張 新 文

2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為新時代鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村建設提供了鮮明的價值指向和戰(zhàn)略支撐，即“要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”[1]。2020年中國脫貧攻堅戰(zhàn)役取得全面勝利，區(qū)域性整體貧困問題得到有效解決。貧困問題的解決有利于城鄉(xiāng)融合目標的達成，而鄉(xiāng)村治理的有效性則取決于基層政權與村莊社會的良性互動。作為聯(lián)系國家政權與農村社會的節(jié)點紐帶，鄉(xiāng)/鎮(zhèn)政府組織與村莊社會的關系結構(以下簡稱為鄉(xiāng)-村關系)對于治理效能的生成與釋放具有復雜而深刻的影響，其不僅影響著脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，決定著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進速度，還標識著國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。

鄉(xiāng)-村關系是國家-社會關系在基層治理場域的投射，具體是指作為國家政權代理人的鄉(xiāng)/鎮(zhèn)政府同作為村民利益代言人的村莊自治組織之間的關系形態(tài)。以鄉(xiāng)-村關系為主線，既有研究經歷了從國家政權建設到鄉(xiāng)土社會發(fā)展的邏輯轉換。國家政權建設是研究中國農村社會結構變遷與治理變革的重要視角，“這個視角的基本方向，在于認識近代以來的中國‘國家政權建設’對于基層社會結構的影響”[2]。在國家政權建設框架內，鄉(xiāng)-村關系結構被統(tǒng)攝進國家權力關系網絡之中，由此傳統(tǒng)中國社會“皇權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”的自治格局不斷消解，取而代之的是國家權力的向下延伸與國家權威的中心建構。而近代以來，中國社會內部也存在著一股強大的自我整合力量，該力量試圖打破“雙軌政治”而將農村社會統(tǒng)一納入國家政權建設之中，如民國時期梁漱溟、晏陽初等倡導的鄉(xiāng)村建設運動，但這種社會整合借由“國家經紀人體制”來完成，并由此形成了“內卷化”困局。直到21世紀初，中國農村稅費改革完成、農業(yè)稅全面取消，這種“內卷化”困局才得到根本破解。與此同時，鄉(xiāng)-村關系亦發(fā)生了根本性轉型，鄉(xiāng)-村關系的發(fā)展由此進入新的歷史時期[3]。自此，以鄉(xiāng)土社會發(fā)展邏輯為指引，國家與農村社會之間的資源流向發(fā)生逆轉，國家資源開始以項目為依托進入農村社會，但資源流向的改變并沒有突破“內卷化”的敘事范疇。一方面，在資源不斷輸送的利益鏈條中，權力尋租者、地方富人與各種社會勢力、謀利型的機會主義農民等行動主體相賴相生，形成分利秩序，普通民眾被排除在外[4]；另一方面，在以項目為載體的資源下鄉(xiāng)過程中，國家治理體制實現(xiàn)了從總體支配到技術治理的轉型。為保證下鄉(xiāng)資源的合理有效使用，國家制定了越來越多也越來越具體的使用規(guī)范，這些資源使用規(guī)范在防止基層資源濫用的同時，也極大限制了基層治理主體的主動性，造成基層治理中的形式主義和“內卷化”[5]。換言之，資源下鄉(xiāng)過程中項目運作的程序合規(guī)性要求使得國家權力借由“監(jiān)督下鄉(xiāng)”再次嵌入鄉(xiāng)土社會。但“監(jiān)督下鄉(xiāng)”所表征的程序理性與鄉(xiāng)土社會治理情境之間的內在張力造成了基層負擔加重的現(xiàn)實困境。即：當前“監(jiān)督下鄉(xiāng)”將大量模糊性任務引入基層監(jiān)督視野范圍內，在可監(jiān)督性不高而合規(guī)成本較高的情況下，出現(xiàn)了基層超負的意外后果[6]。

無論是基于國家政權建設邏輯還是遵循鄉(xiāng)土社會自身邏輯，已有研究均在一定程度上闡釋了鄉(xiāng)-村關系與“內卷化”之間的因果關聯(lián)。其中，國家政權建設邏輯下基層政府機構的擴張與“贏利型經紀”的崛起被視作“內卷化”的主要誘因，而以村民自治為指向目標的社會邏輯下又產生了“治理內卷化”的困境。然而，現(xiàn)階段鮮有文章基于“內卷化”視角對鄉(xiāng)-村關系本身進行學理分析，即鄉(xiāng)-村關系“內卷化”作為一個學術概念尚未獲得學界的充分關注。鑒于此，文章基于“內卷化”的敘事概念，對鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的學理概念進行歷史考證和理論探討，并以此為基礎，從生成機理與演進結果兩個方面展開初步分析，以期尋求破解基層治理困境的路徑。

一、“內卷化”與以鄉(xiāng)-村關系“內卷化”為對象的敘事概念

內卷作為一種現(xiàn)象，最早由美國人類學家亞歷山大·戈登威澤從藝術角度提出來的，其原意是“單調的復雜”。這一概念后經格爾茨、黃宗智和杜贊奇等學者的運用而得以在學術研究中推廣。以“內卷化”為關鍵詞在中國知網數據庫中進行搜索，可以發(fā)現(xiàn)近20年來的相關學術文章呈指數級增長(如圖1所示)。然而，“內卷化”概念遠未達到在特定學術研究階段已無須加以深究的清晰程度。“內卷化”作為一個概念在各類學術文章中雖然被頻繁、廣泛地使用，但其歧義性還比較普遍，亦從側面反映學界對于這個概念尚未達成共識[7]。

