鄒素榮

作者單位：中國科學(xué)院上海有機化學(xué)研究所

一、科研項目經(jīng)費實施包干制的必要性

自黨的十八大提出精簡科研經(jīng)費管理政策以來，國家進行了很大力度的改革，提高科研單位的科技工作者積極性，鼓勵科技攻關(guān)的快速發(fā)展。但在科研經(jīng)費管理方面仍存在很多問題，包括政策執(zhí)行不到位、項目經(jīng)費管理僵化、分配機制不完善、經(jīng)費報銷難等。因此，為有效解決這些問題，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號）的要求，各部委及地方政府相繼出臺了《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2021〕177號）《關(guān)于開展2021年科研項目經(jīng)費使用 “包干制”試點工作的通知》（滬科合〔2021〕10號）等，科研事業(yè)單位根據(jù)自身情況結(jié)合中央文件精神積極制定相應(yīng)的管理措施，努力將好的政策“接得住”又“管得好”，進一步激勵科研人員產(chǎn)出更高質(zhì)量的科學(xué)和技術(shù)成果，并為高水平的科學(xué)和技術(shù)自力更生作出貢獻。

（一）提升科研創(chuàng)新的需要

科研經(jīng)費使用包干制是提高科研項目執(zhí)行效率、激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力的關(guān)鍵?？萍紕?chuàng)新活動本身就充滿了不確定性，需要研究人員積極做出各種努力和探索。尤其是基礎(chǔ)研究項目，項目周期長、團隊大、不可控因素較多。在具體科研經(jīng)費實施過程中，預(yù)算項目的調(diào)整需要嚴(yán)格審批。當(dāng)預(yù)算項目發(fā)生變化并返還資金時，研究人員必須詳細解釋變化的原因，有時會遇到各種問題和挑戰(zhàn)。大量的報告和審批浪費了科學(xué)家的精力。包干制的初衷是減輕研究人員的預(yù)算負擔(dān)和耗時的報銷，同時肯定了科研人員的智力勞動和貢獻，充分調(diào)動了科研人員的積極性。

（二）科研單位體制機制與時俱進的需要

實行包干制是落實國家“放管服”改革的重要內(nèi)容，是建立適應(yīng)時代需要的新型科研資金管理制度的有效手段。這也是推動科研機構(gòu)體制機制改革和管理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。近年來，黨中央、國務(wù)院實施“放管服”改革，這對推進科研單位管理體制改革具有重要意義?？蒲袉挝辉谠械闹贫润w系基礎(chǔ)上，從充分放權(quán)、放管結(jié)合的原則出發(fā)，穩(wěn)步推進各類科研項目的管理辦法改革，從科研項目管理出發(fā)，各部門建立起處室聯(lián)動的管理機制，探索現(xiàn)代化科研單位管理體系，確保體制機制的長效管控。

（三）國家科研攻關(guān)的需要

實行科研經(jīng)費包干制，是2019年以來我國科研管理的一個戰(zhàn)略發(fā)展和考慮。這項改革促進了創(chuàng)新團隊和優(yōu)秀人才從繁瑣的管理制度中解放出來，使他們對人力、財力、物力有更大的處置權(quán)，有權(quán)決定科研技術(shù)路線。在具體的研究中，允許他們專注于國家戰(zhàn)略的核心技術(shù)。從廣義上講，科研源頭可以產(chǎn)生積極的示范效應(yīng)，在社會上形成濃厚的創(chuàng)新氛圍，讓大家有效地進行創(chuàng)新實踐。

二、科研項目經(jīng)費管理中存在的問題

（一）制度修訂不及時，一定程度上影響了政策落地

國家陸續(xù)出臺一系列包干制相關(guān)制度之后，科研事業(yè)單位由于對包干制的界定不清等原因，相應(yīng)的制度制定存在滯后的現(xiàn)象，為了完成上級單位的備案要求，往往出現(xiàn)生搬硬套上級主管部門管理制度的現(xiàn)象。一是有些制度雖然制定了，但是仍擺脫不了預(yù)算編制的相關(guān)要求。二是科研事業(yè)單位在制定包干制管理辦法時未對包干制項目范圍進行清晰的界定，導(dǎo)致不知道哪些項目應(yīng)該使用包干制，哪些項目不能使用。科研單位往往只認(rèn)準(zhǔn)上級單位的包干項目范圍，未從本單位的在研項目實際情況出發(fā)，導(dǎo)致科研人員在申請使用包干制時無所適從，發(fā)揮不了包干制的放權(quán)效果。

（二）項目全周期內(nèi)執(zhí)行不到位，管理部門缺乏有機聯(lián)動

一是目前為止很多科院單位按照上級部門的制度，在新項目的申請階段已經(jīng)引入了包干制，但是只是形式上的流程限制，起不到實質(zhì)上的制約作用。二是項目執(zhí)行階段包干制經(jīng)費管理制度缺乏細化內(nèi)容，只是籠統(tǒng)地規(guī)定科研經(jīng)費各項支出內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)須符合項目主管部門相關(guān)規(guī)定，而沒有具體的流程控制與各管理部門間的聯(lián)動作用?！皥箐N繁”情況依然存在，科研經(jīng)費使用的管控要求太多，改革力度落實不暢，沒有統(tǒng)一且具體的規(guī)定。

