陳藝丹

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)經(jīng)濟研究所，河北石家莊 050061）

農(nóng)村基層治理是國家治理體系的基礎(chǔ)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)村面貌煥然一新，廣大農(nóng)民需求也呈現(xiàn)出多樣化、個性化的發(fā)展趨勢。農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的改變給農(nóng)村治理工作帶來了重大的影響，傳統(tǒng)的村支部書記和村主任二元主體治理結(jié)構(gòu)已無法完全勝任新階段下的農(nóng)村治理工作。因此，多個主體相互合作，共同參與農(nóng)村治理，成為滿足村民多樣化需求，提高農(nóng)村治理效率，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡默F(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的重要途徑。

1 多元主體在農(nóng)村治理中的作用

多個主體共同參與農(nóng)村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不同主體具備不同的資源優(yōu)勢，在參與農(nóng)村環(huán)境、教育、養(yǎng)老、住房等公共事務(wù)中所發(fā)揮的作用也不盡相同，由點到面、多元共治的農(nóng)村治理格局初見成效。

1.1 政府是農(nóng)村治理的主導(dǎo)者

政府在農(nóng)村治理中發(fā)揮了政策供給、制訂規(guī)則等作用。不同層級政府的作用力度、解決問題范圍及職責(zé)等是不同的。中央政府制定宏觀政策及農(nóng)村治理總目標(biāo)；地方政府根據(jù)中央部署，提出符合當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展的中觀經(jīng)濟目標(biāo)及行動計劃并監(jiān)督計劃的實施；基層政府是政策、措施的具體執(zhí)行者，發(fā)揮了協(xié)調(diào)各部門利益關(guān)系、動員其他主體、協(xié)調(diào)各主體間矛盾等作用?，F(xiàn)階段，政府在農(nóng)村治理中的地位應(yīng)高于其他主體，處于治理的核心位置，其職責(zé)是向農(nóng)村提供公共服務(wù)并進(jìn)行有效管理。政府通過制定公共政策和制度，對農(nóng)村整體的公共服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，如教育、醫(yī)療等方面的投資建設(shè)，同時對服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、質(zhì)量、收費標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行監(jiān)管。

1.2 村干部是農(nóng)村治理的核心力量

村干部身處基層治理一線位置，是農(nóng)村建設(shè)的骨干力量，是黨的路線方針政策的宣傳者、貫徹者和執(zhí)行者[1]。村干部是村集體發(fā)展的領(lǐng)頭人，需發(fā)揮自身能力，瞄準(zhǔn)市場發(fā)展動向，依托當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源，帶領(lǐng)村民增收致富。以市場需求為導(dǎo)向，推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。結(jié)合實際，推動鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)產(chǎn)品加工等具備當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，村干部還承擔(dān)著維護地方社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的重要責(zé)任，是新時代構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)村治理體系中最重要、最基礎(chǔ)的領(lǐng)導(dǎo)力量。

1.3 農(nóng)民是農(nóng)村治理的主要力量

要尊重廣大農(nóng)民意愿，激發(fā)廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力。農(nóng)民是農(nóng)村的主要勞動力，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的主力軍，既是農(nóng)村治理的對象也是治理的主體。受傳統(tǒng)觀念影響，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，農(nóng)民更愿意留在當(dāng)?shù)毓ぷ鳌＝陙?，逐漸擴大的“農(nóng)民工回流潮”為農(nóng)村發(fā)展提供了人力資源支持。充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，才能激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的活力與內(nèi)生動力。

1.4 社會組織是農(nóng)村治理的重要輔助

黨的十九大報告指出：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”社會組織是連接政府和農(nóng)民的重要橋梁，能夠作為基層政府的合作者，具有輔助解決其治理資源不足、治理能力欠缺等問題的作用。社會組織來源于人民，因此，最了解人民，能滿足農(nóng)民多樣化的需求，在培育農(nóng)村人力資源、提高農(nóng)村公共服務(wù)水平、推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面發(fā)揮重要作用。培育和發(fā)展服務(wù)于農(nóng)村建設(shè)的社會組織是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

1.5 企業(yè)是農(nóng)村治理的強大助力

企業(yè)是用商業(yè)的手段解決社會問題的市場主體。企業(yè)為城市和農(nóng)村搭建了相互交流的平臺，農(nóng)產(chǎn)品、勞動力等資源可通過企業(yè)在城市和農(nóng)村之間流通和流轉(zhuǎn)。農(nóng)民可在這個平臺出售高品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，解決農(nóng)村產(chǎn)品積壓、過剩的問題；城市居民可通過這個平臺直接購買所需的農(nóng)產(chǎn)品，節(jié)省購買成本和時間。同時，企業(yè)在農(nóng)村環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面也發(fā)揮著重要作用。環(huán)境治理過程中，在政府的支持下，相關(guān)企業(yè)通過特許經(jīng)營的方式參與農(nóng)村垃圾、污水等治理項目，有效改善了農(nóng)村居住環(huán)境。勞動密集型企業(yè)是吸納大量低收入群眾就業(yè)的重要載體；食品企業(yè)通過就地深加工農(nóng)產(chǎn)品，提供了大量就業(yè)崗位；商貿(mào)企業(yè)幫助農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品走出鄉(xiāng)村，流向全國乃至世界各地。