圖1 2002—2021年以“內卷化”為關鍵詞的學術研究發(fā)文量

1.緣起與發(fā)展：作為學術概念的“內卷化”

作為學術概念，“內卷化”最早被亞歷山大·戈登威澤應用于文化、社會領域的研究，用以描述一類社會和文化模式達到了某種“當前階段”的最終形態(tài)以后,既沒有辦法穩(wěn)定下來，也沒有辦法使自身轉變到新的形態(tài)，而是不斷地在內部變得更加復雜化的情況。比如：某種藝術的基本形態(tài)達到極限，結構特征已固化，實現(xiàn)再創(chuàng)造的源泉枯竭了，但這種藝術形式仍然在發(fā)展，在所有邊緣被固定的情況下，其發(fā)展表現(xiàn)為內部的不斷精細化[8]。而后，格爾茨將其運用于農業(yè)生產領域以解釋印度尼西亞爪哇島上勞動力密集型的水稻生產模式，并提出“農業(yè)內卷化”的概念框架?！稗r業(yè)內卷化”是指在資本、土地資源被限定的條件下，增長的勞動力持續(xù)地被吸納進農業(yè)生產中以獲取收益并使農業(yè)內部變得更精細、更復雜的過程[9]?；凇稗r業(yè)內卷化”的分析范式，黃宗智對中國華北和長三角地區(qū)的小農經濟進行歷史考證，并進一步將“內卷化”定義為“邊際報酬遞減”[10]和“沒有發(fā)展的增長”[11]。此外，杜贊奇借用格爾茨的“內卷化”分析框架來研究20世紀上半葉中國國家政權的擴張及其現(xiàn)代化過程，并由此論斷這一時期中國國家政權建設陷入了“內卷化”困局，即國家機構不是靠提高舊有或新增(此處指人際或其他行政資源)機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系——如中國舊有的贏利型經紀體制——來擴大其行政職能[12]67。

中國學者韓志明認為，自戈登威澤最早使用這個概念以來，經過格爾茨、黃宗智和杜贊奇等學者的接力闡發(fā)，“內卷化”逐漸成為得到普遍應用但又充滿爭議的學術概念[13]。現(xiàn)階段，“內卷化”概念憑借其強大的解釋力被廣泛用于分析不同領域中的各類社會問題。首先，在制度研究領域，“內卷化”與制度變遷過程中的“路徑依賴”異曲同工，并進一步承繼著黃宗智對于“內卷化”的定義內涵，即“沒有發(fā)展的增長”。對此，有學者指出，“制度變遷被簡化為資源輸入過程，外部資源不斷輸入原有制度但被內部吸納，致使制度變遷停留于內部不斷復雜、外部效益全無的停滯狀態(tài)，始終無法突破式地發(fā)展，漸進式的改革被卷入內部的細密化過程，從而呈現(xiàn)出一種‘沒有發(fā)展的增長’”[14]。其次，在組織變革領域，農民自組織不能從低級階段走向高級階段即被認為進入“內卷化”狀態(tài)[15]。新型農民專業(yè)合作經濟組織雖然在數量上有了迅速增長，但并沒有使小農經濟的性質發(fā)生實質性改變，沒有出現(xiàn)預期的農業(yè)現(xiàn)代化的革新和演變，亦被冠以“內卷化”之名[16]。最后，在基層治理場域，“內卷化”既用于研究資源下鄉(xiāng)過程中的精英俘獲問題[17]，也用以分析社區(qū)治理過程中各類“改而不變”[18]、“忙而無用”、“假象繁榮”、“空殼懸浮”[19]、“辦事留痕”[20]等現(xiàn)象。有關“內卷化”的研究文獻呈現(xiàn)出蓬勃成長的勢頭。

在既有研究的基礎上，本文提取“內卷化”的3個核心范疇，即“內外部條件限制”、“精細化與復雜化”和“沒有發(fā)展的增長”，并以此解釋“內卷化”概念的敘事路徑(如圖2所示)。在“內卷化”概念的發(fā)展敘事中，其應用范圍實現(xiàn)了從起初的文化領域到經濟領域，再到政治及社會領域的擴張。隨著運用領域的拓展，其內涵也在不斷地豐富和迭代。首先，“內卷化”概念的分歧集中表現(xiàn)在經濟領域，確切地說是體現(xiàn)在對格爾茨“農業(yè)內卷化”的不同理解上。其次，隨著“內卷化”運用領域的擴展，“內外部條件限制”這一核心范疇漸次被學者拋棄，如杜贊奇對“國家政權內卷化”的定義并未提及“條件限制”，而是將其簡單界定為國家政權在基層社會的不斷重復化和精細化。最后，現(xiàn)階段對于“內卷化”問題的研究大多承繼黃宗智對于“內卷化”的定義，即“沒有發(fā)展的增長”，如“集體經濟內卷化”[21]、“教育治理內卷化”[22]、“基層自治內卷化”[23]等研究均是在將“內卷化”界定為“沒有發(fā)展的增長”的基礎之上展開的。

