呂建強(qiáng)

（景泰縣水務(wù)局，甘肅景泰 730400）

0 引言

農(nóng)村水利工程高效管理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障[1]。根據(jù)水利部出臺(tái)的《加快推進(jìn)農(nóng)村水利工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》分析，農(nóng)村水利工程管理對(duì)象差異較大、要素眾多，涉及小型農(nóng)田水利工程、飲水安全工程、大型灌溉及排水工程、高效節(jié)水灌溉工程等，加上各地農(nóng)村差異（水資源存量與分布差異、需求與供給差異、利用與保護(hù)方式差異等），實(shí)施農(nóng)村水利工程管理必須因地制宜。同時(shí)，農(nóng)村水利工程價(jià)值高度統(tǒng)一，即立足“三農(nóng)”涉水服務(wù)領(lǐng)域，是為生產(chǎn)、生活、生態(tài)等提供實(shí)用性功能的水工建筑“集合體”，在宏觀維度必然存在某些共性?；谶@一思路，廣大農(nóng)村水利工程管理事務(wù)中存在一些共同的、常見(jiàn)的問(wèn)題，本文在展開(kāi)相關(guān)研究的過(guò)程中，將問(wèn)題置于我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來(lái)的一系列變化中，進(jìn)而更科學(xué)地明確改進(jìn)方向。

1 農(nóng)村水利工程管理概述

1.1 本質(zhì)探討

從歷史維度看，水利是推動(dòng)農(nóng)耕文明延綿數(shù)千年的重要條件，也是構(gòu)筑中華文明大廈的重要根基之一，立足農(nóng)村社會(huì)場(chǎng)域進(jìn)行水利工程管理是刻在民族“DNA”中的意識(shí)與能力。時(shí)代變遷之下，農(nóng)村水利工程管理的對(duì)象、內(nèi)容、形式、方法等不停更迭，對(duì)其認(rèn)知也不應(yīng)局限在表面，更不能從單一維度定義。

從農(nóng)村行為主體（農(nóng)村基層組織及農(nóng)民）視角出發(fā)，水利工程管理的本質(zhì)就是確保功能正常發(fā)揮，這觀點(diǎn)是基于既有農(nóng)村水利工程項(xiàng)目、設(shè)施之上的例如對(duì)渡槽、排水渠、灌溉網(wǎng)絡(luò)等展開(kāi)定期維護(hù)，以確保出現(xiàn)旱情及洪澇等災(zāi)害時(shí)農(nóng)村社會(huì)相關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)、人身安全等損失可以降到最低。

從農(nóng)村行政主體（地方政府與水利部門）視角出發(fā)，水利工程管理的本質(zhì)是保障公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性[2]，公益性可從水利工程管理資源投入方面理解，包括管控水資源的各種設(shè)備、基建工程等，“投入－產(chǎn)出”關(guān)系并不以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維建構(gòu)，要充分考慮民生?；A(chǔ)性可以從水利工程所處管理場(chǎng)域理解，即農(nóng)業(yè)是維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、糧食安全的“基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)”，水利又屬于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的基礎(chǔ)要素之一。戰(zhàn)略性可從水資源保護(hù)及可持續(xù)利用方面理解，水利工程管理的直接對(duì)象是各類水工建筑、設(shè)備，但最終目的是實(shí)現(xiàn)水資源的合理調(diào)配與管控，戰(zhàn)略管理在時(shí)間、空間上實(shí)踐跨度更大。因此，必須依據(jù)“依法治水、科學(xué)用水”要求展開(kāi)，即以“水資源戰(zhàn)略價(jià)值”為基準(zhǔn)實(shí)施水利工程管理工作。

1.2 價(jià)值分析

1.2.1 加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。中國(guó)農(nóng)業(yè)正加速供給側(cè)轉(zhuǎn)型，由機(jī)械化向智能化升級(jí)，如大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)不斷滲透農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)融合。水利工程管理改進(jìn)有利于三大產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同與嵌套，在加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效益。

