屈廣新

（鄭州大學政治與公共管理學院，河南 鄭州 450007）

1.M鎮(zhèn)背景介紹

河南省M鎮(zhèn)是豫東地區(qū)煤炭資源較為豐富的省界鄰邊地區(qū)，20世紀90年代開始的煤炭資源開發(fā)在提升當?shù)厝罕娚钏降耐瑫r，也造成了較大面積的地面沉陷，共涉及16個村莊和2萬余農(nóng)村群眾。在此背景下，M鎮(zhèn)將鄉(xiāng)村振興與此次安置工作相結(jié)合，采取“多村——社區(qū)”和異地搬遷的形式，對轄區(qū)內(nèi)受影響的采煤沉陷村群眾進行集中安置。R社區(qū)是承載此次安置工作的一處全新建造的新型農(nóng)村社區(qū)，最多可容納2.8萬余人。此次安置工作歷時5年完成，在組織農(nóng)民上樓過程中出現(xiàn)了如何有效動員群眾、如何有序組織搬遷的現(xiàn)實難題；在組織農(nóng)民上樓后，又面臨著諸多治理問題。對此案例的研究既有利于積累鄉(xiāng)村振興過程中農(nóng)民安置與鄉(xiāng)村治理的有效經(jīng)驗，又有利于促進鄉(xiāng)村振興建設(shè)目標與農(nóng)民真實需求的銜接調(diào)適。

2.新型農(nóng)村社區(qū)安置的三種經(jīng)驗模式

2.1 以激發(fā)年輕人意愿為主的動員模式

為加快安置群眾對新型農(nóng)村社區(qū)的了解，推動農(nóng)民上樓進程，在農(nóng)民上樓前以該鎮(zhèn)政府和社區(qū)開發(fā)企業(yè)為主體，通過以激發(fā)年輕人搬遷意愿為主的方式營造輿論，以此推動安置過程中的動員進程。此舉迎合了改革開放以來農(nóng)民群眾特別是年輕群眾對于改善自身生產(chǎn)生活環(huán)境的現(xiàn)實需求，對于激發(fā)群眾的上樓意愿，特別是年輕人的上樓意愿產(chǎn)生了積極的作用。M鎮(zhèn)的具體做法包括：首先，通過開展實地調(diào)研，充分了解農(nóng)民群眾的搬遷意愿；其次，根據(jù)調(diào)研結(jié)果制定了以激發(fā)年輕人意愿為主的動員模式，其主要依據(jù)是年輕人大多出生在改革開放之后，他們受傳統(tǒng)思想的影響較小，期望改善自身居住環(huán)境的愿望也最為強烈。M鎮(zhèn)通過以上做法，又通過社區(qū)廣告進田間地頭的具體舉措成功讓遷入新型社區(qū)的愿望在年輕一代群眾的心中得以生發(fā)。事實證明，激發(fā)年輕人群體的上樓意愿對于推動整體動員工作大有裨益，輿論自此開始發(fā)酵，遷入新居、改善居住環(huán)境隨即成為農(nóng)民群眾閑暇時探討最為頻繁的話題之一。M鎮(zhèn)探索實施的以激發(fā)年輕人意愿為主的動員模式是涉及農(nóng)民安置工作的一項創(chuàng)新舉措，該鎮(zhèn)政府廣泛開展實地調(diào)研，切實了解農(nóng)民群眾真實意愿以及抓住年輕人這個關(guān)鍵主體的方法是該鎮(zhèn)動員工作成功開展的不二法門。

2.2 以黨員干部為主體的帶頭搬遷模式

動員工作成功實施之后，M鎮(zhèn)積極開展下一步的搬遷組織工作，在此過程中，有效探索形成了以黨員干部為主體的帶頭搬遷模式。在此過程中，受我國文化中諸如“不愿當出頭鳥”“不出洋相”等傳統(tǒng)思想影響，雖然大部分群眾喬遷新居的愿望較為強烈，但卻出現(xiàn)了誰也不愿做“第一個吃螃蟹的人”的現(xiàn)實問題。針對此問題，該鎮(zhèn)政府探索實施了黨員干部帶頭搬遷的組織形式，充分發(fā)揮黨員干部的模范帶頭作用，有效化解了上述問題。黨員干部是鄉(xiāng)村治理中的組織者、建設(shè)者、推動者，是國家密切聯(lián)系群眾的橋梁，起著引領(lǐng)、團結(jié)、組織、協(xié)調(diào)等作用。事實證明，此模式的效果是立竿見影的，隨著該模式的貫徹實施，大部分群眾遷入新型農(nóng)村社區(qū)的工作順利完成。M鎮(zhèn)在組織群眾異地搬遷的過程中采用的黨員干部帶頭搬遷模式體現(xiàn)了新時代鄉(xiāng)村治理過程中黨建引領(lǐng)的潛在優(yōu)勢，事實說明，黨員作為在廣大群眾中具有一定影響力的先進分子，其行為的示范效應是顯著的。M鎮(zhèn)成功抓住黨員干部這個關(guān)鍵少數(shù)，是其順利組織開展搬遷工作的主要原因。