圖2 “內卷化”概念的敘事過程

概念的生命力取決于其對社會現(xiàn)象的解釋力，其對社會現(xiàn)象詮釋不斷豐富和拓展的過程，更取決于對概念之核心范疇的合理運用?；谏鲜鲇懻?，本文嘗試對“內卷化”進行如下定義。即：“內卷化”是指在發(fā)展受限的情境下，系統(tǒng)自身不斷精細化與復雜化，進而導致資源利用異化、邊際報酬遞減和系統(tǒng)功能不彰顯的現(xiàn)象。在這里，“內卷化”概念包含了以下四重內涵：一是以發(fā)展為背景，并作為發(fā)展的對立面而存在，即“內卷化”主要用以描述一類沒有發(fā)展的現(xiàn)象。二是以條件限制為前因，即系統(tǒng)內外條件的限制是引致“沒有發(fā)展”的主要原因。三是以精細化和復雜化為表征，即“內卷化”主要體現(xiàn)為系統(tǒng)內部結構的精細化與復雜化。四是以資源利用異化、邊際報酬遞減和系統(tǒng)功能不彰顯為結果。

2.鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的內涵及其耗散型關系結構特征

鄉(xiāng)-村關系“內卷化”是“內卷化”理論在基層治理場域的現(xiàn)實應用，其既具有“內卷化”概念的一般特征，又具有基于鄉(xiāng)-村關系情境的特殊內涵。鄉(xiāng)-村關系“內卷化”是指在以國家為主導的鄉(xiāng)村治理實踐中，基層治理主體(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊自治組織)之間形成了一種耗散型關系結構，且這種關系結構在演進過程中日趨復雜化和精細化，并導致自身不僅消解著大量治理資源，而且引發(fā)資源利用異化、政策執(zhí)行梗阻、基層負擔加重等次生性基層治理難題。

基于上述界定可見，鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的本質在于耗散型關系結構的建立與強化。耗散結構建構于熱力學概念——熵的基礎之上。熵是物質系統(tǒng)狀態(tài)的一種度量，它描述了封閉系統(tǒng)內能量的轉化方向。系統(tǒng)科學把熵的概念引進其領域，并把它改造為自己的范疇。當系統(tǒng)內部各要素之間的協(xié)調發(fā)生障礙時，或者由于環(huán)境對系統(tǒng)的不可控輸入達到一定程度時，系統(tǒng)就很難繼續(xù)圍繞目標進行控制，從而在功能上出現(xiàn)某種程度的紊亂，如有序性減弱，無序性增加。在管理科學領域，管理熵是指任何一種管理的組織、制度、政策、方法等，在相對封閉的組織運動過程中，總呈現(xiàn)出有效能量逐漸減少，而無效能量不斷增加的一個不可逆的過程。這也就是組織結構中的管理效率遞減規(guī)律[24]。在基層治理場域，鄉(xiāng)-村關系“內卷化”所描繪的耗散型關系結構，主要是指國家政權與農村社會之間的連接部分呈現(xiàn)出日益復雜化與精細化特征的現(xiàn)象。

近代以來，在國家政權建設過程中，基層政府機構不斷擴張，贏利型經紀日益崛起，由此形成耗散結構，其不斷消解從鄉(xiāng)土社會汲取而來的稅費資源，并最終導致了“內卷化”。中華人民共和國成立后，尤其是改革開放以來，作為基層治理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村“兩委”組織關系過于密切，以致村級組織的行政色彩濃厚而自治功能難以彰顯，由此生成基層社會治理體系中的耗散結構。在稅費改革之前，上述耗散結構通過吸納自下而上的農村稅費而自我強化，從而導致“內卷化”；而在稅費改革之后，其主要通過消解自上而下的國家項目資源而日漸膨脹，進而引致“基層治理內卷化”。由此，以耗散結構為本質特征，“內卷化”在鄉(xiāng)-村關系的研究體系中獲得了新的解釋。

二、鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的生發(fā)機理

鄉(xiāng)-村關系鏈接著國家政權與村莊社會的互動與溝通，其結構樣態(tài)對國家政權現(xiàn)代化建設與村莊社會的整合發(fā)展具有重要作用。不同形態(tài)的鄉(xiāng)-村關系是國家政權與村莊社會相互作用、彼此耦合的結果。具言之，國家主導的基層治理方式與村莊社會結構形態(tài)之間的內在張力是形塑鄉(xiāng)-村關系結構樣態(tài)的核心機制。在治理實踐過程中，這種結構性張力具體表現(xiàn)為基層治理主體的經濟理性、國家能力結構的內在沖突與農村社會關系結構變遷三個方面。其中，基層治理主體的經濟理性是鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的前提和基礎，而國家能力結構的內在沖突和傳統(tǒng)農村社會關系結構變遷則構成了鄉(xiāng)-村關系“內卷化”持續(xù)存在并不斷強化的要素支撐。

1.基層治理主體的經濟理性與鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的生成

利益是主體行為的主要考量，利益關系是形塑主體間互動關系的重要變量。作為理性經濟人①，治理主體基于自身利益訴求形成耗散結構，進而消解治理資源，并最終導致了鄉(xiāng)-村關系的“內卷化”。

20世紀50年代隨著中國社會主義初級階段的開啟，傳統(tǒng)中國以“鄉(xiāng)紳階層”為中介的“雙軌政治”瓦解，取而代之的是國家權力的日漸增強及其向農村社會的持續(xù)延伸。與此同時，以往作為村莊利益維護者的“保護型經紀”或傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的代言人開始退出村莊政治舞臺。20世紀80年代“分灶吃飯”的財政體制改革充分激活了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經濟理性。而后，在分稅制財政體制下為更好地完成上級所要求的稅費征收工作，同時滿足自身的組織發(fā)展訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農業(yè)稅費征收中往往給予村級組織負責人相當大的自由裁量權。在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織圍繞稅費征收及其利益分配結成“共同體”，而這種“共同體”在本質上是一種耗散型關系結構，其消解著大量的稅費資源，從而導致“稅費增加而效益遞減”的鄉(xiāng)-村關系“內卷化”問題成為基層社會治理中的“頑疾”[25]。