1.2.2 美化農(nóng)村社會(huì)環(huán)境。根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略倡導(dǎo)的“生態(tài)宜居”要求，強(qiáng)化水資源管理是美化農(nóng)村社會(huì)環(huán)境必不可少的職能，除了水景觀項(xiàng)目之外，村落綠化、生態(tài)修復(fù)、有機(jī)農(nóng)業(yè)等都離不開(kāi)優(yōu)質(zhì)水資源的支持。這意味著水利工程類型、數(shù)量都將進(jìn)一步增加，水利工程管理改進(jìn)將為“美麗鄉(xiāng)村”夯實(shí)基礎(chǔ)。

1.2.3 提升農(nóng)民生活品質(zhì)。根據(jù)2021年中央一號(hào)文件的內(nèi)容，農(nóng)村工作的重點(diǎn)之一是“加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，明確提出“實(shí)施農(nóng)村供水保障工程”“推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化”“自來(lái)水普及率提高到88%”等要求，農(nóng)村水利工程屬于“鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施”的范疇。新時(shí)期背景下，它的價(jià)值不局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域（種植、養(yǎng)殖、林業(yè)、漁牧等），其價(jià)值也逐漸向鄉(xiāng)村生活、文化、治理等方面傾斜。例如，改進(jìn)農(nóng)村“生活類”水利工程管理方式有助于農(nóng)村“廁所革命”“集中治污”等公共管理效能的提升。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村水利工程管理存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)民集體意識(shí)薄弱，水利工程管理能力低下

客觀上，農(nóng)民是水利工程的最大受益群體，理應(yīng)成為水利工程的主要管理者。這一觀點(diǎn)的提出是出于“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的因果邏輯，也是基于管理效能最大化的現(xiàn)實(shí)邏輯，即農(nóng)民的日常生活、生產(chǎn)空間中分布著大量水利工程建筑及設(shè)施，在使用過(guò)程中可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，在問(wèn)題尚處于“不嚴(yán)重的狀態(tài)”時(shí)加以解決，可以節(jié)約大量成本與資源。但通過(guò)“公地悲劇”理論分析，農(nóng)民大多情況下集體意識(shí)淡薄，主觀上希望以“較小投入”得到“最大收益”，例如，在支付足額水費(fèi)的情況下，希望水利工程保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，而檢查、維修、更換等額外支出，并不在自己所承擔(dān)范圍之內(nèi)。如此一來(lái)，農(nóng)村水利工程的使用周期必然會(huì)大大縮短。

此外，考慮到當(dāng)前我國(guó)水利工程管理現(xiàn)狀，《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）明確提出“推進(jìn)智慧水利建設(shè)”的要求，在各類現(xiàn)代化設(shè)備、智能化技術(shù)的參與下，其管理難度發(fā)生了質(zhì)的變化，相當(dāng)一部分設(shè)備需要專業(yè)人員操作，部分有集體感、責(zé)任心的農(nóng)民即便想要主動(dòng)參與管理，也因?yàn)槿狈Ρ貍浼寄芏鵁o(wú)法落實(shí)。

2.2 水利工程重建輕管，缺乏充足運(yùn)行維護(hù)資金

根據(jù)《規(guī)劃》中“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的原則，近年來(lái)各地在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中，大量資金、資源、技術(shù)、人才等被投入到“三農(nóng)建設(shè)”領(lǐng)域，以期有計(jì)劃、有步驟地縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)差距。然而，水利工程方面存在明顯的“建管分離”現(xiàn)象，建設(shè)水利工程作為地方政府政績(jī)的組成部分，可以更便捷地調(diào)配資金人員，而管理水利工程屬于長(zhǎng)期性工作，需要長(zhǎng)期性投入，僅依靠地方政府很難構(gòu)建起長(zhǎng)效管理機(jī)制。

