楊慧妍

(華東政法大學(xué),上海 200042)

2021年6月,中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》(以下簡稱《加強法律監(jiān)督工作意見》),這是習(xí)近平法治思想在檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作中的具體化,充分彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對完善黨和國家監(jiān)督體系特別是加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的高度重視。[1]2019年1月1日起施行的《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《人民檢察院組織法》)第二十一條則從立法層面首次明確了檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)。①筆者以為,在《加強法律監(jiān)督工作意見》的指引下,檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮將是未來檢察工作的重點,而該職能的發(fā)揮需要以調(diào)查核實權(quán)為抓手。2022年《最高人民檢察院工作報告》指出,2021年度檢察機關(guān)立案監(jiān)督數(shù)量總計同比上升35.7%,對刑事審判違法活動提出糾正意見達1.4萬件次,同比上升58.3%。不同于具有強制性的偵查權(quán),調(diào)查核實權(quán)在權(quán)力屬性上不具有剛性,在權(quán)力運行上尚無體系遵循,在權(quán)力使用上能動性尚不足,這在很大程度上會影響法律監(jiān)督的質(zhì)量。本文以刑事法律監(jiān)督中偵查監(jiān)督為視閾,對實踐中的調(diào)查核實權(quán)進行考察,尋求該權(quán)力運行的優(yōu)化路徑。

一、問題的提出:“閑置”的調(diào)查核實權(quán)

回顧2019年初的全國檢察工作數(shù)據(jù),全國檢察機關(guān)2018年度對刑事、民事和行政訴訟活動中的違法情形監(jiān)督達44.79萬次,較2017年度上升22.4%。其中,在偵查監(jiān)督過程中對偵查機關(guān)違法取證、適用強制措施不當?shù)葐栴}提出書面糾正意見達5.87萬次,較2017年度上升22.8%。②在沒有明確調(diào)查核實權(quán)的情況下,大幅上升的偵查監(jiān)督數(shù)據(jù)背后所體現(xiàn)的不是高質(zhì)量的法律監(jiān)督,而是在指標支配下的績效表象。未經(jīng)相應(yīng)調(diào)查核實程序而作出的檢察建議、糾正違法通知亦難以發(fā)揮應(yīng)有的作用,無法對刑事偵查活動中的某一種或某一類違法行為形成真正意義上的指導(dǎo)和糾錯。為此,《人民檢察院組織法》增加了第二十一條規(guī)定。增加該條的“尷尬”時間點,使得把該條規(guī)定普遍解讀為“試圖通過提升和增強人民檢察院法律監(jiān)督職權(quán)的執(zhí)行力,來解決自偵職能轉(zhuǎn)隸后人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)缺乏手段、剛性不足的難題”。[2]但在2019年以來有關(guān)檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的討論中,理論界和實務(wù)界側(cè)重于對民事、行政檢察活動中調(diào)查核實權(quán)運行的討論,③相對忽視了刑事檢察活動中的調(diào)查核實權(quán)。理論與實踐的這種忽視反映出調(diào)查核實權(quán)在刑事檢察監(jiān)督中被冷落的困境,而這僅僅是調(diào)查核實權(quán)被“閑置”的表象。檢察機關(guān)偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸而導(dǎo)致的法律監(jiān)督手段剛性不足,捕訴一體化的辦案壓力對法律監(jiān)督空間的擠壓,以及“案件比”考核指標對檢察官能動性的限制,都是刑事檢察實踐中調(diào)查核實權(quán)仍處于“閑置”的深層因素。根據(jù)《人民檢察院組織法》第二十一條之規(guī)定,檢察建議、糾正違法通知經(jīng)調(diào)查核實之后作出。④在偵查監(jiān)督中,如何“激活”調(diào)查核實權(quán),保障檢察機關(guān)法律監(jiān)督質(zhì)效是本文重點關(guān)注的問題。

二、問題的本源:偵查監(jiān)督中調(diào)查核實權(quán)的概念廓清

(一)刑事檢察中的調(diào)查核實權(quán)

