胡 苗

（甘肅省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，甘肅蘭州 730070）

甘肅省自2007 年開始與全國(guó)同步開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)以來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了從無到有、從小到大、從點(diǎn)到面的較快發(fā)展。2018 年，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)了《甘肅省2018—2020 年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)助推脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案》；2019 年3 月，甘肅省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作視頻會(huì)議召開，涉及的惠農(nóng)政策覆蓋面之廣、扶持力度之大，在國(guó)內(nèi)處于領(lǐng)先地位。

1 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保情況

為進(jìn)一步了解政策實(shí)施情況，于2020 年6 月25—26 日分別對(duì)甘肅省平?jīng)鍪徐o寧縣、莊浪縣政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)情況進(jìn)行了調(diào)研。

靜寧縣機(jī)構(gòu)遴選工作采取公開招標(biāo)的方式，確定人保財(cái)險(xiǎn)、中華聯(lián)合、平安財(cái)險(xiǎn)3 家保險(xiǎn)公司為承保機(jī)構(gòu)，共承保鄉(xiāng)鎮(zhèn)24 個(gè)，經(jīng)辦期限為1 年；莊浪縣機(jī)構(gòu)遴選工作采取公開招標(biāo)的方式，確定人保財(cái)險(xiǎn)、人壽財(cái)險(xiǎn)、中華聯(lián)合3 家保險(xiǎn)公司為承保機(jī)構(gòu)，共承保鄉(xiāng)鎮(zhèn)21 個(gè)，經(jīng)辦期限為1 年。

1）進(jìn)一步建立健全了防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。各縣區(qū)加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)預(yù)警監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，積極與民政、氣象、水務(wù)等部門密切聯(lián)系，加強(qiáng)重大天氣變化的分析研判，密切關(guān)注災(zāi)害性天氣和災(zāi)害發(fā)生動(dòng)態(tài)，通過電話、微信、QQ 群和網(wǎng)絡(luò)等多種方式發(fā)布了預(yù)警信息，確保預(yù)警信息快速到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村、到人，及早動(dòng)員做好預(yù)防工作。

2）充分發(fā)揮“縣、鄉(xiāng)、村”三級(jí)聯(lián)動(dòng)農(nóng)業(yè)保障服務(wù)體系，做好防災(zāi)減災(zāi)指導(dǎo)和災(zāi)后損失核定工作。

3）保險(xiǎn)部門積極行動(dòng)，在凍災(zāi)易發(fā)期之前組織農(nóng)戶及時(shí)參保，為農(nóng)戶做好災(zāi)害性利益保障工作，同時(shí)積極與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)接，向農(nóng)戶發(fā)送防凍措施信息，做好防災(zāi)、減災(zāi)的協(xié)助工作。

2 不同行為主體農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)評(píng)價(jià)

2.1 農(nóng)戶層面

2.1.1 農(nóng)民認(rèn)可度不高

通過農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的評(píng)價(jià)可以看出，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)設(shè)置保費(fèi)補(bǔ)貼品種、保險(xiǎn)責(zé)任范圍基本能夠符合大部分農(nóng)戶的需求，但是農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)金額的評(píng)價(jià)卻不高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)金額處于一般水平，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的農(nóng)戶并不能滿足其需求。

2.1.2 投保品種不能全覆蓋

中央、省級(jí)及“一縣一（多）品”保險(xiǎn)品種涵蓋補(bǔ)貼范圍有限，不能滿足廣大農(nóng)戶的投保需求。以甘肅省隴南市為例，養(yǎng)殖業(yè)中政策性保險(xiǎn)范圍為育肥生豬、能繁母豬和奶牛3個(gè)種類，其他如種公豬等投入大、風(fēng)險(xiǎn)高的品種無法享受保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