缺乏充足的運(yùn)行維護(hù)資金是造成“重建輕管”的主因。一方面，水利工程管理表現(xiàn)出“基礎(chǔ)性”和“戰(zhàn)略性”特點(diǎn)，地方政府在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中不得不建，但管理資金需要“活水”，主要源自于農(nóng)戶集資及繳納的水費(fèi)。另一方面，水利工程管理強(qiáng)調(diào)“公益性”價(jià)值，這讓一部分不愿意出資的農(nóng)民有了正當(dāng)借口，尤其是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，如何對(duì)農(nóng)民集資，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)計(jì)，日常管理由誰(shuí)負(fù)責(zé)等議題，難以在村一級(jí)行政單位得到解決。

2.3 管理權(quán)責(zé)分配不清，各方參與協(xié)同能力差

從公地悲劇理論可知，公共資源破壞且難以修復(fù)的現(xiàn)象，主要是由于公共資源的產(chǎn)權(quán)不清造成的，即從農(nóng)民角度出發(fā)，水利工程人人可以使用，但水利工程產(chǎn)權(quán)屬于集體，因此個(gè)人完全不需要承擔(dān)巡檢、保護(hù)、維修等責(zé)任。在這種情況下，農(nóng)民個(gè)人、村民小組、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等各方在水利工程管理上，難以做到統(tǒng)一參與，有效協(xié)同。

此外，由于產(chǎn)權(quán)不清進(jìn)一步導(dǎo)致管理權(quán)責(zé)分配不清，以已建成的農(nóng)村水利工程為例，農(nóng)民主觀上認(rèn)為這是國(guó)家、政府賦予自身的福利，既然有人建設(shè)，理應(yīng)有人管理。而農(nóng)民在使用水利工程時(shí)又存在一定的利己性、隨意性，如根本不了解水利工程管理機(jī)制，僅按自身需求隨意改動(dòng)渠道、閥門、機(jī)泵等設(shè)備，即便造成破壞也無(wú)人追責(zé)，或者無(wú)法追究責(zé)任，久而久之會(huì)增強(qiáng)對(duì)水利工程管理的漠視態(tài)度[3]。

3 新時(shí)期農(nóng)村水利工程管理改進(jìn)方向及主要措施

3.1 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群眾的思想教育，引導(dǎo)全面參與水利工程管理

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)“治理有效”，農(nóng)民是農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)治理的主力軍，結(jié)合“鄉(xiāng)風(fēng)文明”理念、加強(qiáng)農(nóng)民群眾思想教育，逐漸讓農(nóng)民個(gè)體形成強(qiáng)烈的集體主義意識(shí)，將有利于引導(dǎo)他們?nèi)鎱⑴c到水利工程的管理活動(dòng)中來(lái)。

以此為改進(jìn)方向，在主要措施上涉及政策支持、法律保護(hù)、財(cái)政補(bǔ)貼、技術(shù)培訓(xùn)等，尤其在個(gè)別經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)新建水利工程項(xiàng)目時(shí)，水利工程規(guī)劃、施工、投入使用的各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)該吸引村民積極參與。一方面，可在農(nóng)村聚落環(huán)境中展開(kāi)線下宣傳，例如印刷水利工程管理說(shuō)明材料、舉辦村民大會(huì)等方式，黨員干部要發(fā)揮帶頭作用，不僅口頭宣傳、更要身體力行。另一方面，利用好農(nóng)村廣播、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、電視媒體等線上途徑，讓人民群眾認(rèn)識(shí)到水利工程管理工作好壞與自身利益密切相關(guān)，以此調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性。

3.2 借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略人才隊(duì)伍，加大水利工程管理技術(shù)支持