（三）科研項目內(nèi)外部監(jiān)管不到位

科研單位建立了全面的資金使用監(jiān)督機制，包括項目監(jiān)督單位的內(nèi)部監(jiān)督和財務(wù)部門、審計部門和公眾的外部監(jiān)督，但仍存在內(nèi)部管理能力不足、外部協(xié)調(diào)性不夠、監(jiān)督規(guī)則不統(tǒng)一等問題。項目執(zhí)行期內(nèi)，監(jiān)督力量相對薄弱，監(jiān)督檢查的要求不夠具體化，執(zhí)行監(jiān)督缺乏參照的制度及實施方案。若科研單位全面放開包干制，缺乏有力的內(nèi)外部監(jiān)督檢查制度與措施，“負面清單”不足以建立一個全面的監(jiān)測和控制體系。這不僅不能消除資金的濫用，還會加劇研究人員和管理人員之間的緊張關(guān)系。

三、科研項目經(jīng)費實施“包干制”的建議

（一）完善制度體系建設(shè)，做好銜接方案。

任何管理措施的落地都離不開制度的先行。為打通“放管服”改革政策落地的“最后一公里”，科研單位應(yīng)在現(xiàn)有的制度體系基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進體制機制改革，從科研項目的實際情況出發(fā)，強化政策制度的制定與修訂，進一步夯實科研項目經(jīng)費管理的工作基礎(chǔ)，使科研業(yè)務(wù)有章可循，切實做到“管得住”。

1.科研單位需要認(rèn)真梳理關(guān)鍵政策問題。圍繞減輕科研人員經(jīng)費報銷負擔(dān)、完善科研績效管理和監(jiān)督檢查等重點，結(jié)合資金管理過程中與實際工作相關(guān)的政策執(zhí)行難點、堵點，結(jié)合經(jīng)費管理過程中的實際工作，聚焦政策執(zhí)行的關(guān)鍵點，做好新舊制度的銜接。

2.科研單位應(yīng)根據(jù)不同主管部門下達的科研項目經(jīng)費管理制度，按照自身的項目特點統(tǒng)一梳理為一種包干制管理辦法。例如，有些科研單位按照不同的主管部門分別制定了對應(yīng)的包干制管理辦法，但一種管理辦法的實施范圍并非適用全部此類來源的項目。這樣一來科研單位在執(zhí)行過程中往往造成包干制的項目范圍不明確，經(jīng)費報銷簽字過程中過于繁瑣，給實際工作開展造成不便。

3.科研單位應(yīng)對符合包干制管理要求的項目實行由點及面，逐步放開的推進策略?？蒲袉挝豢梢詢?yōu)先選擇創(chuàng)新能力強、潛力突出、科研經(jīng)費管理較好的科研單元（課題組）試點推行，然后逐步推廣。包干制辦理辦法推行的初期階段可選擇一些經(jīng)費額度小、項目周期短的縱向項目試行。

（二）建立從項目申請到結(jié)題的包干制貫通流程

1.建立從項目申請到結(jié)題的全周期流程貫通。

（1）在項目申請階段簡化預(yù)算的編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)等權(quán)利，讓項目負責(zé)人真正感受到“放權(quán)”，充分?jǐn)U大科研項目經(jīng)費管理的自主權(quán)。項目資金不再分為直接費用、間接費用，而是以總經(jīng)費的形式支持科研工作。項目負責(zé)人必須簽訂承諾書，并實際提交科研管理部門備案。從科研項目執(zhí)行、經(jīng)費使用與科研誠信的協(xié)調(diào)方面落實承諾。承諾書的備案作為后續(xù)職責(zé)認(rèn)定的配套制度保障與約束。

（2）在項目的執(zhí)行階段，包干制項目科研經(jīng)費各項支出內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵守項目管理部門的相關(guān)規(guī)定。實行項目主要負責(zé)人負責(zé)制，項目負責(zé)人簽字后，報送專項審批部門審議。經(jīng)費開支方面按需使用，無比例限制，無需預(yù)算調(diào)劑?？冃еС鲇嬏岱矫嬗煽蒲袉挝话错椖咳蝿?wù)書批準(zhǔn)的績效金額從項目經(jīng)費中提取20%—40%作為獎勵經(jīng)費。充分利用ARP等智能一體化辦公軟件，對包干制的經(jīng)費總額進行系統(tǒng)控制。

（3）包干制項目結(jié)題時，項目負責(zé)人根據(jù)財務(wù)部門提供的科研經(jīng)費臺賬明細編制項目經(jīng)費決算報告，經(jīng)相關(guān)管理部門審核，報請各主管部門審批。項目實施期末實行一次性綜合績效評價。按照國辦發(fā)〔2021〕32號文件的要求，積極申請合并財務(wù)驗收和技術(shù)驗收，切實保證科研人員盡量減少在財務(wù)驗收資料準(zhǔn)備環(huán)節(jié)費時費力。具體的科研經(jīng)費管理使用包干制全周期落地實施的措施，詳見表1所示。