2 多元主體協(xié)同參與農(nóng)村治理的困境

多元主體共同參與農(nóng)村治理，是創(chuàng)新基層治理新模式、凝聚各方力量推動鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于我國歷史上缺乏民主自治的傳統(tǒng)，實際農(nóng)村治理中仍是政府發(fā)揮著決定性作用，多元主體共治尚存在諸多困境。

2.1 治理觀念尚待轉(zhuǎn)變

我國自然村落是個傳統(tǒng)的“熟人社會”，村民更傾向于擁護自己熟識的、有威望的人治理村中各項事務(wù)，在參與社會治理過程中，大多數(shù)村民缺乏主動性和積極性，且組織合作意識較低[2]。隨著農(nóng)村機械化的普及，農(nóng)村生產(chǎn)力水平得到了明顯提高，農(nóng)村耕地得到有效利用，解放出來的勞動力大部分選擇進(jìn)城打工，部分地區(qū)農(nóng)村“空心化”情況嚴(yán)重，村民對于參與村集體建設(shè)動力不足。盡管在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施后，出現(xiàn)了農(nóng)民工“回流”現(xiàn)象，農(nóng)村人力資源質(zhì)量得到一定程度的提升，但是農(nóng)民工返鄉(xiāng)后參與農(nóng)村治理的意識仍有待提高。農(nóng)民接受政治信息較少、利益渠道狹窄、組織文化水平不高，加重了他們在村級事務(wù)管理中的無力感，最終導(dǎo)致被動或主動依附于村干部等其他主體。

2.2 平臺建設(shè)不完備

隨著各種國家政策的出臺，農(nóng)村治理主體多元化逐漸為人們所認(rèn)識和接受，但是各主體參與程度存在明顯差異。目前，農(nóng)村治理中村“兩委”仍是主導(dǎo)力量，農(nóng)村話語權(quán)仍掌握在村“一把手”手中[3]。政府在農(nóng)村治理中仍占主要領(lǐng)導(dǎo)地位，村民、社會組織等其他主體參與度較低，既無力參與鄉(xiāng)村行政工作，又無力把握市場運轉(zhuǎn)情況，在農(nóng)村治理中發(fā)揮的作用較小。因此，急需建設(shè)多主體參與治理平臺，充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢。

2.3 協(xié)同度有待提高

多元主體協(xié)同參與農(nóng)村治理的機制尚不完善，缺乏明確的規(guī)劃與職責(zé)范圍，存在發(fā)展目標(biāo)不明確、出現(xiàn)問題相互推諉等現(xiàn)象。各主體之間缺乏有效的信息溝通渠道，相關(guān)信息無法及時共享，矛盾得不到有效、及時解決，導(dǎo)致主體之間溝通成本增高，信息的不對稱導(dǎo)致治理效率偏低[4]。農(nóng)村社會基層治理的監(jiān)督比較薄弱，協(xié)同治理效果評估的不透明影響了人們與治理主體之間的信任感，增大了不同主體之間的隔閡。受傳統(tǒng)村落理念的影響，“熟人圈”在一定程度上限制了農(nóng)村社會的發(fā)展。此外，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村居民之間、村莊之間的溝通和互動減少，多元主體參與治理的外部動力略顯不足。

2.4 制度不完善

我國在推進(jìn)農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化過程中相繼出臺了一系列法規(guī)，但是這些法規(guī)條文比較零散，并且現(xiàn)有法規(guī)中存在一些硬性的、不符合實際的情況，尚未形成有關(guān)農(nóng)村治理的專項法律法規(guī)。法律保障的不足，制約了多主體協(xié)同參與農(nóng)村治理的長效性，阻礙了農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。此外，當(dāng)?shù)鼗鶎诱畬τ谏鐣M織和村民參與農(nóng)村自治的態(tài)度不同，部分地方政府能夠很好地支持社會組織參與、鼓勵村民自治；但是也有部分基層政府對社會組織信任度不夠，或?qū)ι鐣M織過度關(guān)注而導(dǎo)致社會組織的自主性降低。社會組織自主性和獨立性一旦降低，就無法真實、公平、公正地反映社會問題。當(dāng)前，我國農(nóng)村社會組織的發(fā)展水平仍然處于初級階段，對于農(nóng)村社會組織管理尚未形成統(tǒng)一有效的管理制度，這種松散的組織管理方式不利于農(nóng)村社會組織的發(fā)展，也制約著社會組織參與農(nóng)村社會治理能力的提升。