調(diào)查核實權(quán)本質(zhì)上是一項獨立的檢察監(jiān)督權(quán),其設(shè)立初衷在刑事檢察中體現(xiàn)為監(jiān)督刑事案件辦理的合法性、合規(guī)性?！度嗣駲z察院組織法》第二十一條對調(diào)查核實權(quán)進行了總括性規(guī)定,“實現(xiàn)本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán),可以進行調(diào)查核實”,而2019年12月30日起施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《檢察規(guī)則》)第十三章則明確了調(diào)查核實的對象、措施、結(jié)果以及救濟程序,使調(diào)查核實權(quán)的運行具備獨立的程序構(gòu)造。在刑事檢察中,調(diào)查核實權(quán)既是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要手段,也是檢察機關(guān)在立案審查工作中的重要手段,其實質(zhì)亦是法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。[3]

通過對刑事訴訟立法和司法解釋文本進行梳理,總結(jié)出調(diào)查核實權(quán)在刑事訴訟程序各階段運用的對象,并根據(jù)調(diào)查核實權(quán)行使的階段、對象及價值目標,筆者將調(diào)查核實權(quán)分為實體性調(diào)查核實權(quán)和程序性調(diào)查核實權(quán)。實體性調(diào)查核實權(quán)主要是針對刑事案件相關(guān)事實及線索的查明,由于它的對象是案件事實本身,該事實的查證與否直接關(guān)涉案件最終的定罪和量刑,將針對此類事實和線索的調(diào)查核實權(quán)力定性為實體性的調(diào)查核實權(quán)。⑤從調(diào)查核實權(quán)整體的運行樣態(tài)看,實體性調(diào)查核實權(quán)并不是該項法律監(jiān)督權(quán)運行的主體方面。程序性調(diào)查核實權(quán)的運作初衷是監(jiān)督并規(guī)范刑事訴訟程序流轉(zhuǎn)的合法性,考察的是辦案過程和刑罰執(zhí)行的方式方法是否合法。由于此類調(diào)查核實權(quán)主要是針對程序事實進行,故稱之為程序性調(diào)查核實權(quán)。程序性調(diào)查核實權(quán)貫穿刑事立案到刑罰執(zhí)行的全過程,故為調(diào)查核實權(quán)運行的主要方式。本文所探討的偵查監(jiān)督中的調(diào)查核實權(quán)，即為程序性調(diào)查核實權(quán)。

(二)偵查監(jiān)督中的調(diào)查核實權(quán)

偵查監(jiān)督中的調(diào)查核實權(quán)并不是新生事物,除了2019年對調(diào)查核實權(quán)的新增規(guī)定之外,早在2010年,為落實中央關(guān)于“依法明確、規(guī)范檢察機關(guān)調(diào)查違法、建議更換辦案人等程序,完善法律監(jiān)督措施”的改革任務(wù),最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部就聯(lián)合制定《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》,明確規(guī)定了檢察機關(guān)調(diào)查核實司法工作人員瀆職行為的程序、措施等。而《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)在2012年修改時,吸收了改革成果,在第五十五條(現(xiàn)行《刑事訴訟法》第五十七條)規(guī)定了檢察機關(guān)對非法取證線索應(yīng)當調(diào)查核實。2013年底,最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳下發(fā)的《關(guān)于偵查監(jiān)督部門調(diào)查核實偵查違法行為的意見(試行)》對調(diào)查核實的范圍、原則、方式、期限、調(diào)查后的處理等都作了規(guī)定,既為各級檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門開展調(diào)查核實工作提供了依據(jù),又對開展調(diào)查核實工作進行了規(guī)范。

偵查監(jiān)督作為檢警協(xié)作的主要發(fā)力點,一直是我國刑事檢察工作的重心。刑事案件的偵查活動大多紛繁復(fù)雜且涉及到諸多程序性問題,諸如辦案期限、強制措施的啟動與變更、涉案財物的處理、偵查取證合法性、回避與告知等,背后均牽涉到公民人身或財產(chǎn)利益,因此,偵查監(jiān)督向來是檢察工作的重要組成部分,而調(diào)查核實權(quán)正是檢察機關(guān)偵查監(jiān)督的手段。實踐中,偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)的調(diào)查核實權(quán)往往被辦案檢察官虛置,這就使得其無法及時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)在偵查過程中的薄弱環(huán)節(jié),進而無法從根本上與公安機關(guān)統(tǒng)一認識、形成合力,偵查監(jiān)督亦成為刑事檢察工作中的難點。