2.3 以突破老年人為主體的情感說服模式

該鎮(zhèn)16個村的搬遷安置過程表明，并不是每家每戶都對喬遷新居具有自覺的主動性，各村或多或少的都存在不愿搬遷的群眾。而這些不愿搬遷安置的群眾中大多是老年群眾和困難群眾，其原因主要包括兩個方面：一是老年人受傳統(tǒng)安土重遷思想的影響程度較深；二是部分老年人及困難群眾的自身家庭經(jīng)濟狀況不足以滿足搬遷所需的費用。針對第一種情況，M鎮(zhèn)探索總結(jié)實施了有效的情感說服模式，以老年人子女為主要抓手，對老年人進行耐心的情感說服，效果顯著。針對第二種情況，該鎮(zhèn)專門針對老年群眾和困難群眾制定出臺了具體的幫扶措施和補償政策，有效克服了因家庭經(jīng)濟困難導致的一部分老年群眾和困難群眾不愿搬遷的問題。

在推進鄉(xiāng)村振興和組織群眾搬遷的過程中，該鎮(zhèn)采用的情感說服模式作用顯著，具有借鑒意義。近年來，組織農(nóng)民搬遷安置一直是擺在當前許多基層管理者面前的一道實際難題，甚至有些地方因此發(fā)生了群體性事件，給工作帶來很大的阻礙。M鎮(zhèn)在動員群眾過程中摒棄傳統(tǒng)不合理的強制思維，耐心探尋實施具有針對性的方式方法，主動走進群眾，了解群眾真實需求的做法，是其打通搬遷安置工作 “最后一公里”的有力舉措。

3.新型農(nóng)村社區(qū)治理過程中出現(xiàn)的問題

對于涉及2萬余人的群眾安置工作來說，動員與搬遷工作只是一個開始，農(nóng)民群眾大規(guī)模遷入新型農(nóng)村社區(qū)之后，治理問題開始成為最突出的問題。該鎮(zhèn)在成功組織農(nóng)民群眾上樓之后，出現(xiàn)了以下較為典型的治理問題：

3.1 農(nóng)民傳統(tǒng)生活習慣與新型社區(qū)治理之間的矛盾

在成功組織群眾上樓之后，安置群眾受多年來在農(nóng)村生活所養(yǎng)成的相對粗放的生產(chǎn)生活方式的影響，經(jīng)常與新型社區(qū)治理在衛(wèi)生、環(huán)保、安全等方面的治理要求產(chǎn)生沖突。主要表現(xiàn)為：第一，環(huán)境衛(wèi)生意識差，不注意維持社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，垃圾亂堆亂放問題嚴重；第二，部分群眾 “貪小便宜”和“搭便車”的思想深厚，公私不分，占公為私，公為私用的現(xiàn)象較為普遍。例如，部分群眾對私人領(lǐng)域和公攤領(lǐng)域的意識較為模糊，占用樓道、電梯周圍領(lǐng)域為己所用的現(xiàn)象屢見不鮮，這些做法占用了應急通道，危及消防安全甚至危及緊急情況下其他群眾的生命財產(chǎn)安全。事實證明，這些不文明的生活方式與社區(qū)治理之間的沖突與矛盾在群眾上樓后呈井噴式的爆發(fā)狀況，甚至在一部分群眾之間發(fā)生了糾紛和沖突事件。其原因不難概括，主要是農(nóng)民群眾的文化素質(zhì)和文明程度還未達到與新型社區(qū)治理理念相契合的水平，公共意識也亟待提高。M鎮(zhèn)出現(xiàn)的這一問題，在全國其他地區(qū)的社區(qū)治理中同樣具有一定的代表性和典型性，如何化解這一問題，是擺在基層政府工作人員以及社區(qū)管理者面前的一道現(xiàn)實難題。