稅費改革后，國家與農村社會之間的資源流向發(fā)生了根本性的改變，國家資源開始以項目為依托進入農村社會。但是，宏觀層面的關系調整并沒有瓦解鄉(xiāng)-村之間的耗散結構，鄉(xiāng)-村關系“內卷化”問題仍然存續(xù)于項目制的微觀運作過程之中。具言之，項目式的資源供給方式在政府內部進行了“委托—管理—代理”的權限劃分，其中作為委托方的中央政府依法享有項目目標設定權，作為管理方的中間政府(省、市、縣)依規(guī)握有項目結果的檢查驗收和激勵分配權，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則以代理方身份積極介入項目實踐并負責項目的整體落實工作。在項目推行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面通過“打包”機制完成其政績建構目標，另一方面則通過應對上級的檢查驗收來獲取相應的激勵分配。由此，鄉(xiāng)-村關系再次緊密起來，耗散型關系結構不斷生成并日漸強化，從而導致了“內卷化”困局，也就是前文提及的，鄉(xiāng)-村關系通過消解自上而下的國家項目資源而日漸膨脹，進而引致“基層治理內卷化”。

2.國家能力結構的內在張力與鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的強化

中華人民共和國成立之初，作為典型的農業(yè)大國，中國工業(yè)化建設舉步維艱。為完成工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)從落后農業(yè)國到先進工業(yè)國的歷史轉變，國家采取了“工業(yè)優(yōu)先”的發(fā)展模式，城鄉(xiāng)二元格局出現(xiàn)。這一時期，為完成工業(yè)資本的原始積累，國家遵循工業(yè)建設邏輯對農村實行全面控制和集體管理[27]。通過工農產品價格“剪刀差”以及嚴格的戶籍管理、糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，大量農業(yè)剩余被轉移至工業(yè)部門，從而實現(xiàn)了“以農哺工”“以鄉(xiāng)促城”的階段性發(fā)展目標。改革開放以后，“中央一號”文件連續(xù)5年(1982年—1986年)對“農業(yè)、農村、農民”問題進行戰(zhàn)略部署，以著力提升農民收入為突破口推動農業(yè)農村發(fā)展，同時也在一定程度上動搖了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)關系格局。但這一階段仍處于“城市優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略指導下，政府投資中農業(yè)投資比重總體呈下降趨勢，“六五”“七五”“八五”時期，農業(yè)投資占比分別為9.5%、8.4%和8.8%；從1978年的13.43%下降到1996年的8.82%，城鄉(xiāng)二元結構沒有發(fā)生根本性逆轉[28]。20世紀90年代，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要財稅來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸退出歷史舞臺，且同期推行的分稅制財政體制將農業(yè)稅費完全劃歸為地方稅種。此時，為保證稅費收繳工作順利完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織密切合作。因此，這一時期地方國家政權在資源提取方面依舊強勢，但由于科層系統(tǒng)內部自上而下的規(guī)制作用不彰，暴力沖突與暴力征稅的情況時有發(fā)生。簡言之，1949年至稅費改革之前，“優(yōu)先發(fā)展城市”與“優(yōu)先發(fā)展工業(yè)”的發(fā)展取向，是“三農”問題成為拖滯國家現(xiàn)代化發(fā)展重要短板以及鄉(xiāng)-村關系日益“內卷化”的重要誘因。尤其是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的漸次退出以及分稅制財政體制的推行，耗散型鄉(xiāng)-村關系結構不斷強化，鄉(xiāng)-村關系“內卷化”困境日益加深。

當前，國家持續(xù)以“資源下鄉(xiāng)”的方式助力農村建設，且不斷增加資源輸入的規(guī)模以推動農村發(fā)展。但持續(xù)的資源輸入并不能與農村場域內屬地政府行政管理能力的有效提升畫等號。為防止輸入資源被濫用，一系列的治理規(guī)則隨自上而下的資源下沉到農村社會，一方面提升了政權組織的規(guī)約能力，另一方面也促使政府主導下的鄉(xiāng)規(guī)民約逐漸從整體性支配向精細化技術治理轉型。與稅費改革前相比，現(xiàn)階段國家政權提取與規(guī)約之間的力量對比發(fā)生了逆轉，實現(xiàn)了從“強提取—弱規(guī)約”到“弱提取—強規(guī)約”的轉變。但這種轉變并沒有消弭國家主導的基層治理方式與村莊社會結構形態(tài)之間的內在張力，只是轉換了鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的存續(xù)空間。即：現(xiàn)階段鄉(xiāng)-村關系“內卷化”依舊存在，只不過與此前的表現(xiàn)形式不同，具體表現(xiàn)為以國家資源為軸心的分利秩序形成和系列“形式主義”治理行為的產生②。