三、問題表征及成因:偵查監(jiān)督中調(diào)查核實權(quán)運行障礙

(一)調(diào)查核實權(quán)運行障礙的實踐表征

刑事檢察實踐中,偵查監(jiān)督階段調(diào)查核實權(quán)行使對象主要是程序違法行為。檢察機關(guān)調(diào)查核實后根據(jù)違法行為的輕重,作出口頭糾正違法通知、書面糾正違法通知或檢察建議。其中,書面糾正違法通知最為常見。本文以J省T市(縣級)人民檢察院2016—2019年在偵查監(jiān)督中作出的183份書面糾正違法通知為樣本,⑥對刑事檢察實踐中偵查監(jiān)督階段調(diào)查核實權(quán)的運行現(xiàn)狀進行審視。

在該人民檢察院2016—2019年183份書面糾正違法通知中,以“偵查取證違法”為糾違事由的占比為67%。(見圖1)“偵查取證違法”在實踐中主要體現(xiàn)為證據(jù)瑕疵,證據(jù)瑕疵屬于程序違法。與證據(jù)不足這一“量”的問題不同,證據(jù)瑕疵是“質(zhì)”的問題,主要包括取證主體違法、取證程序違法、證據(jù)形式違法等。根據(jù)違法程度不同,證據(jù)瑕疵亦有輕重之分。對T市“偵查取證違法”項下的具體糾違原因進行研判,發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

圖1 2016—2019年T市人民檢察院書面糾違的事由情況(N=183)

第一,調(diào)查核實與退回補充偵查混同。對于證據(jù)不足,應(yīng)當進行補充偵查(檢察官可以選擇退回補充偵查或自行補充偵查);而對于證據(jù)瑕疵,應(yīng)當進行調(diào)查核實后糾正違法。此時,檢察官對于調(diào)查核實或偵查并無選擇權(quán),而T市人民檢察院卻出現(xiàn)因“證據(jù)不足”而糾違的做法。刑事檢察實踐中,某一具體案件訴訟過程中的調(diào)查核實和補充偵查的啟動權(quán)都屬于該案承辦檢察官,即承辦檢察官在負有對該案審查批準逮捕、審查起訴責任的同時,還對該案偵辦過程中涉及的偵查行為進行監(jiān)督。這種監(jiān)督模式具有行政化特點,可以稱之為“審批模式”,即“誰發(fā)現(xiàn)誰辦理,誰辦理誰跟蹤”的監(jiān)督方式,對監(jiān)督案件與訴訟案件、監(jiān)督程序與訴訟程序未作嚴格區(qū)分。[5]同時,調(diào)查核實權(quán)和偵查權(quán)的權(quán)力主體相同,權(quán)力主體對于行使何種權(quán)力擁有選擇權(quán)。由于《檢察規(guī)則》第五百五十一條規(guī)定的9種主要調(diào)查核實方式與偵查措施大部分混同,加上對于調(diào)查核實權(quán)實體性內(nèi)涵和程序性內(nèi)涵的理解出現(xiàn)混淆,因此,實踐中往往很少將兩種權(quán)力做到?jīng)芪挤置鳌?/p>

第二,處理結(jié)果階梯性不明顯,未體現(xiàn)比例原則。2019年，T市人民檢察院對偵查機關(guān)作出書面糾正違法通知41次,其中絕大部分糾正違法事由為“輕微證據(jù)瑕疵”,如“未提供對犯罪嫌疑人訊問的所有光盤”“現(xiàn)場勘驗時僅拍攝現(xiàn)場照片、沒有繪制現(xiàn)場圖”等,此類“不痛不癢”且事后可補救的糾正違法事由均可以通過口頭糾正得以解決,同時也尚未達到書面糾正違法的嚴重程度,將之與諸如“超期羈押”“關(guān)鍵證據(jù)毀滅”等不可補救型嚴重程序違法行為在同一梯度內(nèi)進行處理,這在突破比例原則的同時，也容易導(dǎo)致公安偵查機關(guān)對輕微違法的不認可和對嚴重違法的不重視。

第三,核實認可率大幅下降。無論是制度層面的不健全,還是實踐操作層面的不規(guī)范,都使得調(diào)查核實權(quán)并未彰顯其該有的生命力,使得檢察機關(guān)在偵查監(jiān)督階段的法律監(jiān)督職能無法得到有力發(fā)揮,最直觀的體現(xiàn)就是公安機關(guān)對檢察機關(guān)書面糾正違法的認可程度不盡如人意。(見圖2和圖3)2016—2019年，T市公安機關(guān)對于人民檢察院在偵查監(jiān)督階段作出的書面糾正違法通知經(jīng)核查后認可率僅為43%,而近兩年由于認罪認罰從寬制度的落實⑦及檢察機關(guān)自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸,疏于調(diào)查核實就作出處理結(jié)果的核查認可率更是不容樂觀。