3.2 農(nóng)民失地后與社區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)不足之間的矛盾

在成功組織農(nóng)民群眾上樓之后，出現(xiàn)的最大問題就是農(nóng)民失地后與周邊產(chǎn)業(yè)不足之間的矛盾。搬遷之前，廣大農(nóng)民大多在家務農(nóng)，土地是他們重要的收入來源。對于部分貧困戶，土地是他們維持生計的重要支撐。搬遷之后，廣大農(nóng)民由于丟失土地及社區(qū)周圍產(chǎn)業(yè)未配套的原因面臨普遍性的失業(yè)問題。這也是M鎮(zhèn)在此次安置與治理工作過程中暴露出的最大問題，該問題的產(chǎn)生直接影響群眾在遷入新型社區(qū)后的滿意程度。其原因主要是M鎮(zhèn)政府對安置后可能出現(xiàn)的失業(yè)問題缺乏前瞻性，對農(nóng)民群眾遷居后可能面臨的失業(yè)問題認識不夠充分。值得注意的是，就業(yè)是民生之本，直接關(guān)系到百姓收入和日常生活，農(nóng)民在失地之后理應有更好的就業(yè)機會與此相銜接，M鎮(zhèn)在這項關(guān)鍵工作上的疏忽反映了其安置與治理經(jīng)驗的缺乏，暴露了安置工作開始前規(guī)劃不夠全面、科學的問題。

3.3 農(nóng)民需求與基礎(chǔ)設(shè)施不完善和公共服務不足之間的矛盾

在成功組織農(nóng)民群眾上樓之后，新型社區(qū)治理還面臨著農(nóng)民需求與社會基礎(chǔ)設(shè)施不完善和公共服務不足之間的矛盾。盡管該鎮(zhèn)已經(jīng)為社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務建設(shè)作了一定工作，例如統(tǒng)一規(guī)劃中小學建設(shè)，解決適齡兒童和青少年的入學問題，整合資源解決群眾的醫(yī)療問題等，但是這些離真正滿足農(nóng)民群眾日常生活需求還存在較大差距，如在精神文明建設(shè)方面，新型社區(qū)尚未成立任何的社會組織；在文化娛樂方面，新型社區(qū)有待組織各種形式的文化活動，群眾生活單調(diào)無味。值得注意的是，鄉(xiāng)村振興不應只是安置群眾的搬遷安置，還包括文明素質(zhì)的提升、公共意識的提升等更深層次的要求。此外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務方面，諸如社會保障、養(yǎng)老問題等高質(zhì)量的公共服務也未能及時配套。M鎮(zhèn)在此次安置與治理工作中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然存在欠缺，公共服務質(zhì)量尚待補充。在推進鄉(xiāng)村振興過程中，唯有真正對接農(nóng)民群眾真實需求，堅持以人為本，著重改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和提升公共服務質(zhì)量，才能真正推動鄉(xiāng)村發(fā)生質(zhì)的改變。

4.鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村社區(qū)治理的改進邏輯

4.1 營造鄉(xiāng)風文明：以宣傳教育方式提升群眾文明素質(zhì)與公共意識水平

文明素質(zhì)與公共意識的培養(yǎng)不是一朝一夕的事，需要長期的宣傳教育支撐。M鎮(zhèn)在社區(qū)治理中面臨的農(nóng)民群眾與新型社區(qū)治理之間的沖突并非個例，解決這一問題，需要時間更需要治理理念的轉(zhuǎn)變，但其根本目標是營造成熟的鄉(xiāng)風文明。首先，M鎮(zhèn)基層政府工作人員和社區(qū)管理人員應該強化服務型理念，要充分認識到該問題的發(fā)生邏輯，即農(nóng)民群眾長時間受傳統(tǒng)粗放生活方式的影響，在短時間內(nèi)完成諸如衛(wèi)生素質(zhì)與公共思維的轉(zhuǎn)變是困難的，只有充分理解這一發(fā)生邏輯，才能更好地將服務型治理的理念融入社區(qū)治理之中，才能在日常工作中多一點耐心，多一份成效。其次，要廣泛開展針對農(nóng)民群眾的宣傳教育活動，利用社區(qū)媒介及互聯(lián)網(wǎng)手段，號召廣大群眾自覺遵守社區(qū)公約，講文明、愛衛(wèi)生，共同愛護美好家園，促進農(nóng)民群眾文明素質(zhì)和公共意識的有效提升。最后，要充分發(fā)揮村民自治的作用，引導建立社區(qū)公約，充分發(fā)揮社區(qū)公約的約束作用。從長遠看，鄉(xiāng)村振興背景下新型農(nóng)村社區(qū)的有效治理離不開鄉(xiāng)風文明的構(gòu)建，只有把握住鄉(xiāng)村文明這個“牛鼻子”，才能有效化解新型農(nóng)村社區(qū)治理過程出現(xiàn)的各種治理問題。值得注意的是，鄉(xiāng)村文明既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點所在，文明鄉(xiāng)風的培育是一項長期的歷史任務，不可能一蹴而就，必須常抓不懈，久久為功。