表1 1919—1934年河北實際財政收入及年變化率

表2 1913—1934年河北、山東兩省財政收入實況及年變化率

3.農村社會關系結構變遷與鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的加深

傳統(tǒng)中國“雙軌政治”下的村莊社會是基于宗族或親族而形成的文化共同體，個體成員受到共同文化的規(guī)約，在這樣的背景下，作為在朝輔助帝王共治天下、在野作為地方精英領導民間社會的鄉(xiāng)紳階層，既是文化規(guī)范的遵守者也是文化規(guī)范的捍衛(wèi)者，并借由文化的規(guī)約作用教化民眾來維護村莊集體利益[29]。內生于村莊的文化網絡為村莊權力的生成與運作供給了合法性資源，此即為“權力的文化網絡”，該網絡的形塑同樣離不開特定的村莊社會結構。20世紀上半葉，隨著“保護型經紀”的退隱和“贏利型經紀”的興起，村莊社會結構發(fā)生劇烈變遷，與此同時文化的規(guī)約作用進一步下降，鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的存續(xù)空間因此得到拓展，并進一步加劇了國家的總體性危機。

中華人民共和國成立之后，尤其是改革開放以來，隨著國家行政權力的不斷強化以及社會主義市場經濟的蓬勃發(fā)展，市場力量的滲透使得農村傳統(tǒng)的社會關系結構不斷弱化。其一方面表現(xiàn)為內生于農村社會的文化規(guī)約機制不斷消解；另一方面則表現(xiàn)為村民個體基于鄉(xiāng)土社會宗族關系的既有社會關聯(lián)逐漸消解。具言之，這一時期，農村社會關系結構日漸松散，具有高度組織整合能力的“人民公社”與“三級所有，隊為基礎”的鄉(xiāng)村管理體制不斷瓦解。對于已走上社會主義市場化道路的鄉(xiāng)村而言，“鄉(xiāng)政村治”基層治理模式所面對的主要是較為普遍的原子化個體和空心化的社區(qū)共同體。個體存在原子化不是指一般性的社會關系的疏離，而是指由于人類社會最重要的社會聯(lián)結機制中間組織(intermediate group)的解體或缺失而產生的個體孤獨、無序互動的狀態(tài)和道德解組、人際疏離、社會失范的社會總體性危機[30]。與之伴生的是，原本整合的農村社會不斷裂化為諸多“孤島”，而這些“孤島”彼此對立，相互抵牾，進而加劇了農村社會結構的“碎片化”危機。農村社會原子化的個體存在與碎片化的結構樣態(tài)不僅離間了傳統(tǒng)的鄰里關系，而且也壓縮了“村規(guī)民約”的作用空間，并進一步導致了村莊治理實踐中的德治缺位。如前所述，“資源下鄉(xiāng)”雖然使國家政權提取與規(guī)約之間的力量對比發(fā)生了根本逆轉，但并沒有消解耗散型鄉(xiāng)-村關系結構，反而使之膨脹。

對于鄉(xiāng)-村關系“內卷化”生成機理的探討絕不應停留在理論思辨層面，而應將其下沉至具體的鄉(xiāng)村治理實踐之中。在現(xiàn)實的治理實踐過程中，鄉(xiāng)-村關系“內卷化”是基層治理主體的經濟理性、國家能力結構的內在張力與農村社會關系結構變遷相互耦合、強化的結果。但在不同時期，三者之間的力量對比不甚一致，由此導致“內卷化”的不同樣態(tài)?；谏鲜觥皣夷芰Α鶎又卫碇黧w—農村社會關系結構”的討論分析，可以歸納出鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的生成機理(詳見表3)。

表3 鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的生成機理

三、鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的演進結果

鄉(xiāng)-村關系“內卷化”以耗散結構為本質特征，在當前由國家主導的鄉(xiāng)村治理實踐中，耗散型鄉(xiāng)-村關系結構不僅消解著大量的治理資源，并導致資源利用異化，而且衍生出其他基層治理頑疾。主要包括以下三個方面：其一，資源利用異化，治理效益低下；其二，政策執(zhí)行梗阻，國家意志難行；其三，基層負擔加重，“減負悖論”強化。

1.資源利用異化，治理效益低下

20世紀以來，無論是在國家政權建設環(huán)節(jié)還是在農村社會發(fā)展中，耗散型鄉(xiāng)-村關系結構的持續(xù)存在和不斷強化消解了大量的治理資源，從而引發(fā)了治理實踐中“資源利用異化、治理效益不彰”等基層治理難題。20世紀上半葉，在民國時期所謂的“黃金十年”(1927年—1937年)，國家財政收入雖然持續(xù)提升，但在縣級層面“政府不是利用不斷增加的稅收來鞏固和提高已有設施和機關辦事效率，而是在省政府的命令下，不斷地創(chuàng)立機構，增加‘近代化’職能，如土地清丈局、衛(wèi)生局、公路橋梁管理局、黨訓班等”[12]73-74，結果導致機構重疊、人員膨脹，使得用于農村建設的財政資金愈加緊張，不僅導致這一階段鄉(xiāng)村建設舉步維艱、鄉(xiāng)村治理效益低下，而且進一步加劇了本已十分嚴重的鄉(xiāng)村衰敗問題。

2018年10月20日，中國—中東歐國家圖書館聯(lián)盟在杭州正式成立，通過《中國—中東歐國家圖書館聯(lián)盟成立宣言》和《中國—中東歐國家圖書館聯(lián)盟2019—2020年行動計劃》，聯(lián)盟秘書處設在杭州圖書館。聯(lián)盟成立后，各成員將在書目數據共享、文獻交流互換、人員交流與培訓、文化交流等方面展開合作，共同推進中國與中東歐各國圖書館的持續(xù)發(fā)展。