圖2 2016—2019年T市公安機關(guān)內(nèi)部核查后對檢察糾違的認可情況(N=183)

圖3 2016—2019年T市公安機關(guān)內(nèi)部核查后對檢察糾違的認可率變化趨勢

T市公安機關(guān)對于核查后認可的書面糾違通知,會逐級向下問責到具體違法偵查行為人;對于核查后不認可的書面糾違通知,經(jīng)過法制部門研判,認為符合偵查規(guī)律的偵查行為一般不再繼續(xù)向下追責,但出于對調(diào)查結(jié)果的尊重,也基本不向檢察機關(guān)申請復(fù)查。在不認可率高達57%的情況下,2016—2019年，T市公安機關(guān)向人民檢察院申請復(fù)查僅2次。制度為調(diào)查核實對象設(shè)計了救濟途徑,而調(diào)查核實對象卻不行使,在公安機關(guān)的不認可理由⑧背后,一方面是調(diào)查核實程序闕如,另一方面是檢警協(xié)作配合與偵查監(jiān)督內(nèi)在價值的失衡。檢察機關(guān)應(yīng)以調(diào)查核實權(quán)為突破口,積極探求如何提升偵查監(jiān)督效能,發(fā)揮在審前程序中的偵查引導(dǎo)作用。

(二)調(diào)查核實權(quán)運行障礙的原因剖析

根據(jù)對現(xiàn)有法律及司法解釋的梳理,筆者以為,關(guān)于偵查監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定可操作性不強,容易導(dǎo)致其在刑事檢察實踐中被“閑置”。即使《檢察規(guī)則》在第十三章刑事訴訟法律監(jiān)督部分新增了關(guān)于調(diào)查核實的原則性規(guī)定,但仍需進一步細化。

首先,調(diào)查核實程序啟動門檻高。刑事檢察中起初規(guī)定調(diào)查核實權(quán)主要是為了規(guī)制非法取證等嚴重違法偵查活動,⑨因而需要較高的啟動門檻和嚴格的調(diào)查核實程序,隨著以審判為中心的訴訟制度的推進,證據(jù)裁判原則和非法證據(jù)排除規(guī)則逐步落實,刑訊逼供等嚴重偵查違法行為大幅減少,違法偵查行為更多以取證瑕疵的狀態(tài)呈現(xiàn)出來,過高的啟動標準已不適應(yīng)當前的司法實踐。根據(jù)《檢察規(guī)則》,檢察機關(guān)對非普遍性違法偵查行為主要以“口頭糾正意見”和“書面糾正違法通知書”兩種方式進行監(jiān)督,囿于調(diào)查核實門檻,實踐中對于非普遍性輕微違法行為往往不經(jīng)調(diào)查核實徑直作出糾違通知,非但不符合程序要求,亦無法令糾正對象信服。

其次,調(diào)查核實對象不易發(fā)現(xiàn)。根據(jù)《檢察規(guī)則》第五百六十七條的規(guī)定,檢察機關(guān)主要對15種違法偵查活動進行監(jiān)督。這15種違法偵查活動中,諸如“違反刑事訴訟法關(guān)于決定、執(zhí)行、變更、撤銷強制措施的規(guī)定”“對與案件無關(guān)的財物采取查封、扣押、凍結(jié)而不解除”等違法偵查行為,多為偵查機關(guān)的“閉合型”權(quán)力。根據(jù)《刑事訴訟法》及相關(guān)規(guī)定,前述行為僅需要經(jīng)過偵查機關(guān)負責人或其上級機關(guān)的批準即可行使,并不需要經(jīng)過司法審查。因此,實踐中對于該類違法偵查行為的調(diào)查核實往往經(jīng)由案件當事人申訴或控告才得以啟動。對于此類違法偵查行為,應(yīng)當在規(guī)則上拓寬調(diào)查核實的線索渠道，激發(fā)檢察官以審查起訴標準提前介入偵查活動,改變現(xiàn)行滯后的外部監(jiān)督模式。