2.1.3 保障程度低

種植業(yè)品種保障程度僅為直接物化成本的60%～80%，養(yǎng)殖業(yè)品種也只有飼養(yǎng)成本的50%左右，保障程度較低。

2.1.4 對(duì)政策性保險(xiǎn)賠付額預(yù)期較低

以莊浪縣南湖鎮(zhèn)蘋果賠付為例，每667 m2保費(fèi)180元，農(nóng)戶每667 m2支付保費(fèi)18～36 元，其余全由財(cái)政補(bǔ)貼。2019 年倒春寒，由于受災(zāi)程度較輕，每667 m2地的賠付為2.5 元，低于農(nóng)戶所交費(fèi)用，“不劃算”的心態(tài)比較普遍。

2.1.5 農(nóng)戶參保意識(shí)淡薄，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效需求不足

農(nóng)民的綜合素質(zhì)差異較大，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡薄。如果沒有足夠的政策支持和引導(dǎo)，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求難以提升。

2.2 政府層面

2.2.1 特色農(nóng)產(chǎn)品未做到應(yīng)保盡保

當(dāng)前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取的是省級(jí)財(cái)政按照縣級(jí)農(nóng)業(yè)狀況編制計(jì)劃，再向保險(xiǎn)公司進(jìn)行招標(biāo)，保險(xiǎn)公司通過基層政府進(jìn)行承保，各級(jí)財(cái)政根據(jù)各承保農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模進(jìn)行補(bǔ)貼資金的劃撥。這樣的運(yùn)作機(jī)制，在很大程度上限制了縣級(jí)政府運(yùn)用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的靈活性，使部分縣域具有地方優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)效益高的農(nóng)產(chǎn)品不能或者大部分不能獲得保險(xiǎn)保障[1]。

2.2.2 服務(wù)體系與業(yè)務(wù)發(fā)展尚未全對(duì)接

甘肅省在各行政村成立了農(nóng)村金融綜合服務(wù)室，但由于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)人員配備不足、承保力量薄弱。（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)金室）農(nóng)金室負(fù)責(zé)人大都由村干部兼任，他們對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的政策和知識(shí)了解比較充分，但在金融服務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)方面的服務(wù)能力還有待進(jìn)一步提升。在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼時(shí)，需縣級(jí)財(cái)政資金進(jìn)行配套，2018 年靜寧縣政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)配套資金達(dá)到548 萬元，2019 年需配套資金1 527 萬元，但由于縣級(jí)財(cái)政十分困難，資金籌措的難度很大，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司無法及時(shí)出具保單，給保險(xiǎn)公司承保和理賠造成了一定程度的影響。

2.2.3 機(jī)構(gòu)遴選工作進(jìn)展滯后

通過調(diào)研，靜寧縣、莊浪縣均按期限完成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)遴選工作。但在其他縣出現(xiàn)了流標(biāo)、廢標(biāo)的情況，導(dǎo)致招標(biāo)延期，影響承保進(jìn)度。

2.2.4 上報(bào)計(jì)劃數(shù)據(jù)摸底不實(shí)，實(shí)際承保任務(wù)超出計(jì)劃任務(wù)

2019 年平?jīng)鍪惺転?zāi)害性天氣的影響范圍大，蘋果保險(xiǎn)理賠覆蓋到位。2020 年農(nóng)戶蘋果投保積極性高，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)繳保費(fèi)情況，靜寧縣超出年初申報(bào)及下達(dá)計(jì)劃1 333 hm2，莊浪縣超出本年度計(jì)劃任務(wù)67 hm2。

2.2.5 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳形式不夠多樣，對(duì)農(nóng)戶的引導(dǎo)講解有限

根據(jù)調(diào)研情況來看，各縣區(qū)普遍依靠保險(xiǎn)公司進(jìn)行宣傳。而保險(xiǎn)公司宣傳方式單一，大部分采取發(fā)放宣傳彩頁(yè)，少部分依靠微信、QQ 等方式發(fā)送農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息進(jìn)行宣傳，農(nóng)戶依靠宣傳資料自行理解政策，導(dǎo)致理解不到位、有偏差，沒有進(jìn)行講解和案例分析對(duì)比，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用發(fā)揮不夠。

