù)作為對話重點。TTC第三次部長級會談于12月5日在美國馬里蘭州科利奇帕克舉行，會后美歐發(fā)表聯(lián)合聲明，表示在消除歐盟對美國氣候法的擔(dān)憂方面取得了進(jìn)展，但未能徹底解決問題。

美國還在其“后院”發(fā)起“美洲經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴關(guān)系”（APEP）倡議。2022年6月，在洛杉磯舉辦的第九屆美洲峰會上，拜登宣布啟動涵蓋投資、清潔能源、供應(yīng)鏈和貿(mào)易等領(lǐng)域的合作倡議，制定了美國與美洲國家經(jīng)濟(jì)合作框架，稱未來將與合作伙伴討論這項框架并開啟正式談判。雖然這一伙伴關(guān)系的細(xì)節(jié)尚未確定，但毫無疑問，這昭示著美國在美洲的經(jīng)濟(jì)參與程度將大幅提高。

2022年9月13日，由于美國8月份通脹高于預(yù)期，紐約股市三大股指大幅下跌。

不僅如此，美國還與英國、澳大利亞、新西蘭、日本等國聯(lián)手在南太平洋地區(qū)啟動“藍(lán)色太平洋伙伴”倡議（the Partners in the Blue Pacific, PBP），旨在幫助太平洋島國解決氣候變化、非法捕撈等問題，加強(qiáng)五國在太平洋島國的外交存在。此舉是以美國為首的海洋國家在中國和所羅門群島達(dá)成新的安全合作框架協(xié)議后，針對中國在太平洋地區(qū)不斷上升的影響力所發(fā)起的遏制措施?？傊?，拜登政府正在多個層次大力實行經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略，重建以美國為中心的全球經(jīng)濟(jì)秩序，試圖削弱中國在全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)中的地位。

拜登政府經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略所帶來的影響

拜登政府的經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略主要針對中國，其在全球和區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建的多個經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系都將中國排除在外。這些行為將給中國和世界帶來三個方面的重大影響。

第一，在全球和區(qū)域?qū)用孢M(jìn)一步激化中美經(jīng)濟(jì)競爭氛圍。從2010年開始，在美國逐步加大對華遏制背景下，中美經(jīng)濟(jì)競爭色彩開始日益顯著，這一現(xiàn)象在2018年美國對華發(fā)起全面“貿(mào)易戰(zhàn)”之后更加突出。拜登政府的經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略進(jìn)一步加劇了美國對華經(jīng)濟(jì)競爭的烈度，尤其是其突出強(qiáng)調(diào)與國際經(jīng)濟(jì)合作相關(guān)的“國家安全戰(zhàn)略考量”，使經(jīng)濟(jì)要素日益成為地緣政治競爭的武器。這使得中美在全球和區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理中的合作越來越困難。不僅如此，美國針對中國的經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略涉及領(lǐng)域越來越廣，包含產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、數(shù)字貿(mào)易、清潔能源、基建和供應(yīng)鏈等，使美國對中國的打壓遏制鋪展并滲透到各個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也惡化了中美在雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系中開展合作的氛圍。

第二，加劇全球經(jīng)濟(jì)分裂甚至形成兩個平行的市場體系，進(jìn)而危及全球經(jīng)濟(jì)治理。20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展很大程度上得益于中美兩國的經(jīng)濟(jì)融合。尤其是中國加入世貿(mào)組織之后，逐步成為推動經(jīng)濟(jì)全球化的重要“旗手”?？梢哉f，美國的對華接觸戰(zhàn)略是維系經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程順利運行的重要基礎(chǔ)。如今，美國放棄接觸戰(zhàn)略轉(zhuǎn)而采取對華遏制戰(zhàn)略，拜登政府發(fā)起的諸多國際經(jīng)濟(jì)倡議大多都以排華為目的，企圖構(gòu)建不包括中國的新體系。但中國是世界第二大經(jīng)濟(jì)體、全球最大的出口國和第一大制造業(yè)大國、世界130多個國家的最大貿(mào)易伙伴，世界離不開中國。美國的經(jīng)濟(jì)外交逼迫多國在中美之間選邊站隊，嚴(yán)重干擾了全球市場的正常運行，與美國一貫標(biāo)榜的所謂自由國際秩序的基本精神背道而馳，必將加劇全球經(jīng)濟(jì)治理體系的混亂，引發(fā)國際規(guī)則競爭與沖突，從而與真正的經(jīng)濟(jì)全球化漸行漸遠(yuǎn)。