再次,調(diào)查核實配套措施欠缺。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定,刑事檢察調(diào)查核實權(quán)由案件承辦檢察官負責,調(diào)查核實期限無明確規(guī)定但一般至偵查終結(jié)之前,⑩在“捕訴合一”的檢察體系下,檢察官在捕訴階段被賦予更多職責,無論是從辦案時間上還是辦案人力上都很難保證充足的精力用以調(diào)查核實。況且,目前檢察機關(guān)對于檢察官調(diào)查核實權(quán)的行使缺少專項業(yè)務(wù)技能培訓(xùn),自偵職能轉(zhuǎn)隸后偵查力量的驟減也導(dǎo)致相關(guān)配套場所及設(shè)備的落后,導(dǎo)致檢察官在行使調(diào)查核實權(quán)時力不從心。

最后,調(diào)查核實權(quán)剛性不足。對于經(jīng)調(diào)查核實后確認程序違法的偵查行為,檢察機關(guān)視情節(jié)輕重對公安機關(guān)作出口頭糾正違法、書面糾正違法或檢察建議這三種階梯性的否定性評價。公安機關(guān)收到后兩種書面否定性評價之后,首先會進行內(nèi)部評判作出是否認可該評價的決定,對于認可的部分再逐級向下問責。這種先由“機關(guān)對機關(guān)”再到“機關(guān)對人”的問責機制,使得公安機關(guān)內(nèi)部問責的可操作空間變大,間接地減弱了調(diào)查核實結(jié)果的剛性。

四、應(yīng)對路徑:偵查監(jiān)督中調(diào)查核實權(quán)優(yōu)化

2021年10月31日,最高人民檢察院和公安部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的意見》,在“健全完善監(jiān)督制約機制”部分概括性地規(guī)定了檢察機關(guān)偵查監(jiān)督過程中行使調(diào)查核實權(quán)的相關(guān)注意事項。從可操作性層面看,該《意見》關(guān)于調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定較為籠統(tǒng),仍需根據(jù)調(diào)查核實權(quán)的權(quán)力屬性和運行現(xiàn)狀,從以下幾個方面進行優(yōu)化。

(一)三方合力,形塑立體化的偵查監(jiān)督體系

健全公安機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督、國家監(jiān)察部門的監(jiān)察監(jiān)督以及檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督相結(jié)合的立體化監(jiān)督體系。雖然此類監(jiān)督體系本就存在,但卻沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用,監(jiān)督效果不盡如人意。其原因是三個監(jiān)督主體之間溝通不足,公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)和檢察監(jiān)督之間就個案監(jiān)督的信息反饋不夠及時,國家監(jiān)察部門和檢察機關(guān)之間就偵查監(jiān)督信息溝通不暢。針對偵查機關(guān)特別是基層公安派出所的內(nèi)部監(jiān)督,其監(jiān)督流程具有內(nèi)部閉環(huán)性,監(jiān)督內(nèi)容也因業(yè)務(wù)范圍的限制而存在有限性;監(jiān)察監(jiān)督則因刑事執(zhí)法的專業(yè)性和知情渠道的有限性,導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)缺少相應(yīng)的監(jiān)督空間,也難以及時了解相關(guān)人員的執(zhí)法情況。檢察監(jiān)督因其兼具專業(yè)性和外部性,是目前對偵查機關(guān)刑事執(zhí)法行為進行監(jiān)督的主要方式。增強監(jiān)督質(zhì)效,應(yīng)當以檢察調(diào)查核實權(quán)為依托,以口頭和書面糾正違法通知、檢察建議為制度抓手,搭建監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督線索共享的通道,健全公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和檢察監(jiān)督信息反饋機制,使內(nèi)部和外部監(jiān)督主體之間形成監(jiān)督合力。

(二)激活方法,完善調(diào)查核實的線索發(fā)現(xiàn)機制

程序性調(diào)查核實權(quán)主要是對已經(jīng)存在的事實和證據(jù)展開核查,目的是探求其是否存在違反法定程序的相關(guān)情形。這就與偵查和調(diào)查存在一定的區(qū)別,對違法事實和證據(jù)的查找是對尚未掌握的案情的探知過程,所以要綜合運用偵查和調(diào)查的措施和手段。核實已經(jīng)存在的事實,關(guān)鍵是發(fā)現(xiàn)有價值的核查線索。線索發(fā)現(xiàn)需要充分運用法律和司法解釋賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實的手段,不能僅使用查閱卷宗的書面調(diào)查核實方式,要激活多元化的調(diào)查核實方法。針對輕微偵查活動違法行為,一般可通過審查案卷材料、詢問相關(guān)知情人員等方式查明,而刑訊逼供等重大偵查活動違法行為因其具有隱蔽性和模糊性,且調(diào)查結(jié)果對偵查人員影響較大,則需要綜合運用多種調(diào)查核實方式，以確保調(diào)查核實結(jié)果的準確性。