2.3 保險(xiǎn)公司層面

2.3.1 農(nóng)戶的分散經(jīng)營(yíng)帶來的投保時(shí)效性問題

每個(gè)農(nóng)戶種植和經(jīng)營(yíng)的農(nóng)產(chǎn)品種類繁多，分布也比較分散，即便是采取按行政村集體投保的方式，保險(xiǎn)公司要完成全部的承保合同簽訂也需要一定時(shí)間。這種情況下還未完成投保就發(fā)生出險(xiǎn)的情況時(shí)有發(fā)生，很容易造成農(nóng)戶、政府和保險(xiǎn)公司之間的糾紛[2]。

2.3.2 保險(xiǎn)理賠與農(nóng)民預(yù)期尚未全匹配

面對(duì)高度市場(chǎng)化的保險(xiǎn)市場(chǎng)，保險(xiǎn)公司看重的更多是經(jīng)濟(jì)收益，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)低、收益高的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)（如馬鈴薯保險(xiǎn)、森林保險(xiǎn)等）積極性高；對(duì)低收益、高風(fēng)險(xiǎn)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)（如蘋果豐產(chǎn)園保險(xiǎn)）并不積極，而農(nóng)戶的需求與保險(xiǎn)公司恰恰相反。加之查勘定損時(shí)由于缺乏定量的標(biāo)準(zhǔn)，難以有效準(zhǔn)確把握，保險(xiǎn)公司的“少賠”與農(nóng)戶的“多賠”之間經(jīng)常發(fā)生沖突，導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)生誤解。同時(shí)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保額相對(duì)較低，如靜寧縣蘋果單位保額雖然2018 年從2 000 元上調(diào)為4 000 元，但與每667 m2平均 10 000元的產(chǎn)值相比，特別是靜寧縣南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)果園667 m2均產(chǎn)值達(dá)到20 000 元，與果農(nóng)的心理預(yù)期相差較大。

2.3.3 各縣區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)力量不平衡

《實(shí)施意見》中“每縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)原則上2 家，不超過3 家”的規(guī)定，對(duì)縣域面積較大、參保數(shù)量多的縣區(qū)造成一定的壓力，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)服務(wù)力量薄弱一定程度上影響承保進(jìn)度和服務(wù)質(zhì)量。如靜寧縣2020 年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總體規(guī)模5 586 萬元（除去公益林），蘋果承保規(guī)模為甘肅省第1，總規(guī)模甘肅省第5、平?jīng)鍪械?，為華亭市的8.8 倍、莊浪縣的1.5 倍，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作量大面廣，3 家承辦機(jī)構(gòu)在實(shí)際承保理賠工作中，任務(wù)偏重，壓力大。建議保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要及時(shí)擴(kuò)充服務(wù)力量，同時(shí)運(yùn)用科技力量減輕人工占比，提升服務(wù)質(zhì)效，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承辦過程中出現(xiàn)問題要及時(shí)反映，提出切實(shí)可行的意見建議。

3 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展對(duì)策

3.1 進(jìn)一步擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承包范圍

積極爭(zhēng)取中央財(cái)政將甘肅省優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品納入政策性保險(xiǎn)范圍，提高保費(fèi)補(bǔ)貼水平。在目前春小麥、油料作物等中央財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)險(xiǎn)品種（以下簡(jiǎn)稱中央險(xiǎn)種）的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取將蘋果、中藥材、肉牛、肉羊等列入中央險(xiǎn)種。不斷加大省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投入，提高省級(jí)險(xiǎn)種的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方區(qū)域性重要的“一縣一品”適時(shí)納入省級(jí)險(xiǎn)種。根據(jù)財(cái)力，將花椒、部分中藥材、基礎(chǔ)母牛、種羊和種蜂等列為省級(jí)險(xiǎn)種；根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和自然災(zāi)害發(fā)生頻率，對(duì)省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)行地區(qū)差異化標(biāo)準(zhǔn)，減輕部分地區(qū)市縣財(cái)政配套壓力。

