賈永生

（萊陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃局照旺莊自然資源和規(guī)劃所，山東萊陽(yáng) 265225）

0 引言

國(guó)土資源作為生產(chǎn)和生存的根本，對(duì)社會(huì)進(jìn)步和人民生活具有重要價(jià)值。隨著國(guó)土資源管理體制改革的不斷深入，地方行政機(jī)關(guān)必須控制國(guó)土管理，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，增強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)的國(guó)土資源使用和相關(guān)的管理，創(chuàng)造出和諧可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，對(duì)資源管理過(guò)程中的問(wèn)題及缺陷提出解決措施，保證管理過(guò)程的效率及質(zhì)量。

1 概述

1.1 概念

國(guó)土資源是一個(gè)國(guó)家賴(lài)以生存和發(fā)展的組成部分。它們是由自然資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源組成的物質(zhì)單位。經(jīng)濟(jì)資源是嚴(yán)格意義上的國(guó)土、河流、海洋、生物、礦產(chǎn)等自然資源。自然資源的開(kāi)發(fā)與國(guó)土利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)。這一時(shí)期人民生活水平提高，對(duì)生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識(shí)也有所提高，人們可以找到新的發(fā)展道路。

1.2 國(guó)土資源

大體的說(shuō)，國(guó)土資源主要包含著國(guó)土的主權(quán)范圍，以及在其中所有的自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的總稱(chēng)，并且做出了如下的細(xì)分定義。第一，自然資源：是在國(guó)土的范圍內(nèi)可以運(yùn)用著生產(chǎn)方式給人類(lèi)和社會(huì)一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可以讓人類(lèi)和社會(huì)的生活水平狀態(tài)有著明顯的提升且得到資源，比如較為常見(jiàn)的森林、礦產(chǎn)、海洋土地等，其他的都隸屬于自然資源的范圍。第二，經(jīng)濟(jì)資源：是利用人類(lèi)和社會(huì)做生產(chǎn)勞動(dòng)及其他方式帶給的經(jīng)濟(jì)效益，為固定資產(chǎn)，最多見(jiàn)的就是工業(yè)資源和農(nóng)業(yè)資源等。第三，社會(huì)資源：主要是人力資源和為人力資源服務(wù)的文化科技教育等其他的基礎(chǔ)條件。

1.3 國(guó)土資源管理的意義和作用

國(guó)土資源管理也就是國(guó)家使用者行政、法律、經(jīng)濟(jì)以及科學(xué)技術(shù)等其他的措施對(duì)造成國(guó)土資源各項(xiàng)行為產(chǎn)生影響，進(jìn)而調(diào)整的一項(xiàng)行政管理活動(dòng)。其主要目的就是能夠協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)的國(guó)土資源開(kāi)發(fā)和使用，以及維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，保護(hù)并改善自然環(huán)境，保證人體健康，推動(dòng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。國(guó)土資源科學(xué)管理是我國(guó)當(dāng)前生產(chǎn)生活的重要組成部分，既是城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化不斷發(fā)展的重要支撐，也是嚴(yán)格落實(shí)可持續(xù)發(fā)展理念的重要載體。在建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義道路上，要加強(qiáng)國(guó)土資源管理。在國(guó)土資源管理創(chuàng)新改革過(guò)程中，充分推進(jìn)行政保障和保護(hù)工作，促進(jìn)和提高國(guó)土資源管理部門(mén)的服務(wù)和建設(shè)能力，為建設(shè)生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

1.3.1 不斷更新管理理念

在推進(jìn)國(guó)土資源健全管理的過(guò)程中，理念更新在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，最重要的是從思想認(rèn)識(shí)和作用上培育有關(guān)國(guó)土部門(mén)有效領(lǐng)導(dǎo)作用。國(guó)土資源管理部門(mén)相關(guān)管理理念的更新，是對(duì)國(guó)家最新政策的解讀和細(xì)化，也是國(guó)土資源領(lǐng)域創(chuàng)新的重要組成部分。從這個(gè)角度來(lái)看，我們可以首先積極突破傳統(tǒng)的國(guó)土資源管理方式，對(duì)現(xiàn)有的成本控制、資金投入和市場(chǎng)周期嚴(yán)格按照劃分進(jìn)行差異化管理。落實(shí)產(chǎn)權(quán)和資源權(quán)，針對(duì)管理過(guò)程中的問(wèn)題提出針對(duì)性的、通用的改進(jìn)管理措施。