第三，壓縮中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間并危及中國經(jīng)濟(jì)安全。拜登政府經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略涉及印太、歐洲、美洲、南太平洋等多個區(qū)域，幾乎遍布全球主要國家和地區(qū)，聯(lián)合其盟伴擠壓中國與其他國家的經(jīng)濟(jì)合作空間，如中歐全面投資協(xié)定（BIT）、中國與中東歐合作機(jī)制等中國力推的國際經(jīng)濟(jì)合作措施都在不同程度上因美國的施壓而遭遇障礙。以華為為代表的中國優(yōu)質(zhì)企業(yè)在國際市場上的正常業(yè)務(wù)拓展也因為美國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟外交而大受阻滯。而PGII的目標(biāo)更是直指“一帶一路”倡議，對中國同“一帶一路”沿線國家開展合作造成了一定沖擊。不僅如此，美國通過這些林林總總的經(jīng)濟(jì)合作框架，試圖重塑全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在推動高端產(chǎn)業(yè)回流美國本土以及推動中低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至印度、東南亞等國家和地區(qū)，這將危及全球的產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定。

總之，拜登政府上臺以來，推出了一系列眼花繚亂的經(jīng)濟(jì)外交舉措，試圖建立一堵包圍中國的“圍墻”，其根本目的是借助地緣政治力量削弱中國的供應(yīng)鏈優(yōu)勢，進(jìn)而打擊中國的“世界工廠”地位。

拜登政府經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)

盡管拜登政府的經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略看似緊鑼密鼓、聲勢浩大，但有多少政策舉措能夠最終實質(zhì)性落地，還存在諸多變數(shù)。回顧歷史，美國的不少內(nèi)政外交政策都是“雷聲大、雨點小”，最后草草收場不了了之。拜登政府經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略的限度，主要緣于美國國內(nèi)與國際社會的雙重壓力，并且還要面對具體領(lǐng)域政策實施中的諸多障礙。

在國內(nèi)層面，美國的經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略面臨民眾是否支持與政治如何搖擺的雙重難題。一方面，拜登政府權(quán)力穩(wěn)固的核心要素之一在于得到國內(nèi)中產(chǎn)階級的支持。而作為美國支柱的中產(chǎn)階級主要關(guān)注國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而非拜登政府雄心勃勃的國際戰(zhàn)略，他們對于拜登政府將大量資源投入到經(jīng)濟(jì)外交上的支持力度有限。雖然拜登政府稱美國外交政策是為“更好地服務(wù)于中產(chǎn)階級”，以捆綁內(nèi)政與外交的方式博取民眾好感，但關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)崗位的中產(chǎn)階級更加看重直接且短期的結(jié)果，而非動員式的口號。

2022年5月17日，學(xué)生在紐約大通銀行總部外集會，抗議石油投資并呼吁關(guān)注氣候變化。

另一方面，拜登政府的經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略能否發(fā)揮效果還需考慮美國政黨輪替的因素。拜登政府的這些經(jīng)濟(jì)外交舉措，需要長期一以貫之的努力，而難以在短期內(nèi)見效。但是美國業(yè)已形成的極化政治和否決政治將妨礙美國經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略的連貫性。特朗普上任伊始就宣布退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），奧巴馬政府八年經(jīng)濟(jì)外交努力在旦夕之間就付之一炬，導(dǎo)致外交資源大量浪費，美國兩黨政治的荒謬性可見一斑。在2022年美國中期選舉中，共和黨以微弱優(yōu)勢擊敗民主黨拿下眾議院多數(shù)席位，府會一致的局面被打破，拜登政府的經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略必然會受到共和黨領(lǐng)導(dǎo)的眾議院的諸多掣肘。兩年后的總統(tǒng)選舉也是政策延續(xù)的難關(guān)。拜登政府能否在兩年之后連任已成重大懸念，在這種背景下，拜登政府主推的多個國際經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制和倡議能否熬過政黨輪替這一關(guān)，充滿巨大變數(shù)。