(三)依法履職,構(gòu)建規(guī)范的調(diào)查核實程序

調(diào)查核實權(quán)的有效運行,離不開規(guī)范的調(diào)查核實程序。首先,啟動調(diào)查核實程序應(yīng)制定詳細的調(diào)查核實計劃。調(diào)查核實程序不能隨意以打電話詢問的方式啟動,在調(diào)查核實程序啟動的同時，應(yīng)及時向公安機關(guān)發(fā)出啟動調(diào)查核實程序的書面通知。其次,建立與上級檢察機關(guān)請示報告制度。《檢察規(guī)則》第五百五十三條規(guī)定了調(diào)查核實結(jié)果的落實督辦機制,人民檢察院發(fā)出糾正違法通知書,應(yīng)當監(jiān)督落實。被監(jiān)督單位在糾正違法通知書規(guī)定的期限內(nèi)沒有回復(fù)糾正情況的,人民檢察院應(yīng)當督促回復(fù)。經(jīng)過督促，被監(jiān)督單位仍不回復(fù)或者沒有正當理由不糾正的,人民檢察院應(yīng)當向上一級人民檢察院報告。此項向上級檢察院報告的制度,實務(wù)中落實情況不理想,不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的情況仍存在。應(yīng)當建立調(diào)查核實結(jié)果落實機制,針對經(jīng)督促仍不配合調(diào)查核實情況的,應(yīng)及時向上級檢察機關(guān)請示報告,由上級檢察機關(guān)協(xié)調(diào)同級公安機關(guān)敦促相關(guān)偵查人員配合調(diào)查核實。再次,加強與公安機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機制,以公安機關(guān)法制部門為對口銜接部門,在尊重偵查規(guī)律、監(jiān)督需要和司法實踐的基礎(chǔ)上,積極溝通了解偵查活動中遇到的問題并共同研討解決,強化監(jiān)督與支持相結(jié)合的理念,減少行使調(diào)查核實權(quán)的阻力。

(四)立足長遠,著力偵查監(jiān)督的源頭治理

偵查監(jiān)督的目的是提升刑事案件的辦理質(zhì)效,進而保證刑事訴訟主體的程序性利益。因此,從長遠角度看,檢察機關(guān)調(diào)查核實的目的并不是為了限制偵查權(quán)的運行,也不是為了對偵查人員以程序性制裁進行威懾,而是在維護訴訟程序公正的同時,提升公安執(zhí)法規(guī)范化水平和檢察監(jiān)督能力,從源頭上降低程序違法行為發(fā)生的可能性。

實現(xiàn)對程序違法行為的源頭治理,一方面需要秉持剛?cè)岵恼{(diào)查核實理念,另一方面需要加強檢警協(xié)作配合關(guān)系。剛?cè)岵?其本質(zhì)就是在增強調(diào)查核實權(quán)剛性的同時也要遵循比例原則,以提升調(diào)查對象對調(diào)查核實結(jié)論的認可度。立體化的偵查監(jiān)督體系、完善的線索發(fā)現(xiàn)機制和規(guī)范的調(diào)查核實程序已經(jīng)在一定程度上提升了調(diào)查核實權(quán)的剛性,但如果僅強調(diào)權(quán)力的剛性而忽視權(quán)力的謙抑性,則可能矯枉過正,不利于檢警關(guān)系的良性發(fā)展,也不利于刑事訴訟目的的實現(xiàn)。鑒于此,檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)應(yīng)當注重調(diào)查核實過程的成比例性和調(diào)查核實結(jié)果的成比例性。調(diào)查核實過程的成比例性指的是應(yīng)當根據(jù)偵查行為的違法程度確定調(diào)查核實方式,尤其是對于偵查人員的輕微程序違法行為,檢察機關(guān)不宜因調(diào)查核實需要干涉?zhèn)刹槿藛T辦案,更不能妨礙偵查活動的正常進行。調(diào)查核實結(jié)果的成比例性指的是在對違法偵查人員作出處理決定時,應(yīng)當綜合考量政策因素、環(huán)境因素、主觀因素等,對于主觀因素較小并且能夠及時補正的輕微違法行為,應(yīng)當以口頭提示為主,以免打擊一線偵查人員的工作積極性。

