吳 昊 鄭浩彬

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院 法學(xué)院，廣東 廣州 510420）

2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃（2020—2022年）》明確新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是未來(lái)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的必然趨勢(shì)，必須大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從高速發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展。為適應(yīng)階段性轉(zhuǎn)變，2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提升行動(dòng)的通知》（下稱(chēng)《通知》），決定實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的提升行動(dòng)，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向量質(zhì)并舉。

1.總體要求

在指導(dǎo)思想上，《通知》實(shí)施的主要目的在于為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供有力支撐。對(duì)此，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的提升行動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的加快構(gòu)建為工作主線(xiàn)，將素質(zhì)和能力提升作為工作重點(diǎn)，著重把握家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社這兩類(lèi)主體的培育，以基礎(chǔ)制度的完善、主體能力的加強(qiáng)、對(duì)接服務(wù)的深入以及指導(dǎo)服務(wù)體系的健全為提升行動(dòng)的主要著力點(diǎn)，致力于實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體由數(shù)量增長(zhǎng)向量質(zhì)并舉的轉(zhuǎn)變。

主要目標(biāo)方面，《通知》提出到“十四五”的期末時(shí)，要力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)更加健全的管理服務(wù)制度，全面提升的能力以及全面建立的指導(dǎo)服務(wù)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，主體培育質(zhì)量的穩(wěn)步提升。基本建成以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，社會(huì)化服務(wù)為支撐，依托新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)縣基層指導(dǎo)服務(wù)體系的基本建立，全國(guó)輔導(dǎo)員名錄庫(kù)入庫(kù)人數(shù)超過(guò)3萬(wàn)，分別建成20萬(wàn)家縣級(jí)及以上示范社和家庭農(nóng)場(chǎng)。

1.1 建立健全管理服務(wù)基礎(chǔ)制度

1.1.1 構(gòu)建規(guī)范化農(nóng)民合作社管理機(jī)制

農(nóng)民合作社是聯(lián)結(jié)小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必要紐帶，然而現(xiàn)實(shí)中存在著大量“空殼社”“僵尸社”，真正運(yùn)營(yíng)良好的合作社少之又少，因此農(nóng)民合作社的規(guī)范管理問(wèn)題成了工作重點(diǎn)?！锻ㄖ分赋鲆⒑献魃绲囊?guī)范化管理機(jī)制。首先，突顯章程作用，強(qiáng)化合作社章程自治功能；其次，健全合作社的治理結(jié)構(gòu)，形成有效發(fā)揮“三會(huì)”職能的治理模式；再次，建立合理的利益分配制度，保障成員收益權(quán)，搭建收益權(quán)救濟(jì)通道；然后，完善市場(chǎng)管理制度，遵循市場(chǎng)主體登記管理的統(tǒng)一規(guī)范對(duì)合作社進(jìn)行管理，合理化合作社的退出管理制度。最后，防范非法集資假借合作社“下鄉(xiāng)進(jìn)村”，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力和普法宣傳教育。

1.1.2 健全農(nóng)民合作社財(cái)會(huì)制度

隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)模擴(kuò)大化和高質(zhì)量發(fā)展，財(cái)會(huì)制度的建立對(duì)農(nóng)民合作社的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理愈加重要。《通知》提出要健全農(nóng)民合作社的財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)制度。首先，規(guī)范合作社的財(cái)會(huì)基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)內(nèi)部合規(guī)控制，防范政府補(bǔ)助資金使用不當(dāng)、貪污浪費(fèi)等現(xiàn)象；其次，基于數(shù)字技術(shù)，推進(jìn)財(cái)會(huì)制度的信息化建設(shè)；最后，鼓勵(lì)缺乏財(cái)會(huì)職能的合作社依法依規(guī)委托中介機(jī)構(gòu)代理記賬，使其將經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)及精力放在提高效益上。

1.1.3 構(gòu)建家庭農(nóng)場(chǎng)“一碼通”機(jī)制

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)提出了高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的要求，而這離不開(kāi)科技和信息化的支持?！锻ㄖ方Y(jié)合數(shù)字時(shí)代的發(fā)展，提出構(gòu)建“一碼通”管理服務(wù)機(jī)制。首先，建立統(tǒng)一的數(shù)字化管理平臺(tái)，賦予家庭農(nóng)場(chǎng)以唯一標(biāo)識(shí)碼，將主體信息納入名錄系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一管理；其次，利用信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)主體間數(shù)據(jù)共享互通，為家庭農(nóng)場(chǎng)銷(xiāo)售渠道的拓寬、產(chǎn)業(yè)鏈的聯(lián)動(dòng)、融資保險(xiǎn)的便捷等提供便利服務(wù)。

