崔麗艷，王合創(chuàng)

(甘肅省疏勒河流域水資源利用中心，甘肅 酒泉 735211)

1 雙塔水庫概況

雙塔水庫始建于1958年，1960年3月建成蓄水，是一座以灌溉為主，兼有防洪調(diào)蓄、水產(chǎn)養(yǎng)殖等功能的大(2)型水庫?？値烊?.4億m3，主要承擔(dān)著下游雙塔灌區(qū)3.07萬hm2耕地的灌溉供水，常樂電廠、肅北馬鬃山地區(qū)和博倫礦業(yè)、柳溝物流園的工業(yè)供水，以及向下游敦煌西湖國家級自然保護區(qū)生態(tài)輸水等任務(wù)。

2 實施水庫清淤的必要性

雙塔水庫1960年建設(shè)之初，總庫容為2.4億m3，興利庫容1.73億m3，經(jīng)過58a的運行，現(xiàn)淤積嚴重，水庫總庫容僅剩1.19億m3，約為原始庫容的一半；興利庫容剩余0.73億m3，約為最初興利庫容的40%，有效庫容淤損高達60%，調(diào)節(jié)能力嚴重萎縮，已無法滿足灌區(qū)社會日益增長的用水需求，亟需清淤。初步估算雙塔水庫清淤項目共需資金12.6億元。在國家投資尚難到位的情況下，引入社會資本實施水庫清淤，符合政策要求，十分必要。

2.1 實施水庫清淤是貫徹落實新時期十六字治水方針的重要體現(xiàn)

雙塔水庫是下游雙塔灌區(qū)46萬畝耕地的主要灌溉水源，多年運行中水庫興利庫容淤積量已達1.0億m3，水庫主汛期調(diào)蓄能力嚴重下降，庫區(qū)淤積灘面暴露，“庫底朝天”現(xiàn)象頻發(fā)，無法發(fā)揮“蓄豐補枯”作用，使灌區(qū)陷入“工程型”缺水的窘境。同時，水庫需每年向下游自然保護區(qū)下泄生態(tài)水7800萬m3以上。保護區(qū)距雙塔水庫近200km，區(qū)間河道沿程水量損失較大。為了有效保證保護區(qū)生態(tài)用水，只能采取大流量、低頻次的生態(tài)調(diào)度方式輸水。但由于水庫淤積調(diào)蓄能力不足，無法形成有效流量脈沖，生態(tài)輸水效率十分低下。因此，實施水庫清淤，恢復(fù)雙塔水庫興利調(diào)節(jié)庫容，十分必要而緊迫。

2.2 實施水庫清淤是保護和建設(shè)下游生態(tài)環(huán)境屏障的關(guān)鍵措施

位于雙塔水庫下游、疏勒河干流尾閭的敦煌西湖國家級自然保護區(qū)，緊鄰庫姆塔格沙漠，是阻止庫姆塔格沙漠東進侵入敦煌的最前沿和有效屏障。實施清淤，增加雙塔水庫防洪庫容和興利庫容，提高調(diào)節(jié)能力和區(qū)域水資源利用效率，可有效保證水庫下泄生態(tài)水量，與敦煌市形成“敦煌節(jié)水+疏勒河生態(tài)輸水”生態(tài)流量，保證西湖國家級自然保護區(qū)的生態(tài)輸水，有效調(diào)節(jié)區(qū)域地下水位，修復(fù)保護區(qū)綠洲生態(tài)環(huán)境，保護沿線生態(tài)安全。

2.3 實施水庫清淤是推動當?shù)剜l(xiāng)村振興和區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑

雙塔灌區(qū)現(xiàn)狀年總?cè)丝?0.7萬人，地區(qū)年生產(chǎn)總值69.4億元。雙塔水庫是雙塔灌區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及下游河道生態(tài)用水的唯一供水來源。受泥沙淤積影響，雙塔水庫興利庫容持續(xù)下降，供水能力大大縮減，無法有效保障區(qū)域工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)用水需求。實施水庫清淤，能夠有效恢復(fù)水庫興利庫容，提升水庫調(diào)蓄能力，延長水庫使用壽命，為當?shù)孛撠毠?、鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供水資源保障。