在國際層面，美國同樣面臨著重大的盟伴分歧，其盟伴們不完全唯美國馬首是瞻。美國的經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略旨在聯(lián)合盟伴共同遏制中國，但對于世界上絕大部分國家而言，遏制中國不僅不是他們的利益所在，而且會使他們付出非常高昂的代價。不少國家難以心甘情愿搭上美國的“戰(zhàn)車”，只是在美國的脅迫和利誘之下“逢場作戲”。俄烏沖突更是對美國和西方領(lǐng)導(dǎo)下的世界秩序造成了巨大沖擊。在俄烏沖突中，印度、沙特等國采取了與美國不同的行動與立場，更是放大了區(qū)域多元性和差異性。在美國國際領(lǐng)導(dǎo)地位相對下降的新階段，挑戰(zhàn)來源的多元性、美國與盟伴之間的利益分歧等因素，對美國的國際協(xié)調(diào)能力提出了更高要求，也將增加美國彌合伙伴間分歧以形成合力的成本。

不僅如此，美國目前推動的印太經(jīng)濟(jì)框架、美洲經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴關(guān)系等都是比較松散的合作倡議，缺乏執(zhí)行上的約束力，雖然大多已經(jīng)確定原則和方向，但尚未出臺具體的路線圖。如果美國不能提供實質(zhì)性的好處，僅讓盟伴充當(dāng)排華反華的排頭兵，恐怕難以得償所愿。實際上，未來美國經(jīng)濟(jì)外交的諸多倡議成效如何，都要取決于其執(zhí)行力。如果這些框架沒有具體落實的動作，而只停留在口號與倡議上，美國的盟友和伙伴也將虛與委蛇。比如，作為印太經(jīng)濟(jì)框架重要成員的印度，在參加完2022年9月舉行的印太經(jīng)濟(jì)框架首次線下部長級會議之后便明確表示，因“看不到好處”而退出該框架四大支柱之一的貿(mào)易領(lǐng)域的談判。

相比之下，中國的諸多優(yōu)勢會對拜登政府的經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略形成強(qiáng)大的對沖之勢。改革開放40多年來，中國在基礎(chǔ)設(shè)施、市場規(guī)模、人才儲備和產(chǎn)業(yè)集群等方面積累了巨大的優(yōu)勢。這些優(yōu)勢對于全球商業(yè)力量而言，已然形成一種強(qiáng)大的“磁場效應(yīng)”。拜登政府企圖通過經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略改變市場格局猶如逆水行舟，畢竟市場的主體是企業(yè)而不是政府，企業(yè)以追求利潤為宗旨，未必會完全遵照政府指揮而違背市場規(guī)律。

結(jié)語

相較于特朗普政府，作為美國建制派力量的代表，拜登政府的國際戰(zhàn)略從制定到實施都在恢復(fù)其正常狀態(tài)。與歷屆美國政府相比，經(jīng)濟(jì)外交是拜登政府國際戰(zhàn)略的重要新內(nèi)容，其在全球和區(qū)域兩個層面都推出了諸多新的經(jīng)濟(jì)合作倡議。這些倡議主要針對中國，無疑會對中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全造成一定沖擊，但最終有多少能夠落地仍需觀察。

面對拜登政府經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略的全面打壓與圍堵，中國需要充分發(fā)揮在基礎(chǔ)設(shè)施、市場規(guī)模、人才儲備和產(chǎn)業(yè)集群等方面業(yè)已形成的巨大優(yōu)勢，通過積極構(gòu)建最廣泛的經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，來化解美國施加的遏制戰(zhàn)略壓力。相較而言，中國需要推動中日韓和中國—海合會這兩大自貿(mào)區(qū)談判盡快取得進(jìn)展，進(jìn)一步深化與東南亞國家的多領(lǐng)域合作，全面加強(qiáng)和東盟這一中國第一大貿(mào)易伙伴在經(jīng)濟(jì)上的精準(zhǔn)對接。同時，實施差別化的經(jīng)濟(jì)外交政策，重視對歐洲的經(jīng)濟(jì)外交，積極應(yīng)對美國的“小院高墻”策略。