1.1.4 促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)范運(yùn)營(yíng)

囿于較短的發(fā)展歷史，我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)在運(yùn)營(yíng)中仍存在許多不規(guī)范的做法，這勢(shì)必對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)造成阻礙?！锻ㄖ分赋鲆?guī)范家庭農(nóng)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)制度。首先，從財(cái)務(wù)管理規(guī)范化入手，向家庭農(nóng)場(chǎng)免費(fèi)提供“隨手記”記賬軟件，完善基本財(cái)務(wù)制度。最終，通過(guò)財(cái)務(wù)活動(dòng)的規(guī)范化、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的數(shù)字化等手段，實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)營(yíng)。

1.1.5 構(gòu)建指導(dǎo)服務(wù)體系

現(xiàn)實(shí)中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)業(yè)、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)等知識(shí)上的匱乏，與應(yīng)然層面對(duì)這些知識(shí)把握的脫鉤，易致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃不切實(shí)際、運(yùn)營(yíng)管理不規(guī)范等問(wèn)題?！锻ㄖ分赋鲆苿?dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)。在尊重市場(chǎng)規(guī)律、避免政府過(guò)度干預(yù)的前提下，充分發(fā)揮輔導(dǎo)員和服務(wù)中心的積極作用。同時(shí)，兼顧各地發(fā)展不平衡的問(wèn)題，在堅(jiān)持因地制宜的原則下，采取針對(duì)性指導(dǎo)服務(wù)。

1.2 促進(jìn)能力的全面提升

1.2.1 推進(jìn)主體帶頭人的培育工作

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的三產(chǎn)融合，勢(shì)必需要一定的人才支撐，然而人才短缺卻是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)所面臨的突出問(wèn)題，這也將導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的現(xiàn)代化發(fā)展舉步維艱。

《通知》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶頭人的培育。首先，加強(qiáng)人才培訓(xùn)，每年培育3.5萬(wàn)名帶頭人，通過(guò)扶持計(jì)劃提高帶頭人的素質(zhì)能力，發(fā)揮帶頭人的輻射和示范引領(lǐng)作用；其次，堅(jiān)持針對(duì)性、創(chuàng)造性地開(kāi)展培育工作，分級(jí)建立人才庫(kù)，加大對(duì)青年農(nóng)場(chǎng)主的支持；最后，鼓勵(lì)農(nóng)民合作社的創(chuàng)辦，引入職業(yè)經(jīng)理人等現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理體系，完善合作社內(nèi)部治理，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，避免“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。

1.2.2 促進(jìn)主體多元融合發(fā)展

推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多元融合發(fā)展。小農(nóng)戶(hù)通常以生產(chǎn)方式單一的分散經(jīng)營(yíng)為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化程度低，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)較弱，農(nóng)戶(hù)利益難以保障。為此《通知》指出要促進(jìn)主體融合發(fā)展，構(gòu)建利益銜接、功能互補(bǔ)、梯度推進(jìn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織體系。首先，鼓勵(lì)規(guī)模和質(zhì)量的提升發(fā)展，推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社的建立，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的統(tǒng)一開(kāi)展；其次，在發(fā)展較為滯后的地區(qū)，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，鼓勵(lì)村黨支部領(lǐng)辦農(nóng)民合作社；最后，鼓勵(lì)建立家庭農(nóng)場(chǎng)聯(lián)盟、農(nóng)民合作社聯(lián)合社及產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)盟等加強(qiáng)交流與聯(lián)合，通過(guò)緊密的利益聯(lián)結(jié)和組織機(jī)制，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

1.2.3 引導(dǎo)農(nóng)民合作辦公司

農(nóng)民合作社雖能取得一定規(guī)模效益，但在現(xiàn)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中仍存在決策效率、融資困境以及聯(lián)動(dòng)合作等方面不足。為此，《通知》鼓勵(lì)農(nóng)民合作社辦公司，以適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。首先，鼓勵(lì)農(nóng)民合作社根據(jù)自身需要，采取獨(dú)立或合作的方式辦公司，形成健全的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制以解決效率、融資以及合作等方面問(wèn)題；其次，規(guī)范農(nóng)民合作社所辦公司的組織架構(gòu)，明晰財(cái)產(chǎn)權(quán)責(zé)，確保合作社與公司進(jìn)行獨(dú)立核算，協(xié)調(diào)利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、經(jīng)營(yíng)方式自主化。最后，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民合作社辦公司的研究，推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