2.4 實施水庫清淤是堅守耕地紅線實現(xiàn)區(qū)域糧食安全的重要保障

黨中央提出要加快實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實行最嚴格的水資源管理制度和最嚴格的耕地保護制度，保持糧食播種面積穩(wěn)定，不斷增強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，增加糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障，實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。雙塔水庫的調(diào)蓄能力和供水能力是雙塔灌區(qū)正常生產(chǎn)的重要保障。但受庫區(qū)泥沙淤積和興利庫容逐年萎縮的影響，現(xiàn)狀水庫無法有效保障雙塔灌區(qū)的用水需求，嚴重影響負載地區(qū)的耕地面積和糧食安全。實施水庫清淤，將有效恢復(fù)雙塔水庫的供水能力，提高灌區(qū)供水保證率，保護雙塔灌區(qū)耕地紅線，為保證灌區(qū)農(nóng)作物增產(chǎn)增收和區(qū)域糧食生產(chǎn)安全提供支撐與保障。

3 當前我國社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的政策出臺情況

國家發(fā)展和改革委員會、財政部、水利部出臺的鼓勵引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的相關(guān)政策文件，己經(jīng)對社會資本投資參與水利項目建設(shè)的各方面提出了明確要求[1]。

3.1 社會資本投資參與水利工程建設(shè)運營的范圍

國家鼓勵引導(dǎo)社會資本投資參與重大水利工程建設(shè)運營的相關(guān)政策文件，明確法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的特殊情形以外的重大水利工程建設(shè)運營，一律允許社會資本投資參與建設(shè)，且優(yōu)先考慮社會資本參與投資建設(shè)并運營。

3.2 社會資本參與水利工程建設(shè)運營的方式

國家下發(fā)的相關(guān)政策文件，明確要求要選擇一批重大水利工程建設(shè)項目，采取股權(quán)出讓、委托運營、整合改制等多種方式，讓社會資本參與到重大水利工程建設(shè)項目中來。經(jīng)營性較低的水利工程項目，可以與經(jīng)營性較強的項目通過組合開發(fā)的方式，讓社會資本積極投資參與建設(shè)運營。

3.3 社會資本參與水利工程建設(shè)運營的程序

國家下發(fā)的相關(guān)政策文件，明確要求按照國家基本建設(shè)程序，組織建設(shè)社會資本投資參與建設(shè)的重大水利工程項目。這類項目的實施，要由政府或者政府水行政主管部門向社會發(fā)布項目實施公告和信息，堅持公開、公平、公正原則，通過招投標擇優(yōu)選擇確定投資方、投資經(jīng)營主體，向有關(guān)部門編制報送項目實施前期工作文件，經(jīng)有關(guān)部門審查審批后實施。

3.4 社會資本參與水利工程建設(shè)運營的監(jiān)管

國家下發(fā)的相關(guān)政策文件，明確要求縣級以上人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門，通過簽訂合同等形式，明確投資經(jīng)營主體在工程建設(shè)運營中的相關(guān)內(nèi)容。

4 我國社會資本參與水利工程建設(shè)運營的資產(chǎn)運營模式

在國家相關(guān)激勵政策的引導(dǎo)下，各地在社會資本參與大型水利工程項目建設(shè)投資運營方面進行了一些初步的探索，但這些探索大多都未進入或剛剛開始進行運營，對于資本如何運營的機制設(shè)計仍需要時間和經(jīng)驗[2]。目前我國社會資本參與水利工程項目建設(shè)的運營方式不一而足，大致可以歸納為以下幾種情況。

4.1 社會資本參與準公益性大型水利工程建設(shè)運營的情形

對于社會資本投資參與的比例高且經(jīng)營性又較強的大型水利工程項目，目前一般以社會資本方為主組建獨立的項目公司，全權(quán)負責(zé)投資建設(shè)，并在相互約定的一定時限內(nèi)負責(zé)資產(chǎn)運營等事宜，資產(chǎn)運營的方式和范圍、收益分配、風(fēng)險分擔(dān)，以及政府提供何種保障機制等問題，則可以通過雙方協(xié)商明確約定，以保證工程效益的良好發(fā)揮和社會資本的合理收益。