協(xié)作配合的檢警關(guān)系,是實現(xiàn)偵查違法行為源頭治理的重要基礎(chǔ)。除了在立體化偵查監(jiān)督體系中提到的加強內(nèi)外監(jiān)督銜接之外,檢察機關(guān)應(yīng)當與公安機關(guān)聯(lián)合建立常態(tài)化的案件質(zhì)量評查機制。對于重大疑難復(fù)雜案件,檢察機關(guān)可以派員提前介入審查并提出偵查提綱,源頭上降低偵查行為違法的幾率;對于擬作出糾正違法決定的,檢察機關(guān)應(yīng)當加強與辦案人員的溝通,充分聽取辦案人員意見;對于立法及刑事司法政策變動而形成的新情況,檢警雙方應(yīng)當建立業(yè)務(wù)研判通報制度,通過聯(lián)席會議機制集中治理實踐中較為突出的問題。

五、余論

與檢察指揮偵查的檢警一體模式不同,我國檢警關(guān)系主要建立在司法權(quán)限配置原則和檢察機關(guān)法律監(jiān)督原則基礎(chǔ)之上,而“流水線型”審前程序易導(dǎo)致“配合有余、監(jiān)督不足”的實踐困境。在檢察官主導(dǎo)責任制的語境下,庭審前檢察官應(yīng)主動引導(dǎo)偵查,構(gòu)建與以審判為中心的訴訟制度相適應(yīng)的新型檢警關(guān)系,而調(diào)查核實權(quán)的有效行使正是檢察機關(guān)提前介入引導(dǎo)偵查活動的契機,通過對違法偵查行為的糾正與建議,對偵查行為進行勘誤與指導(dǎo),進而實現(xiàn)源頭治理,防止案件“帶病”進入審查起訴程序。隨著公安機關(guān)治安管理與刑事案件辦理的深度整合,大量輕微刑事案件辦案力量下沉至基層公安派出所,而大數(shù)據(jù)、人工智能等新型科技賦能偵查活動,又使得偵查模式與手段發(fā)生重大變化。面對偵查權(quán)的下移和偵查水平的提高,檢察機關(guān)亟需通過增強調(diào)查核實意識提升調(diào)查核實能力。

多年來,“介入滯后、剛性不足、手段單一、程序不規(guī)范”是刑事檢察中法律監(jiān)督缺位的癥結(jié)所在。黨的十八屆四中全會提出“完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督”“加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防”“健全冤假錯案有效防范、及時糾正機制”等多項改革內(nèi)容直指對偵查權(quán)的監(jiān)督制約。豐富監(jiān)督途徑、優(yōu)化監(jiān)督模式、強化監(jiān)督手段,是檢察機關(guān)需要研究的新課題。[6]刑事司法實踐中,刑事拘留功能的異化、涉案財物審前處置流程混亂、刑事執(zhí)行監(jiān)督的缺位等問題依然存在。調(diào)查核實權(quán)作為檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的手段和工具,是其實現(xiàn)法律監(jiān)督職能的有力武器。通過調(diào)查核實,可以根據(jù)違法行為的輕重進行不同力度的檢察監(jiān)督:對于較為嚴重的違法行為,如刑訊逼供,應(yīng)采取程序性制裁,[7]即排除非法證據(jù);對于較為輕微的違法,如查封、扣押、凍結(jié)手續(xù)瑕疵,可以采用口頭糾正違法等柔性監(jiān)督方式。但無論是口頭糾正違法、書面糾正違法,還是口頭以及書面檢察建議,亦或是職務(wù)犯罪立案偵查,都不是檢察機關(guān)調(diào)查核實所追求的最終目的。只有通過完善的調(diào)查核實過程,對偵查活動作出高質(zhì)量的調(diào)查核實結(jié)論,增強調(diào)查核實結(jié)論的認可度,形成偵查監(jiān)督的源頭治理,才能真正體現(xiàn)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督水平。構(gòu)建規(guī)范的調(diào)查核實程序是檢察機關(guān)提升法律監(jiān)督水平,實現(xiàn)法律監(jiān)督體系與法律監(jiān)督能力現(xiàn)代化的一項重要議題。

注釋:

①《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定:“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán),可以進行調(diào)查核實,并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當予以配合,并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。”

②數(shù)據(jù)來源于https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201903/t20190319_412293.shtml,最后訪問時間為2022年10月26日。

③筆者以“調(diào)查核實”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)進行檢索,在250余篇相關(guān)文章中僅有3篇是關(guān)于刑事檢察中調(diào)查核實權(quán)的文章。