1.2.4 促進(jìn)大豆油料擴(kuò)種

我國(guó)大豆當(dāng)前的對(duì)外依存度為83.7%，提高大豆自給率的現(xiàn)實(shí)需求迫在眉睫。《“十四五”全國(guó)種植業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，到2025年，要力爭(zhēng)將大豆播種面積達(dá)到1.6億畝左右，產(chǎn)量達(dá)到2300萬(wàn)噸左右，提升大豆自給率?！锻ㄖ窞榇龠M(jìn)大豆自給率的提升，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的提升行動(dòng)中開(kāi)展大豆油料擴(kuò)種的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，在特定擴(kuò)種省份擇優(yōu)遴選新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)其承擔(dān)大豆擴(kuò)種任務(wù)，并給予政策、人才、資金等要素的支持。

1.2.5 鼓勵(lì)參與鄉(xiāng)村發(fā)展與建設(shè)

傳統(tǒng)農(nóng)戶(hù)自身積累能力有限，缺乏籌資渠道，難以擔(dān)當(dāng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力軍，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村建設(shè)貢獻(xiàn)乏力。為此，《通知》指出要鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村發(fā)展與建設(shè)。首先，推動(dòng)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的形成，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈延伸發(fā)展，培育壯大農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”；其次，支持農(nóng)村冷鏈物流基礎(chǔ)建設(shè)，提升行業(yè)整體運(yùn)作能力，降低農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸成本；最后，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村建設(shè)，通過(guò)政策激勵(lì)及投融資渠道的拓寬，提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主動(dòng)承擔(dān)土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等任務(wù)的積極性。

1.3 深化社企對(duì)接工作

1.3.1 進(jìn)一步擴(kuò)大社企對(duì)接范圍

進(jìn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新時(shí)代，“三農(nóng)”問(wèn)題所面臨的任務(wù)更艱巨、形勢(shì)更復(fù)雜，更需要用好社企對(duì)接這一有力抓手、有效平臺(tái)，促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

《通知》指出要擴(kuò)大社企對(duì)接范圍。首先，促進(jìn)雙向合作，鼓勵(lì)各類(lèi)優(yōu)質(zhì)企業(yè)下鄉(xiāng)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供信貸保險(xiǎn)、技術(shù)服務(wù)、產(chǎn)銷(xiāo)對(duì)接等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。其次，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開(kāi)放共享，創(chuàng)新培育引導(dǎo)方式，提升社企對(duì)接效能。

1.3.2 遴選社企對(duì)接重點(diǎn)縣

在糧食主產(chǎn)省及大豆油料擴(kuò)種地區(qū)確定一批社企對(duì)接推進(jìn)的重點(diǎn)縣。為了回應(yīng)提升大豆自給率的現(xiàn)實(shí)需求，助力大豆油料擴(kuò)種專(zhuān)項(xiàng)工作的展開(kāi)，《通知》指出要遴選150個(gè)社企對(duì)接重點(diǎn)縣。聚焦農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)擴(kuò)種大豆油料的共性需求，在產(chǎn)銷(xiāo)渠道、物流倉(cāng)儲(chǔ)、品控技術(shù)、融資渠道等方面提供配套服務(wù)指導(dǎo)和支持。

2.保障措施

2.1 推動(dòng)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)

發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的營(yíng)利功能，讓農(nóng)民持續(xù)合理分享增值收益。當(dāng)前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已成為農(nóng)民收入增長(zhǎng)的新亮點(diǎn)。然而，農(nóng)民收入的提升仍面臨著供給效益低、勞動(dòng)力受教育程度低、運(yùn)營(yíng)方式落后等現(xiàn)實(shí)阻礙。為此，其一要推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品供給升級(jí)，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的統(tǒng)籌規(guī)劃作用。其二，大力培育新型農(nóng)業(yè)人才，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)民增收和就業(yè)的福利效應(yīng)。其三，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)運(yùn)營(yíng)方式，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作用。

2.2 健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的服務(wù)功能，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體互為支撐、相互促進(jìn)。然而，我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系卻面臨服務(wù)體系效率低、水平低以及發(fā)展緩慢等問(wèn)題。對(duì)此，其一應(yīng)協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，通過(guò)引入市場(chǎng)主體，充分釋放市場(chǎng)活力。其二，提高農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)主體多元化、方式專(zhuān)業(yè)化以及范圍擴(kuò)大化，助推新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體高質(zhì)量發(fā)展。

2.3 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供業(yè)態(tài)保障。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)深度融合、培育壯大“新六產(chǎn)”的主力軍。然而我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合處于探索階段，仍存在生產(chǎn)要素流動(dòng)不暢、第三產(chǎn)業(yè)融合不足、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制失調(diào)等問(wèn)題。對(duì)此，其一，應(yīng)促進(jìn)生產(chǎn)要素流動(dòng)，健全農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合要素保障機(jī)制。其二，探索農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)融合的創(chuàng)新發(fā)展模式，大力發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)。其三，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。