4.2 社會資本參與經(jīng)營性較強而資本投資額又較低的大型水利工程的情形

一般情況下，由政府或者政府水行政主管部門與社會投資方雙方按照約定的內(nèi)容，組建股份制項目公司共同負責(zé)運營。這種情況下，收益分配、風(fēng)險分擔(dān)，以及政府提供的保障機制等，由參與雙方根據(jù)出資份額及占股比例的權(quán)重共同協(xié)商確定。各方合作到期后，合作投資建設(shè)的工程資產(chǎn)按約定交由政府或者政府水行政主管部門運營管理。

4.3 社會資本參與適宜由社會資本方長期擁有運營的大型水利工程的情形

對于這類項目工程，可由社會投資方與政府按照各方所投入資金的占比，協(xié)商成立雙方或多方控股的股份有限責(zé)任公司，各方共同擁有工程資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，共同進行運營決策、協(xié)商分配收益，按股份占比分擔(dān)投資風(fēng)險。政府或者政府水行政主管部門和社會投資方作為合作股東，按照投資份額占比承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，以此來確保最大限度地發(fā)揮項目工程效益。

5 對引入社會資本實施雙塔水庫清淤項目建設(shè)運營的思考與建議

引入社會資本對雙塔水庫實施清淤，有利于促進政府與市場有機結(jié)合、兩手發(fā)力，支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，符合國家相關(guān)政策，合作共贏。在具體實施過程中，應(yīng)把握好以下3個方面。

5.1 多方論證，準確評估投資方參與雙塔水庫清淤項目的合作方式

雙塔水庫清淤項目屬公益性較強，沒有直接收益的重大水利工程建設(shè)項目，甘肅省疏勒河流域水資源局委托省水電設(shè)計院編制了《甘肅省疏勒河雙塔水庫清淤工程實施方案》，初步規(guī)劃清淤量3006萬m3，估算投資12.6億元，投資額較大。社會資本參與投資建設(shè)，投資方應(yīng)按清淤投入，通過水權(quán)交易獲得相應(yīng)水權(quán)，將無收益的水庫清淤和有收益的馬鬃山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)供水工程等項目進行捆綁，由其作為實施主體，對項目進行投資、建設(shè)、管理、運營，用工程建設(shè)收益補償水庫清淤的部分投資。這一合作方式符合通過投資節(jié)水工程措施，把節(jié)約的水量通過水權(quán)交易用于新增工業(yè)用水的相關(guān)政策，具可操作性。若按政府投資55%，社會資本45%，馬鬃山供水工程遠期年供水3000萬m3，交易水價2.0元/m3，不計資本金利息及合理收益初步估算，社會資本回收年限約為9.45a。

5.2 規(guī)范程序，招標確定社會資本參與實施清淤項目建設(shè)投資運營和監(jiān)管

雙塔水庫清淤項目，屬于國家鼓勵引導(dǎo)社會資本參與投資建設(shè)運營的大型水利工程項目范籌，酒泉市政府以及瓜州縣政府應(yīng)作好多方面的工作，創(chuàng)造良好的條件，待具備各方面條件后，委托具有資質(zhì)的社會機構(gòu)制定實施方案，編制招投標文件，通過政府公共媒介向社會公開發(fā)布公告信息，開展公開、公平、公正的招標競爭，選擇優(yōu)秀投資方，明確經(jīng)營主體，并按照相關(guān)程序報請有關(guān)部門審查審批后，嚴格按照國家基本建設(shè)程序組織建設(shè)。

5.3 簽訂合同，切實強化對社會資本參與清淤項目建設(shè)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)和監(jiān)管

雙塔水庫是省疏勒河水資源局管轄的一座準公益性大(2)型水庫，省疏勒河流域資源局是省水利廳屬水利事業(yè)單位。社會資本參與雙塔水庫清淤項目建設(shè)，投資額高，回報周期長，工程資產(chǎn)運營復(fù)雜，投資風(fēng)險較大。因此，應(yīng)由省水利廳做為省級政府水行政主管部門，與雙塔水庫清淤項目的社會投資方簽訂合同，或者委托省疏勒河流域水資源局與社會投資方簽訂合同，并由省水利廳實施工程資產(chǎn)運營協(xié)調(diào)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)管，以切實規(guī)避資產(chǎn)運營風(fēng)險，保證項目建設(shè)順利實施。