1.3.2 不斷完善管理職能

在國(guó)土資源管理理念更新中，管理部門(mén)的管理職能可以不斷完善。管理職能的完善和落實(shí)是對(duì)管理理念最直接的詮釋。此外，在推進(jìn)創(chuàng)新的過(guò)程中，加強(qiáng)國(guó)土資源管理是全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、健康功能建設(shè)的基礎(chǔ)。從基礎(chǔ)功能入手，抓好生態(tài)文明建設(shè)。同時(shí)，在國(guó)土資源管理中持續(xù)改進(jìn)。從大眾化的角度不斷加強(qiáng)監(jiān)督管理，有效杜絕不科學(xué)行為。根據(jù)規(guī)章制度和約束，發(fā)現(xiàn)一些違法違規(guī)問(wèn)題，可以及時(shí)報(bào)告、制止和糾正，保持促進(jìn)國(guó)土資源的健康發(fā)展和生態(tài)文明的可持續(xù)建設(shè)。

1.3.3 不斷更新管理模式

不斷推進(jìn)國(guó)土資源管理模式創(chuàng)新，不斷加強(qiáng)信息技術(shù)的應(yīng)用，在商業(yè)、政治和經(jīng)濟(jì)的充分幫助下，在管理創(chuàng)新和改進(jìn)中發(fā)揮重要作用。國(guó)土資源主管部門(mén)在加強(qiáng)國(guó)土資源管理創(chuàng)新和生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程中，需要進(jìn)行科學(xué)計(jì)算、積累和創(chuàng)新。

2 基層國(guó)土資源管理中存在的問(wèn)題

2.1 管理觀念存在錯(cuò)誤

一些單位和個(gè)人不了解國(guó)土使用的基本法律知識(shí)，違法違規(guī)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，老問(wèn)題解決不了，新矛盾層出不窮，造成市場(chǎng)組織混亂。個(gè)別企業(yè)情況嚴(yán)重，部分村民不了解國(guó)土的產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)，不了解國(guó)家有關(guān)國(guó)土的法律法規(guī)，導(dǎo)致在承包地上建房，破壞國(guó)土資源。雖已辦理充分合法手續(xù)，但未經(jīng)許可擅自修建國(guó)土。同時(shí)，部分礦主為降低成本，通過(guò)非法手段牟取暴利，擾亂經(jīng)營(yíng)礦業(yè)市場(chǎng)規(guī)則。

2.2 監(jiān)管和制度管控仍需加強(qiáng)

國(guó)土資源管理具有區(qū)域分散、管理關(guān)系復(fù)雜的特點(diǎn)，我國(guó)國(guó)土利用資源管理效率低、關(guān)系復(fù)雜，干預(yù)和不鼓勵(lì)居民使用國(guó)土資源，否則將影響國(guó)家政策和國(guó)土管理的正常發(fā)展。造成這種情況的主要原因是政策變化不夠，執(zhí)法過(guò)度，過(guò)程不公平公正。基于此，有必要加強(qiáng)對(duì)這些問(wèn)題的管理。

2.3 執(zhí)法力度不夠

現(xiàn)階段國(guó)土資源管理的經(jīng)濟(jì)法律制度不完善，執(zhí)法難度大，執(zhí)法力度不夠，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是行政執(zhí)法問(wèn)題比較復(fù)雜，很多部門(mén)和機(jī)構(gòu)都有權(quán)力。二是執(zhí)法質(zhì)量不高，成員濫用職權(quán)隨意批改國(guó)土，執(zhí)法不規(guī)范，無(wú)助于提高執(zhí)法的聲譽(yù)和效力。三是國(guó)土信息化人員素質(zhì)低下，地方保護(hù)主義思想強(qiáng)，將國(guó)土資源視為人情。四是執(zhí)法能力有待提高，一些國(guó)土資源局缺乏獨(dú)立性、信息匱乏、執(zhí)法機(jī)構(gòu)不足，不利于提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)的流動(dòng)。加之，嚴(yán)厲執(zhí)法導(dǎo)致干部群眾關(guān)系緊張，導(dǎo)致部分地區(qū)無(wú)法容納公示批評(píng)、追加訴訟等方式。