1949年以后，國家百廢待興，為了實現(xiàn)整體發(fā)展，不得已采取“優(yōu)先發(fā)展工業(yè)”和“優(yōu)先發(fā)展城市”的發(fā)展路線，并將此作為重要的國家發(fā)展戰(zhàn)略。在計劃經濟體制下，鄉(xiāng)-村關系問題并不凸顯，社會主義市場經濟改革啟動后，“三農”問題逐漸顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元結構的弊端越來越顯著。20世紀90年代，由于稅費征收工作的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員膨脹、機構臃腫，逐年增加的農業(yè)稅費相當一部分用于基層政府的組織運行，農村公共服務供給乏力，村莊集體行動能力瀕臨瓦解。為此，中共中央、國務院在21世紀初開始推進農村稅費改革，并于2006年徹底廢除了存續(xù)千年之久的農業(yè)稅費。稅費改革完成后，為保障農村公共服務供給、提升村級公益事業(yè)建設，國家開始逐步施行“一事一議”財政獎補政策。該政策的實施在一定程度上緩解了農村公共服務供給不足的難題，并且對農村居民收入水平產生了顯著的正向影響，其影響程度整體呈逐年遞增趨勢[31]。與此同時，“一事一議”財政獎補政策在推行過程中的實際績效與目標績效之間產生了偏差，進而拉大了村際發(fā)展差異。例如，一項基于2015年遼寧省百村千戶調查數據的定量研究表明：“一事一議”財政獎補資金的獲得在村域范圍內具有負向溢出效應，經濟欠發(fā)達地區(qū)各村之間在獲得“一事一議”財政獎補上存在激烈競爭，且人均純收入較低的村莊更容易優(yōu)先獲得“一事一議”財政獎補資金，資源利用異化和治理效益低下的治理困局頻繁出現(xiàn)[32]。

稅費改革后，為推動新農村建設以全面建成小康社會，國家開始以項目制對農村社會進行資源輸入。然而，作為理性經濟人，基層政府基于自身政績建構的考量而將項目資金輸入到先天稟賦較為良好的村莊，從而人為地制造了村莊分化，這不僅誘發(fā)了基層治理的馬太效應，也進一步降低了國家財政資金的整體使用效益。此外，在項目落地環(huán)節(jié)，農村社會場域中各類行動主體亦圍繞治理資源形成了分利秩序，致使“項目下鄉(xiāng)”過程中存在著嚴重的“精英俘獲”問題。在精準扶貧過程中，農村扶貧資源分配異化及其所表征的“精英俘獲”問題是影響農村脫貧效果的重要原因[33]，這與國家推行項目制的初衷相背離。在很多情況下，當地群眾在這種單向性的自上而下的資源投入過程中形成了嚴重的政府依賴癥，群眾參與治理活力明顯不足[34]，“資源利用異化，治理效益低下”等難題嚴重制約著基層社會治理效能的提升。

2.政策執(zhí)行梗阻，國家意志難行

公共政策是國家意志表達與施政方向的有機載體，是國家政權開展社會治理的重要工具。作為公共政策流程中的關鍵環(huán)節(jié)，政策執(zhí)行對于國家意志的貫徹落實具有決定性影響，制度執(zhí)行力已成為影響國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)的關鍵因素。在基層治理場域，政策執(zhí)行梗阻、國家意志難行的情況時有發(fā)生，“制度虛設”“制度空轉”“制度失靈”等制度執(zhí)行不力的現(xiàn)象對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進造成阻礙[35]。政策執(zhí)行梗阻是指在公共政策執(zhí)行的實際過程中，政策執(zhí)行主體由于自身態(tài)度、素質和能力等原因，往往消極、被動、低效地執(zhí)行政策，甚至影響和阻撓公共政策的有效執(zhí)行[36]。這不僅損害了人民群眾的根本利益，也侵蝕了國家政權的合法性根基。

20世紀上半葉，即民國時期的國家現(xiàn)代化建設非但沒能使廣大農村地區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代化，反而進一步加劇了農村的衰敗，并由此釀成了持續(xù)不斷的“鄉(xiāng)村危機”。為探索鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的建設出路并走出“鄉(xiāng)村危機”，這一時期中國社會形成了以梁漱溟、盧作孚、晏陽初為代表的鄉(xiāng)村建設派，并由此掀起了轟轟烈烈的鄉(xiāng)村建設熱潮。“鄉(xiāng)村建設思想的傳播與鄉(xiāng)村建設運動的發(fā)展相互影響，不僅帶動各社會團體和知識分子的鄉(xiāng)村建設實踐行動的陸續(xù)開展，也推動中央政府對鄉(xiāng)村問題的關注。國民政府注意到鄉(xiāng)村建設，成立農村復興委員會、中央農業(yè)實驗所等機關，開展農情調查、部署鄉(xiāng)村工作?！盵37]然而，這一階段政府主導的鄉(xiāng)村建設大多以失敗而告終，其“主要原因就在于鄉(xiāng)村建設非但沒有解決農民問題，使其生活得到改善，反而給農民帶來了沉重的負擔”[38]，而這種負擔的生成和加劇則主要是因為鄉(xiāng)-村之間耗散型關系結構的存續(xù)和強化。