3.2 改進(jìn)優(yōu)化資金籌集使用和保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制

1）進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)分?jǐn)偙壤?。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，中央與省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼保險(xiǎn)完成情況較好，但市縣財(cái)政補(bǔ)貼的“一縣一品”保險(xiǎn)完成情況較差，這主要是由于甘肅省縣級(jí)財(cái)力不足，86 個(gè)縣（市、區(qū)）不同程度地存在縣級(jí)配套保費(fèi)補(bǔ)貼資金不到位的現(xiàn)象，建議進(jìn)一步加大中央、省級(jí)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼力度，降低市縣配套比例。2）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金籌集可以考慮將農(nóng)業(yè)相關(guān)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為保費(fèi)，提高政府補(bǔ)貼相關(guān)品種的保額，還可以從財(cái)政扶貧資金中劃出一部分用于低收入群體的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，逐步推動(dòng)不足額成本為主的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)向足額成本為主的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。3）各地區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)禺?dāng)年保費(fèi)實(shí)際發(fā)生額的5%～10%的比例，建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，視為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，列入財(cái)政預(yù)算，做到專戶管理、滾動(dòng)積累、定向使用，為化解大災(zāi)提供保障。

3.3 參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和享受其他農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相捆綁

現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展程度和保障能力，還做不到高比例覆蓋受災(zāi)損失，只能在一定程度上起到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用[3]。在這種情況下，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率，將參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和享受其他農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相捆綁，吸收足夠大量的農(nóng)戶來參保。對(duì)與民生相關(guān)的、重要的大宗農(nóng)產(chǎn)品或達(dá)到一定種植規(guī)模的農(nóng)戶必須投保。此外，在加入保險(xiǎn)后連續(xù)幾個(gè)時(shí)期不出險(xiǎn)的情況下應(yīng)考慮返還給參保方一定比例的參保金，這樣可有效規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)，以更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的整體效用，從而確保必要的參保率。

3.4 規(guī)范理賠操作規(guī)程，開展差異化賠付

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些保險(xiǎn)公司保單信息、宣傳資料缺失，合同要素中責(zé)任主體不明確，且賠付周期長(zhǎng)，針對(duì)性和操作性不強(qiáng)。應(yīng)充分發(fā)揮保險(xiǎn)理賠專家?guī)斓淖饔茫细鞣綄＜伊α?，完善保單信息和操作?guī)程，設(shè)置差異性賠付標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)的大災(zāi)或特有且危害嚴(yán)重的病災(zāi)，簡(jiǎn)化賠付規(guī)程，統(tǒng)一賠付，保證農(nóng)戶大災(zāi)之年的利益保障；對(duì)于不同區(qū)域的相同品種，應(yīng)根據(jù)種植成本、生長(zhǎng)情況、病蟲害嚴(yán)重程度等綜合因素，設(shè)置靈活性的差異性賠付標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)投保單位的賠付情況，對(duì)于賠付較少的投保方，可在次年繳納保費(fèi)時(shí)給予一定的優(yōu)惠，調(diào)動(dòng)農(nóng)民投保的積極性[4]。

3.5 建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息化的共享平臺(tái)

在政府層面推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，積累社、村、鄉(xiāng)、縣相關(guān)的農(nóng)戶、合作社、負(fù)責(zé)人信息、種植作物、面積、產(chǎn)量、受災(zāi)情況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)[5]。加大數(shù)據(jù)共享力度，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)在縣級(jí)以上農(nóng)牧局和政府共享，有利于財(cái)政部門下達(dá)有效的計(jì)劃，也有利于監(jiān)督基層政府農(nóng)險(xiǎn)資金補(bǔ)償流程是否透明和公正。加強(qiáng)公司面向農(nóng)戶的信息化平臺(tái)研發(fā)和提升，開發(fā)面向農(nóng)戶的移動(dòng)App 便捷平臺(tái)，方便農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保、理賠和查詢。

3.6 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策宣傳

充分利用電視、廣播、報(bào)紙等媒體作用加大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)方針、政策、典型案例的宣傳力度，尤其要加強(qiáng)面向養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織的宣傳，使這項(xiàng)工作家喻戶曉。保險(xiǎn)公司要加強(qiáng)組織人員深入鄉(xiāng)村開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)講座，具體講解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有關(guān)知識(shí)，利用保單等讓農(nóng)民了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，懂得投保、索賠、防災(zāi)防損常識(shí)，提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)知水平和保險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)投保的積極性和主動(dòng)性。