2.4 缺乏溝通與協(xié)作

新時(shí)代，資源的管理更加復(fù)雜。除了專(zhuān)業(yè)性，系統(tǒng)性也很重要。為了做好這項(xiàng)工作，需要加強(qiáng)不同部門(mén)之間的交流與合作。國(guó)土資源管理內(nèi)容較多，涉及多個(gè)部門(mén)進(jìn)行管理，部門(mén)間有效的溝通協(xié)調(diào)是有效推進(jìn)這項(xiàng)工作的必要條件，但目前缺乏有效的部門(mén)間溝通，大部分部門(mén)都有自己的規(guī)定缺乏溝通，必然導(dǎo)致資源管理效率低下，難以保證自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用。尤其是一些執(zhí)法工作與其他部門(mén)協(xié)作時(shí)，需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，不僅會(huì)影響國(guó)土資源管理工作的正常穩(wěn)定進(jìn)行，還會(huì)降低工作的功能性。在利益分配和安排上存在矛盾，不利于管理的科學(xué)發(fā)展。

2.5 技術(shù)支持不足

國(guó)土資源管理涉及多個(gè)領(lǐng)域和管理內(nèi)容，為保證國(guó)土資源管理的有效開(kāi)展，需要完善的技術(shù)體系作為支撐，但目前我國(guó)國(guó)土資源管理的技術(shù)支持不足，很多專(zhuān)業(yè)化的管理工作無(wú)法開(kāi)展。此外，國(guó)土管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)缺乏技術(shù)支持。由于缺乏技術(shù)支持，無(wú)法保證足夠的物力和財(cái)力配置，也影響著國(guó)土和資源質(zhì)量的進(jìn)一步改善和管理。

2.6 工作人員問(wèn)題

就當(dāng)下來(lái)看，在基層的管理部門(mén)之中，工作人員大多都比較雜亂。沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的技術(shù)水平和人員，并且在這些部門(mén)中的人，對(duì)于相關(guān)的管理知識(shí)都了解的比較少，并且缺少著相關(guān)的技術(shù)內(nèi)容和基礎(chǔ)。在此之外，在國(guó)土資源管理的工作人員缺少對(duì)于國(guó)土資源的保護(hù)意識(shí)，并且在工作中還有非常普遍的管理審批以及開(kāi)發(fā)等亂象，一定程度上導(dǎo)致國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)和使用出現(xiàn)了浪費(fèi)，增加了我國(guó)的資源負(fù)擔(dān)。

2.7 體制問(wèn)題

從我國(guó)在基層的國(guó)土體制作出改革之后，國(guó)內(nèi)的資源管理實(shí)施了垂直管理，這有助于國(guó)土資源的管理可以自主并且獨(dú)立的進(jìn)行工作。但是在改革之后，國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)管理仍然處在雙重管理的模式之下，國(guó)土相關(guān)的管理部門(mén)除去對(duì)上級(jí)所賦予的轄區(qū)內(nèi)所有權(quán)負(fù)責(zé)之外，還應(yīng)該對(duì)在整個(gè)轄區(qū)之內(nèi)所計(jì)劃的資源承擔(dān)著相關(guān)的招商責(zé)任，這一因素也致使相關(guān)工作出現(xiàn)很大的困難，這是在管理過(guò)程中出現(xiàn)了更多的失誤。

3 基層國(guó)土資源管理優(yōu)化分析

3.1 落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控政策

在當(dāng)下國(guó)內(nèi)國(guó)土資源管理體制并不完善的形勢(shì)下，存在管理部門(mén)內(nèi)部的職權(quán)比較雜亂等問(wèn)題。應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)體制的制定，發(fā)揮用地統(tǒng)籌以及管控作用，促進(jìn)土地的建設(shè)及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，使之與產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠相互對(duì)應(yīng)。