中華人民共和國成立以后，城鄉(xiāng)之間形成了逐漸穩(wěn)定的二元關系結構，政府以“大包統(tǒng)攬”的方式管理村莊，村莊對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)出組織依附性，鄉(xiāng)-村關系具化為城市對村莊的“剪刀差”式發(fā)展關系。20世紀80年代，家庭聯(lián)產承包責任制在全國范圍全面推行，為推動農村發(fā)展，國家先后出臺各類政策以推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農村集體企業(yè)的發(fā)展。然而，由于耗散型鄉(xiāng)-村關系結構的存在，上述旨在借由發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動農業(yè)農村發(fā)展的系列政策在具體執(zhí)行過程中遭遇梗阻，甚至在一些地方產生了反效果。即：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在1978—1990年間的迅速擴張期吸收了“過度的”資本投資，而留給農業(yè)的投資非常少，并引發(fā)不利于農業(yè)發(fā)展的“負激勵效應”；平均而言，在這一段時期內，這種“負激勵效應”大于正向外部影響，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產出每增長10%就會使得農業(yè)產出下降0.54%[39]。當前，在各類資源下鄉(xiāng)過程中，政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)象時有發(fā)生，如基層精準扶貧政策執(zhí)行梗阻就與鄉(xiāng)-村關系“內卷化”有著深刻聯(lián)系[40]。概言之，鄉(xiāng)-村之間耗散型關系結構的存續(xù)和強化是引發(fā)“政策執(zhí)行梗阻、國家意志難行”等基層治理問題的根本原因。

3.基層負擔加重，“減負悖論”強化

基層負擔問題源自于從自下而上的視角探究國家-社會關系。稅費改革以前，基層負擔更多是指由于國家稅費征收而帶來的農民負擔，而稅費改革后，基層負擔的具體對象發(fā)生轉移，其主要用于描述以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”為對象的治理主體在現(xiàn)實治理過程中為“形式主義”所累的問題。也就是說，稅費改革促使基層負擔發(fā)生了從個體農民負擔向基層組織負擔的轉型。但無論是農民負擔還是組織負擔，耗散型鄉(xiāng)-村關系結構的存在使得作為治理對象的基層負擔在現(xiàn)實治理實踐中陷入了“增—減—增”的怪圈，進而導致基層負擔越減越重，形成所謂的“減負悖論”。

黃宗羲在《明夷待訪錄·田制三》中對古代稅制進行了歷史考證，并由此認為古代歷朝所進行的并稅式改革最終都導致了“積累莫返之害”；而后，秦暉將這一現(xiàn)象稱之為黃宗羲定律[41]。黃宗羲定律描述了農民負擔積重難返的現(xiàn)實以及“減負悖論”的生成歷史。近代以來，隨著國家政權現(xiàn)代化建設進程的持續(xù)推進，農民負擔不斷加重。尤其是1928年7月南京國民政府第一次全國財政會議將“田賦”劃歸為地方稅種后，“田賦附加有加無已，苛捐雜稅亦如雨后春筍，應時而生”[42]。1934年5月，南京國民政府召開第二次全國財政會議以整頓田賦征收制度，從而使農民負擔有所減輕。但由于基層政府的擴張和“贏利型經紀”隊伍的壯大且隨著后者不斷脫離國家政權之管控，此次會議成果如曇花一現(xiàn)，轉瞬即逝。自此之后，民國時期農民負擔再次加重。中華人民共和國成立之后，尤其是隨著人民公社的建立，“農村經濟的絕大部分都控制在公社、大隊、生產隊手中，生產剩余除了分配給農民必需的生活資料外，其余都掌握在集體手中”[43]，即這一時期農民負擔主要表現(xiàn)為集體承受而非個體承擔。20世紀90年代，因農業(yè)稅費征收問題，農民負擔較重，一些地方的干群關系一度緊張。21世紀初，中共中央、國務院開啟農村稅費改革，從開始的并費入稅、減少預算外收入以加強上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅費征收工作的監(jiān)督，到徹底廢除存續(xù)千年之久的農業(yè)稅費，農民負擔顯著下降，特別是農民政策內負擔水平顯著降低[44]。

農村稅費改革后，農民個人負擔顯著減輕，基層減負更多聚焦于如何減輕基層治理主體為“形式主義”所累的問題。2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，旨在更好為基層干部松綁減負，教育引導黨員干部樹立正確政績觀，把對上負責與對下負責統(tǒng)一起來。但就減負效果來看，似乎尚不明顯。一項基于A省780名社區(qū)干部的實證研究發(fā)現(xiàn)，雖然地方政府在積極響應中央號召和貫徹基層減負和會議減負的政策規(guī)定，但基層干部依然感到會議負擔較重，并且較重的負擔感知導致其心理倦怠和焦灼感，進而影響其工作行為的積極性和主動性[45]。對此需要從造成形式主義的深層次制度性原因加以分析。國家治理的技術取向強化了科層體系內部上下級之間的權力監(jiān)督，對于提升整體行政效能有其積極的一面。然而，在實踐工作中，對于承接大量工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村而言，過度的單向監(jiān)督加之耗散型鄉(xiāng)-村關系結構的持續(xù)存在難免助長形式主義作風和“痕跡管理”的工作傾向，并進一步加劇鄉(xiāng)-村關系的“內卷化”。這也是基層“減負悖論”頻發(fā)的深層次原因。

四、化解鄉(xiāng)-村關系“內卷化”困局的對策建議

在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)融合與共治的發(fā)展背景下，關于鄉(xiāng)-村之間建立善政與善治關系的探討對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深化推進以及實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大的現(xiàn)實意義。鑒于此，文章在對“內卷化”概念進行歷史考證的基礎上將鄉(xiāng)-村關系“內卷化”定義為：在以國家為主導的鄉(xiāng)村治理實踐中，基層治理主體之間形成了一種耗散型關系結構，且這種關系結構在演進過程中日趨復雜化和精細化，其自身不僅消解著大量治理資源，從而導致資源利用異化，還進一步引發(fā)了資源利用異化、政策執(zhí)行梗阻、基層負擔加重等一系列的鄉(xiāng)村治理難題。

鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的本質在于基層治理主體間耗散型關系結構的存續(xù)，該關系結構及其所表征的鄉(xiāng)-村關系“內卷化”問題是國家政權與農村社會相互作用、耦合的結果。在基層社會治理實踐過程中，其具化為基層治理主體的經濟理性、國家能力結構的內在張力與農村社會關系結構變遷三個方面。鄉(xiāng)-村關系“內卷化”引發(fā)基層社會治理實踐中的一系列次生性問題，如資源利用異化，治理效益低下；政策執(zhí)行梗阻，國家意志難行；基層負擔加重，“減負悖論”強化?；忄l(xiāng)-村關系“內卷化”困局及其衍生的基層治理頑疾，需要從以下三個方面著手。

第一，重構鄉(xiāng)村社會治理模式，在堅持黨委領導、政府主導的基礎上，加快構建基層治理多元主體協(xié)同治理模式。鄉(xiāng)村治理場域內多元主體的共同在場已然成為社會共識，但多元主體間的結構關系樣態(tài)與功能發(fā)揮問題仍懸而未決。對此，一方面，要充分發(fā)揮黨建引領的核心作用，增強基層黨組織的組織領導、統(tǒng)籌協(xié)調能力，將多元主體凝聚在基層黨組織周圍以構建“一核多元”的鄉(xiāng)村治理網絡，使各社會組織、經濟組織、所有村民能夠在基層黨組織堅強有力的組織領導下各居其位、合力共治。對此，全面推行村黨組織書記、村民委員會主任“一肩挑”的重大舉措即為一種積極探索。另一方面，應明確協(xié)同治理模式中多元主體的職責定位，積極建構多元主體協(xié)同機制，最大限度地發(fā)揮多元主體聯(lián)動的協(xié)同優(yōu)勢，提升治理效能，從而破解鄉(xiāng)-村關系中村級組織治理能力不足或權威性不夠的“內卷化”問題。

第二，重新整合鄉(xiāng)村社會，恢復并迭代村莊社會公共文化關系網絡，以疏通自下而上的權力規(guī)約通道。鄉(xiāng)村公共文化是指在村莊公共空間范圍內生成的文化樣態(tài)，因價值符碼的嵌入，公共文化依托個體的文化觀感和互動體驗作用于心理、觀念和行動，對形成地方性共同體所共享的符號系統(tǒng)、進而建構基層治理秩序具有重要支撐作用[46]。國家權力與市場力量的滲入壓縮了村莊內生性公共文化規(guī)范的作用空間，并進一步加劇鄉(xiāng)-村關系“內卷化”的困局。對此，應重構治理界面以拓展鄉(xiāng)村社會公共文化關系網絡的作用場域，從而打通自下而上的權力規(guī)約路徑，以紓解鄉(xiāng)-村關系“內卷化”問題。

第三，加強行政倫理建設，構建基層治理主體的軟約束。行政倫理又稱行政道德，它是以“責、權、利”的統(tǒng)一為基礎，以協(xié)調個人、組織與社會的關系為核心的行政行為準則和規(guī)范系統(tǒng)。如果“權力文化網絡”崩解亦或者行政倫理失效，將不可避免地刺激基層治理主體經濟理性的生成，還會進一步鞏固和強化耗散型鄉(xiāng)-村關系結構。因此，既要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織行政倫理建設以增強其約束性和滲透性，也要通過條塊整合機制提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌治理能力以實現(xiàn)城鄉(xiāng)共治，更重要的是要建構新型鄉(xiāng)村治理體系，完善村莊一級的“自治、德治與法治”相融合的治理網絡，從而借由其對基層治理主體的有效規(guī)約來消解耗散型鄉(xiāng)-村關系結構的存續(xù)空間，并逐步化解鄉(xiāng)-村關系“內卷化”難題。

注釋

①理性經濟人是經濟學中用以分析主體行為的基本假設，其因強大的解釋力而具有持久的生命力。目前這一假設已被廣泛應用于各研究場域。其中，在基層治理領域，作為理性經濟人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為動機往往基于自身政績的建構。參見辛自強：《理性的達成：社會治理心理學的思考》，《中州學刊》2020年第3期；張權、楊立華：《“局部空轉”現(xiàn)象：動機、行為及擴散——一場“理性經濟人”參加的“避責生存賽”》，《人民論壇》2019年第36期；伍洪杏：《基于理性“經濟人”人性假設的行政倫理建設》，《湖南師范大學學報》2010年第3期；倪星：《理性經濟人視角下的官員腐敗研究》，《廣州大學學報》2009年第8期。②有關這方面的研究可參見錢全：《分利秩序、治理取向與場域耦合:一項來自“過渡型社區(qū)”的經驗研究》，《華中農業(yè)大學學報》(社會科學版)2019年第5期；譚詩贊：《“項目下鄉(xiāng)”中的共謀行為與分利秩序》，《探索》2017年第3期；桂華：《論村級形式主義的體制性成因——基于鄉(xiāng)村關系的視角》，《南京社會科學》2021年第9期；李瀅：《基層工作評價中的“痕跡主義”表現(xiàn)及治理之方》，《領導科學》2019年第1期。