④有學(xué)者認為該條的創(chuàng)設(shè)正有助于解決法律監(jiān)督實務(wù)中一直以來對檢察建議法律依據(jù)不足的爭議。參見萬毅:《〈人民檢察院組織法〉第21條之法理分析》,《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》，2019年第1期。

⑤依據(jù)是《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(2019年修訂)第四百二十條第七款、第四百九十九條、第一百六十一條第三款、第一百六十四條、第一百六十六條至第一百七十條、第一百七十四條等。

⑥雖然2019年初立法已明確調(diào)查核實權(quán),但早在2010年調(diào)查核實權(quán)就已進入檢察視野,因此,本文選取2016—2019年的樣本并無矛盾,且本文對樣本的分析亦是以2019年的樣本為重點。

⑦在2018年底至2019年初,T市人民檢察院以“偵查人員在詢問犯罪嫌疑人的時候,未告知犯罪嫌疑人認罪認罰的相關(guān)法律規(guī)定。應(yīng)當告知犯罪嫌疑人享有的訴訟權(quán)利,如實供述自己的罪行可以從寬處理和認罪認罰的法律規(guī)定”為由,對公安機關(guān)發(fā)出許多書面糾正違法通知,但公安機關(guān)內(nèi)部核查后對于該類糾違均不認可,故而出現(xiàn)認可率大幅下降的情況。筆者經(jīng)走訪調(diào)研,發(fā)現(xiàn)2018年底至2019年初,認罪認罰從寬制度剛被寫入《刑事訴訟法》,立法和司法解釋層面并未明確要求公安機關(guān)的詢問義務(wù),且公安機關(guān)在認罪認罰從寬制度適用中并不發(fā)揮主導(dǎo)作用,因此,T市公安機關(guān)對該類糾正違法意見不認可是有實際緣由的。

⑧筆者在法律層面對公安機關(guān)內(nèi)部核查不認可的理由進行研判,認為部分不認可的理由并未達到法定的抗辯程度。部分于法有據(jù)的不認可理由,公安機關(guān)為保證訴訟程序的流暢而更注重與檢察機關(guān)的銜接,因此，并不會選擇進行程序性救濟。倘若公安機關(guān)對糾違事由不認可的理由于法有據(jù),公安機關(guān)可以通過法定程序申請復(fù)查、主張權(quán)利。

⑨《關(guān)于偵查監(jiān)督部門調(diào)查核實偵查違法行為的意見(試行)》第一條對調(diào)查核實的范圍和重點作出了明確界定,規(guī)定對人民檢察院偵查監(jiān)督部門通過審查案件或者接到當事人等的控告、申訴、舉報,發(fā)現(xiàn)偵查活動可能存在以下違法情形,尚未涉嫌犯罪的,可以要求偵查機關(guān)(部門)書面說明情況;根據(jù)現(xiàn)有材料不能排除違法嫌疑的,應(yīng)當及時進行調(diào)查核實:采用刑訊逼供以及其他非法方法收集犯罪嫌疑人供述的;采用暴力、威脅等非法方法收集證人證言、被害人陳述,或者以暴力、威脅等方法阻止證人作證或者指使他人作偽證的;偽造、隱匿、銷毀、調(diào)換、私自涂改證據(jù),或者幫助當事人毀滅、偽造證據(jù)的;其他違反刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定,嚴重侵犯當事人合法權(quán)利或者嚴重影響偵查工作依法公正進行的。

⑩目前,對于調(diào)查核實期限尚無明確統(tǒng)一規(guī)定,《關(guān)于偵查監(jiān)督部門調(diào)查核實偵查違法行為的意見(試行)》第十一條規(guī)定:“偵查監(jiān)督部門對偵查違法行為的調(diào)查核實工作應(yīng)當在偵查終結(jié)前完成,偵查終結(jié)仍未查清的,應(yīng)當將可能存在違法行為的情況向公訴部門通報,并將調(diào)查報告和相關(guān)材料移送公訴部門。”但是,由于現(xiàn)檢察機關(guān)已實施捕訴合一,調(diào)查核實權(quán)由案件承辦檢察官負責。最高人民檢察院頒布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十五條規(guī)定:“檢察官一般應(yīng)當在檢察長作出決定后兩個月以內(nèi)完成檢察建議事項的調(diào)查核實。情況緊急的,應(yīng)當及時辦結(jié)。”