相關(guān)部門(mén)在開(kāi)展國(guó)土管理和資源管理工作中，要把科學(xué)發(fā)展觀和宏觀調(diào)控作為現(xiàn)階段管理的主要任務(wù)，全面貫徹落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控政策法規(guī)，提高審查的有效性。第一，加強(qiáng)資源和參與宏觀調(diào)控，圍繞培育和科學(xué)規(guī)劃管理，廣泛研究落實(shí)建設(shè)用地供應(yīng)政策。第二，要注意糾正國(guó)土資源開(kāi)發(fā)秩序，整合國(guó)土資源，促進(jìn)規(guī)?；_(kāi)發(fā)。關(guān)注大建設(shè)項(xiàng)目土壤安全，積極參與大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃，在規(guī)劃調(diào)整、空間要求和指標(biāo)等前期工作的論證和實(shí)施中積極推進(jìn)土壤供應(yīng)，避免常態(tài)化。第三，促進(jìn)整個(gè)分區(qū)規(guī)劃質(zhì)量的提高，優(yōu)化國(guó)土利用結(jié)構(gòu)，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展適度基本需求。全面落實(shí)招拍掛，優(yōu)化以市場(chǎng)發(fā)展為基礎(chǔ)的配置資源，建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)。各級(jí)部門(mén)要自覺(jué)貫徹落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控政策，維護(hù)中央宏觀調(diào)控的有效性、統(tǒng)一性和權(quán)威性，確保中央宏觀調(diào)控的順利實(shí)施。

3.2 加強(qiáng)環(huán)境管理和生態(tài)保護(hù)的監(jiān)測(cè)和考量

在國(guó)土資源管理方面，要能夠依托先進(jìn)技術(shù)開(kāi)展管理工作，打造實(shí)用高效的技術(shù)支撐體系，以強(qiáng)大的技術(shù)支撐，不斷提高國(guó)土資源管理的質(zhì)量和效率。建立信息系統(tǒng)，確保各類(lèi)信息及時(shí)有效傳遞和信息透明，確保國(guó)土資源管理公開(kāi)透明。在保護(hù)綠地和資源的過(guò)程中，除了合理安排外，還必須優(yōu)化監(jiān)控管理，科學(xué)保護(hù)環(huán)境，確保大氣保護(hù)，規(guī)劃污水收集系統(tǒng)，沿線(xiàn)必須支持管網(wǎng)，生活污水和工業(yè)污水完全收集和處理，以避免對(duì)環(huán)境有害。制定合理有效的水處理措施，定期清理河流垃圾，改善河流、沿河國(guó)土景觀的科學(xué)設(shè)計(jì)，持續(xù)改進(jìn)污染控制技術(shù)，加強(qiáng)粉塵污染的控制和治理。

3.3 擴(kuò)大制度建設(shè)，完善執(zhí)法

法律能夠保證基礎(chǔ)國(guó)土資源在管理過(guò)程中能夠有序并且高效的開(kāi)展。推動(dòng)國(guó)土資源的管理工作，就應(yīng)該遵守一系列的法律規(guī)定，從當(dāng)下的管理現(xiàn)狀來(lái)看，很多的國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用者有著較低的法律意識(shí)，并且管理部門(mén)內(nèi)部的工作人員在執(zhí)法的時(shí)候力度較低，很難樹(shù)立起法律的權(quán)威性，導(dǎo)致國(guó)土資源的相關(guān)管理難以得到保證。加強(qiáng)國(guó)土資源管理執(zhí)法，要?jiǎng)?chuàng)新相關(guān)制度，依法管理，促進(jìn)制度化、規(guī)范化發(fā)展。

在當(dāng)下國(guó)內(nèi)基層國(guó)土資源管理并不健全的體制下，相關(guān)的管理部門(mén)還應(yīng)注重體制建設(shè)的增強(qiáng)，對(duì)建設(shè)用地的統(tǒng)籌以及管控進(jìn)行監(jiān)督，讓土地建設(shè)計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等其他相關(guān)發(fā)展相對(duì)應(yīng)，統(tǒng)籌國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)和使用計(jì)劃，并且按照計(jì)劃實(shí)施，使國(guó)土資源得到有效的利用。在對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)時(shí)，不可因噎廢食，必須合理且合法的使用，不可以把國(guó)土資源使用在高污染高耗能低水平的相關(guān)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩的相關(guān)產(chǎn)業(yè)之中。