4.2 加強前瞻規(guī)劃：以產(chǎn)業(yè)振興對沖可能的普遍性失業(yè)風險

M鎮(zhèn)出現(xiàn)的農(nóng)民失地與社區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)不足的治理問題涉及民生根本，其根本原因是缺乏前瞻性思維和全面系統(tǒng)的規(guī)劃。鄉(xiāng)村振興的首要內(nèi)涵就是產(chǎn)業(yè)興旺,產(chǎn)業(yè)缺失就無法真正改善農(nóng)民生活現(xiàn)狀。所謂產(chǎn)業(yè)興旺，就是指在鄉(xiāng)村振興中，通過挖掘區(qū)位優(yōu)勢，立足資源稟賦，整合市場資源，聯(lián)結(jié)政府、農(nóng)戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織等主體，調(diào)整鄉(xiāng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村地區(qū)形成一批現(xiàn)代化的集聚、共生協(xié)同產(chǎn)業(yè)，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢，進而帶動群眾增收，最終實現(xiàn)共同富裕的過程?？梢哉f，產(chǎn)業(yè)振興是增加農(nóng)民群眾收入，改善農(nóng)民群眾生活水平的根本性支撐。M鎮(zhèn)出現(xiàn)的農(nóng)民失地后普遍性的失業(yè)風險，值得全國其他地區(qū)充分吸取經(jīng)驗教訓，引以為戒。在推進鄉(xiāng)村振興過程中，首先，應做到規(guī)劃先行，充分分析農(nóng)民群眾可能面臨的各種風險；其次，要注重招商引資，只有大力引進產(chǎn)業(yè)，才能具備“造血”功能。有效對沖農(nóng)民失地后的就業(yè)風險；最后，要因地制宜，注重發(fā)掘本地區(qū)具有潛在優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，努力實現(xiàn)農(nóng)民增收。鄉(xiāng)村振興歸根結(jié)底要實現(xiàn)農(nóng)民收入水平的增加，只有充分認識并把握到這一關(guān)鍵點，才能在推進工作的過程中避免出現(xiàn)失誤。

4.3 加大財政支撐：以提升基礎(chǔ)設(shè)施完善程度及公共服務水平對接農(nóng)民需求

習近平總書記多次指出，人民對美好生活的需要就是我們的奮斗目標。具體到鄉(xiāng)村振興工作中，農(nóng)民的真實需求就是鄉(xiāng)村振興工作的努力方向。M鎮(zhèn)在推進鄉(xiāng)村振興和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施不完善和公共服務水平不高的問題在全國極具典型性和代表性。要解決這一問題，首先，要樹立“為民”思維，堅持以人民為中心的治理理念，并在具體工作中貫徹落實；其次，政府應加大財政支撐力度。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民享受到的公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施便利相對較少，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程推進中，應該更加注重改善這一問題。此外，從傳統(tǒng)社會治理到現(xiàn)代社會治理的演進邏輯來看，政府在社會事務中的強制性、總體性作用在適度收縮，市場與社會主體的地位慢慢凸顯，參與度不斷增強。隨著統(tǒng)治、管理“底色”的日漸減弱，治理“色彩”的不斷增強，政府的公共服務責任與職能被突出強調(diào)，也與日俱增，以市場與社會主體參與為標志的公共服務市場化與社會化屬性隨之不斷增強。因此，提升新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務水平還需注重多方發(fā)力。以政府為主體，發(fā)動市場、社會組織等主動參與，形成改善農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的強大合力。

5.結(jié)語

黨的十九大報告明確指出了“產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興目標。M鎮(zhèn)的安置與治理工作既積累了有效的、具有一定借鑒意義的經(jīng)驗模式，也存在著一些與全國其他地區(qū)同樣出現(xiàn)的典型性問題，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷推進的時代背景下，只有深刻把握了解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在五個方面的具體目標，切實地走進群眾，了解農(nóng)民真實需求，才能不斷將鄉(xiāng)村振興工作推向深入，才能真正提升農(nóng)民群眾的幸福感、獲得感、安全感，才能不斷促進提升鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平。