鄉(xiāng)村振興作為一個(gè)系統(tǒng)工程、長(zhǎng)期戰(zhàn)略，不僅要為“三農(nóng)”提供資金、設(shè)備，更應(yīng)提供各類專業(yè)人才。例如，擴(kuò)大科技特派員隊(duì)伍，將其作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“人才下鄉(xiāng)”常態(tài)化組織形式，在科技人員委派、培訓(xùn)方面進(jìn)行多元擴(kuò)展，不要僅聚焦在種植、養(yǎng)殖、農(nóng)作物管理、病蟲(chóng)害防治等領(lǐng)域，要因地制宜、有的放矢地增加水利工程管理技術(shù)人員比例[4]。

以此為改進(jìn)方向，主要措施上基于“管養(yǎng)分離”原則建構(gòu)，即涉及重要技術(shù)故障、設(shè)備維修、部件更換的問(wèn)題時(shí)，有專業(yè)人員下鄉(xiāng)管理或提供指導(dǎo)，而日常養(yǎng)護(hù)則由村民負(fù)責(zé)。通過(guò)這種方式，可以有效地提高農(nóng)村水利工程管理質(zhì)效。一方面，水利專業(yè)人才有限，可以集中精力應(yīng)對(duì)水利工程出現(xiàn)的重大問(wèn)題。另一方面，村民在日常養(yǎng)護(hù)過(guò)程中可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行止損。

3.3 健全農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建水利工程自主管理體制

由政府主導(dǎo)為農(nóng)村水利工程提供專業(yè)人才隊(duì)伍，彰顯“公益性”的特征，但要徹底消除“公地悲劇”，還必須健全農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度，以產(chǎn)權(quán)連接聯(lián)系各方參與主體[5]。著名政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，消除“公地悲劇”的最佳手段就是自主治理，即將公共資源的使用權(quán)利與應(yīng)盡責(zé)任統(tǒng)一起來(lái)。以此為改進(jìn)方向，在主要措施上，則要利用產(chǎn)權(quán)劃分手段明確水利工程的管理主體。

結(jié)合中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的現(xiàn)狀，管理主體主要包括三類：第一類是由地方政府（縣、鄉(xiāng)、區(qū)、鎮(zhèn)等）投資興建的農(nóng)村水利工程，一般規(guī)模較大、功能齊全，主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)灌溉、地方企業(yè)生產(chǎn)等，由政府指派專人管理，并向服務(wù)提供方繳納一定費(fèi)用。第二類是村集體投資興建的水利工程，可通過(guò)向村民集資的方式收回成本，管理分配到各家各戶，可按照年、季度、月的周期進(jìn)行管理，收入的水費(fèi)作為管理資金。第三類是村民自建或聯(lián)合共建的水利設(shè)施，進(jìn)行自主管理，其他村民或村集體支付一定費(fèi)用，收益歸建設(shè)者所有。同時(shí)，在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)水利工程管理外包，發(fā)揮專業(yè)團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)，提高管理效率和質(zhì)量，引導(dǎo)地方金融機(jī)構(gòu)積極參與到農(nóng)村水利工程建設(shè)及管理項(xiàng)目中來(lái)，以“管理費(fèi)”作為抵押，激活各方參與及協(xié)同的積極性。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村水利工程管理改進(jìn)既要因地制宜，也要順應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，在人才、制度、教育等各方面綜合發(fā)力。尤其各地加大扶貧攻堅(jiān)力度，相當(dāng)一部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。這種變化并非是種植類型、養(yǎng)殖項(xiàng)目等方面的變化，而是農(nóng)業(yè)與加工業(yè)、服務(wù)業(yè)等之間的深度融合，實(shí)現(xiàn)了三大產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村社會(huì)的系統(tǒng)嵌套。例如，原本以農(nóng)產(chǎn)品為主要收入的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，通過(guò)引進(jìn)食品加工企業(yè)、建設(shè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目等，形成了多元化經(jīng)營(yíng)態(tài)勢(shì)，延長(zhǎng)并豐富了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，在“新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”下，農(nóng)村水利工程管理方式要更多元化。