因此，一是細(xì)化目標(biāo)，確保對(duì)具體人和崗位負(fù)責(zé)，與人員考核、薪酬福利掛鉤，提高人員水平。二是補(bǔ)充日常業(yè)務(wù)會(huì)議、學(xué)習(xí)教育、執(zhí)法檢查等內(nèi)部制度，通過(guò)制度規(guī)范建立制度管理和行為體系，處理違法建設(shè)、違法采礦等相關(guān)行為。三是科學(xué)推進(jìn)國(guó)家資源開(kāi)發(fā)利用，有關(guān)部門(mén)要保持準(zhǔn)確執(zhí)法態(tài)度，避免以暴制暴，依法執(zhí)法，廣泛查處，嚴(yán)格管理，及時(shí)處理，確保國(guó)家資源得到有效利用。

3.4 明確部委職責(zé)，加強(qiáng)部門(mén)合作

第一，為促進(jìn)國(guó)土資源管理效率的普遍提高，需要組織分會(huì)關(guān)系，明確各部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限，加強(qiáng)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合。第二，明確地方服務(wù)的責(zé)任和權(quán)利，各部門(mén)嚴(yán)格履行職責(zé)，積極參與國(guó)土資源管理，參與并提高國(guó)土資源管理效率，保障國(guó)土資源有效利用。

3.5 對(duì)稅制的調(diào)整和刪減

為改變國(guó)土資金資源依賴(lài)的局面，政府必須從違法用地源頭削減增稅，科學(xué)調(diào)整稅制?，F(xiàn)行的稅制和稅收體制改革，改變縣鄉(xiāng)政府責(zé)任過(guò)重的局面，維護(hù)政府間的平衡和財(cái)力?？h財(cái)政收入中，國(guó)土出讓金也可在一定程度上減少地方政府非法出讓國(guó)土的行為，國(guó)土出讓金的管理也應(yīng)受到政府嚴(yán)密監(jiān)控。

3.6 加強(qiáng)人員綜合技能

目前，國(guó)土管理機(jī)構(gòu)部分員工存在知識(shí)不足的問(wèn)題，因此必須創(chuàng)建一個(gè)優(yōu)秀的人才庫(kù)。在尋找人才時(shí)，管理者應(yīng)該強(qiáng)調(diào)人才不僅要掌握基礎(chǔ)的知識(shí)，還要學(xué)習(xí)新技術(shù)，提高綜合技能。此外，要組織管理團(tuán)隊(duì)到其他國(guó)土資源部門(mén)學(xué)習(xí)，實(shí)地調(diào)研，開(kāi)發(fā)更先進(jìn)的管理方法和人力資源，最終能夠獲得工作經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)對(duì)部分員工的實(shí)時(shí)考核，提升管理水平。

3.7 健全國(guó)土資源管理法律體系，加強(qiáng)執(zhí)法力度

法律作為對(duì)基層國(guó)土資源相關(guān)管理工作能夠有序并且高效進(jìn)展的重要保障，推動(dòng)著國(guó)土資源管理工作的發(fā)展。必須增加歷法的強(qiáng)度，給予國(guó)內(nèi)的國(guó)土資源相關(guān)且完整統(tǒng)一的法律地位，確定出界限各個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)使用以及法律所賦予的各種條件，讓國(guó)內(nèi)的國(guó)土資源在進(jìn)行開(kāi)發(fā)和使用的時(shí)候，充分地表現(xiàn)出法律的精神。讓國(guó)內(nèi)的國(guó)土資源各項(xiàng)發(fā)展都有著國(guó)家所制定的法律保證，保證土地征收和征用能夠表現(xiàn)出法律的精神，增強(qiáng)對(duì)于集體土地所有權(quán)的保障。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)下國(guó)土的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可以穩(wěn)定的展開(kāi)，對(duì)于國(guó)土的短缺改善及經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的促進(jìn)有著很重要的意義。所以，應(yīng)對(duì)缺陷和問(wèn)題進(jìn)行必要檢查，確定出資源管理的改善措施，充分將資源的作用及價(jià)值發(fā)揮出來(lái)，讓國(guó)土資源創(chuàng)造出更多更好的財(cái)富和收益。在這個(gè)背景下，本文對(duì)新時(shí)期國(guó)土資源管理進(jìn)行論述，首先分析國(guó)土資源的內(nèi)涵與價(jià)值，在此基礎(chǔ)上論述國(guó)土資源管理中存在的問(wèn)題，最后提出解決策略。希望通過(guò)本文的研究，為國(guó)土資源管理提供理論參考。