表1 包干制全周期流程落地具體措施

2.簡化科研經(jīng)費執(zhí)行環(huán)節(jié)的審批。

（1）由多部門聯(lián)合審批調(diào)整為包干制專項辦公室審批，實現(xiàn)閉環(huán)管理。在符合項目目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性、經(jīng)濟合理性基礎(chǔ)上，以預(yù)算管理一體化為核心，逐步簡化各項經(jīng)費報銷審核流程，為科研人員減負，真正做到“服務(wù)好”。報銷單據(jù)經(jīng)項目的負責(zé)人在報銷單上簽字后，提交包干制專項辦公室審議，審議通過后安排付款。這樣大大簡化了原先科研人員拿著一張報銷單到處找各個審批部門簽字的流程，有效提高經(jīng)費開支的效率。

（2）全面發(fā)揮科研財務(wù)助理的作用?？蒲袉挝粦?yīng)落實《科研財務(wù)助理管理辦法》，從一線科研人員中選拔出對經(jīng)費開支比較熟悉、經(jīng)常對接結(jié)題審計的人員專職成為科研財務(wù)助理，逐步形成專業(yè)化且相對固定的科研財務(wù)助理隊伍，基本上覆蓋各個研究組。在項目預(yù)算編制與調(diào)整、資金支出、財務(wù)決算及驗收、資金審計、項目管理等全過程為科研人員提供專業(yè)服務(wù)，切實為科研人員減負，讓科研人員得以潛心致研。

（3）建設(shè)一體化科研管理信息平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上隨時隨地審批和管控?？蒲袉挝灰涌霢RP等智能信息系統(tǒng)建設(shè)。通過借助財務(wù)信息系統(tǒng)，在單位內(nèi)各部門之間建立財務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)資金總量在線控制的智能化管理流程，實現(xiàn)讓科研人員少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路。

3.加強部門間的相互聯(lián)動。

科研單位應(yīng)在科研項目管理部等建立起部門間相互聯(lián)動、通力合作的管理機制。既要重視包干制實施過程中的各種需求，提高流程中的辦理效率，又要做到流程可控、成本可控、資金安全可控的風(fēng)險防范。通過各部門的橫向合作與縱向協(xié)同，科研單位要逐步探索出“體現(xiàn)國家意志、滿足國家需求、代表國家水平”的責(zé)任和使命驅(qū)動的現(xiàn)代化科研院所管理體系，努力夯實科研項目包干制的保障措施。同時還應(yīng)加強各部門間的交流，搭建政策交流學(xué)習(xí)的平臺，增強管理人員對經(jīng)費規(guī)范開支的理解力度。

（三）加強事中、事后監(jiān)管力度

1.內(nèi)外協(xié)調(diào)監(jiān)督，積極引入外部監(jiān)管。

科研事業(yè)單位的內(nèi)部審計部門在包干制項目執(zhí)行期內(nèi)，應(yīng)加強內(nèi)審力度，對經(jīng)費使用情況開展抽查，保證經(jīng)費的合規(guī)、高效使用。每年常態(tài)化地對科研經(jīng)濟報銷等工作開展真實性、合法性審計事項，對不按規(guī)定管理和使用項目資金的行為，取消所有課題組項目資金的包干制資格。建立“負面清單”制度，做好內(nèi)部信息公開、公示工作。外部監(jiān)督方面，引入第三方專業(yè)機構(gòu)進行合理的項目績效評價。將日常項目財務(wù)管理與外部監(jiān)督檢查相結(jié)合，進一步加強審計監(jiān)督、會計監(jiān)督和日常監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合，加強信息共享。

2.加強科研人員自身誠信道德建設(shè)。

建立健全科研誠信承諾制度。加強科研原始記錄管理制度，完善學(xué)術(shù)期刊管理和預(yù)警體系。制定《加強科研誠信建設(shè)實施細則》《科研不端行為查處細則》等制度性文件，嚴(yán)肅查處科研不端行為，建立科研不端行為責(zé)任追究制度，加強廉潔管控，對嚴(yán)重失信者實行聯(lián)合懲戒?？蒲腥藛T要弘揚科學(xué)精神，實事求是，嚴(yán)于律己，恪守職業(yè)道德，努力為社會創(chuàng)造更多價值。

同時，科研單位也要加強內(nèi)外部的聯(lián)合制動，由點及面，逐步放開，有序穩(wěn)步推進“包干制”政策的運用，使整個經(jīng)費管理流程能夠得到全方位的優(yōu)化，給科研活動提供更加自由和廣闊的空間，為我國的科研能力能夠從各方面做到“0到1”的源頭突破和“1到10”的技術(shù)攻堅，并有力助推國家及地區(qū)新興產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。