3 對策建議

3.1 重塑農(nóng)村治理文化建設(shè)方式

農(nóng)村的治理文化制約一直是阻礙治理方式創(chuàng)新的重要因素。由于農(nóng)村人口文化水平相對較低，長期的文化漠視導(dǎo)致文化缺失，最終造成文化素養(yǎng)難以提升的局面。因此，要改變?nèi)藗儗r(nóng)村治理的固有理解，不能一味地進(jìn)行文化輸入，而要從改變?nèi)藗儗r(nóng)村治理文化的認(rèn)識入手，使人們體會到接受除政府和村干部之外其他社會組織或企業(yè)治理所帶來的益處，認(rèn)識到自身在農(nóng)村治理中能發(fā)揮的作用[5]。可通過舉辦講座、拍攝短視頻等方式傳播多元主體治理的文化，培養(yǎng)共同治理的文化意識。政府和社會組織發(fā)揮引導(dǎo)作用，強化村民的參與意識，逐步改變?nèi)藗兏畹俟痰膫鹘y(tǒng)觀念，激發(fā)人們參與本地治理的積極性。

3.2 打造多元主體協(xié)同共治平臺

依據(jù)本地資源優(yōu)勢打造多元主體協(xié)同共治平臺，因地制宜開展農(nóng)村治理工作。按照“政府引導(dǎo)+多方參與”的思路，培育一批社會組織和企業(yè)，著力挖掘社會資源，增強農(nóng)村自身“造血”功能。按照“政府引導(dǎo)+社會化運作”的原則，搭建多類型的互助平臺，通過農(nóng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目推介會等活動形式，以平臺為載體，助力當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)品牌推廣，積極引導(dǎo)企業(yè)參與項目贊助，構(gòu)建互助共贏的農(nóng)村發(fā)展格局。打造多元主體協(xié)同共治平臺，積極推進(jìn)各主體協(xié)商、互動的常態(tài)化，通過協(xié)商平衡不同主體之間的利益，共同促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

3.3 優(yōu)化多元主體參與模式

充分發(fā)揮社會力量，積極探索多元主體參與協(xié)同治理的主體模式和運行方式，優(yōu)化多元主體參與協(xié)同治理的組織結(jié)構(gòu)。發(fā)揮政府領(lǐng)導(dǎo)作用的同時，需充分調(diào)動社會組織、企業(yè)和村民參與協(xié)同治理的積極性，構(gòu)建政府引導(dǎo)、多方力量共同參與的新時代農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)。在多元主體參與農(nóng)村治理的規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)下移治理重心，調(diào)動基層社會組織、村民的積極性，利用基層社會組織，在村民的支持下，構(gòu)建“網(wǎng)格化”治理體系，從社會共治的角度處理各主體之間的關(guān)系，實現(xiàn)主體平等、相互合作、協(xié)同高效的多元主體協(xié)同關(guān)系。加強不同主體成員的資本、業(yè)務(wù)和治理參與，進(jìn)一步挖掘現(xiàn)有的農(nóng)村本土人才，包括管理人才、農(nóng)業(yè)技術(shù)人才、創(chuàng)新人才等。同時吸引更多的外部人才參與農(nóng)村建設(shè)，如鼓勵大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、通過招商吸引更多涉農(nóng)企業(yè)或鄉(xiāng)村旅游企業(yè)入駐等。

3.4 重視農(nóng)村社會資本積累

農(nóng)村的資源除了土地、勞動力等經(jīng)濟資源外，還存在著社會資源，即農(nóng)村特定的社會網(wǎng)絡(luò)和人際關(guān)系也可成為農(nóng)村社會資本，包含號召力、威望、村規(guī)民約等。一個村子社會資本存量越高，表明該村誠實、忠誠、信任度越高，村民之間建立的社會網(wǎng)絡(luò)越緊密。高水平的合作、信任、互惠、公民參與能提高村集體的凝聚力，有助于解決村集體在發(fā)展、治理過程中遇到的各種困難。

3.5 制定并實施激勵政策

要明確劃分各主體的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，通過制定可操作性強的政策來清晰劃分政府、村干部、社會組織、村民之間的權(quán)力和責(zé)任邊界，明確各個主體參與農(nóng)村治理的領(lǐng)域，如環(huán)境治理、教育等方面。1）制定評價標(biāo)準(zhǔn)，定期對各主體參與農(nóng)村治理效果進(jìn)行評價；2）積極制定相關(guān)優(yōu)惠政策吸引本地在外務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，建立一套完善的吸引外地務(wù)工人員參與農(nóng)村治理的良性機制；3）對當(dāng)?shù)氐奈幕苋恕⒔?jīng)濟能人給予一定的激勵，成立農(nóng)村治理顧問團，為農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展建言獻(xiàn)策，并對參與農(nóng)村治理的各主體進(jìn)行監(jiān)督。

4 結(jié)語

農(nóng)村治理是一個長期的、系統(tǒng)的工程，其治理能力提升的核心在于整合社會資源，加強對鄉(xiāng)村自主性社會資源的挖掘，吸引更多的社會力量參與到社會治理之中，形成多元主體互動融合的長效治理機制。農(nóng)村治理需要政府的宏觀調(diào)控、市場的強大助力、廣大農(nóng)民的大力支持及社會組織的深度參與，在此基礎(chǔ)上形成各主體共同合作、相互協(xié)同發(fā)展的治理體系，為深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供有力保障。