杜俊燕 ， 張克露

（太原師范學(xué)院，山西 太原 030001）

土地要素作為鄉(xiāng)村振興的必要因素，整治工作的開展與否對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)與否起著決定性作用。我國(guó)的全域土地整治工作已經(jīng)成為“十四五”規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié)，經(jīng)歷了由單一整治—綜合整治—全域綜合整治的過(guò)程。全域土地整治以整體設(shè)計(jì)、綜合治理為原則，以多元化整治為基礎(chǔ)，以科學(xué)規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊為基本單元，近年來(lái)在山西省開始逐步推行。山西省作為一個(gè)典型的黃土覆蓋的山地高原，地形較為復(fù)雜，共有六個(gè)斷陷盆地，使得全域土地整治工作的難度大大增加[1]。本文結(jié)合土地整治的發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，為山西省探索出三種“土地整治+”模式：美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)以及城鎮(zhèn)建設(shè)，旨在進(jìn)一步探析山西省的全域土地整治助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的路徑。

1 山西省土地整治概況

1.1 研究區(qū)區(qū)域概況

山西省地勢(shì)由東北至西南逐步降低，是一個(gè)典型的黃土覆蓋的山地高原，海拔在180 m～3 061.1 m之間，地形地貌復(fù)雜，山區(qū)面積占80%以上，而平川、河谷面積不到20%，全省四周山環(huán)水繞，下轄11個(gè)地級(jí)市以及119個(gè)縣級(jí)行政區(qū)?；練夂蛱攸c(diǎn)為夏季炎熱冬季寒冷，晝夜溫差大，且各地氣溫差異明顯，由南至北氣溫逐步降低。山西省耕地面積與地形坡度呈負(fù)相關(guān)，地形條件的優(yōu)良直接影響著適墾耕地指數(shù)。

1.2 研究區(qū)土地整治概況

截至2014年，山西省已實(shí)施18個(gè)土地開發(fā)整理項(xiàng)目，其中包括財(cái)政部以及國(guó)土資源部于2001年下達(dá)的6個(gè)整理項(xiàng)目以及2003年下達(dá)的12個(gè)項(xiàng)目，如太古、聞喜、洪洞、永濟(jì)等，項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模6 821 hm2。實(shí)施國(guó)家級(jí)的投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目，從根本上說(shuō)，是為了進(jìn)一步促進(jìn)“三農(nóng)”工作，以達(dá)到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的效果。多年來(lái)，山西省土地整治工作的成果顯而易見(jiàn)，如在懷仁市金沙灘土地整理項(xiàng)目中，通過(guò)生態(tài)立體種植與合理引入苗木品種的方法，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入大幅增長(zhǎng)，極大地增強(qiáng)了人們的獲得感和幸福感。在永濟(jì)市黃河灘涂地開發(fā)項(xiàng)目中，新增耕地面積383.43 hm2，提高了農(nóng)民的人均收入，有效改善了當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活水平，是山西省土地整治工作的成功范例。

山西省煤炭資源豐富，截至2020年年底，共發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源120種。良好的區(qū)位條件與優(yōu)越的礦產(chǎn)資源條件，使得人們對(duì)煤炭資源進(jìn)行高強(qiáng)度的開發(fā)利用，導(dǎo)致山西省煤炭經(jīng)濟(jì)陷入低迷狀態(tài)，礦山環(huán)境日益下降，礦區(qū)人民生活水平逐步降低，面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)與改革發(fā)展的雙重壓力，礦區(qū)的土地整治工作迫在眉睫。近年來(lái)，山西省開始著眼于煤礦地區(qū)的土地復(fù)墾工作，該工作也將會(huì)成為今后全域土地整治的一大重點(diǎn)與難點(diǎn)。

山西省自然資源廳于2021年編制了《山西省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2021—2025年）》，文件中指出，礦產(chǎn)生態(tài)治理工作于“十三五”期間已取得顯著成效，共投入資金245.15億元，治理面積1 040 km2。為了進(jìn)一步推進(jìn)煤礦的土地整治工作，一共對(duì)13個(gè)礦山地質(zhì)環(huán)境重點(diǎn)治理區(qū)進(jìn)行劃定，并具體了各分區(qū)的治理面積，其中晉城煤礦區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境重點(diǎn)治理區(qū)面積高達(dá)2 100.48 km2，面積最少的是古縣古陽(yáng)鎮(zhèn)碳礦山地質(zhì)環(huán)境重點(diǎn)治理區(qū)，為402.98 km2。山西省南部地區(qū)的礦山治理面積較大，北部則呈現(xiàn)出分散式布局，且分區(qū)面積相對(duì)較小，其中汾西-鄉(xiāng)寧煤礦重點(diǎn)治理區(qū)、晉城炭礦重點(diǎn)治理區(qū)面積最大，高柳煤礦重點(diǎn)治理區(qū)、太原西山煤礦重點(diǎn)治理區(qū)、陽(yáng)泉煤礦重點(diǎn)治理區(qū)次之，平朔煤礦重點(diǎn)治理區(qū)、霍東煤礦重點(diǎn)治理區(qū)、古縣古楊鎮(zhèn)煤礦重點(diǎn)治理區(qū)面積最小[2]。

1.3 研究區(qū)土地整治存在的問(wèn)題

1）農(nóng)用地潛力仍需挖掘。由于受到自然條件以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多方面影響，山西省的耕地面積依然呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，2010至2015年，山西省耕地面積下降0.54萬(wàn)hm2，2022年1月山西省自然資源廳發(fā)布的第三次國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，山西省耕地面積386.95萬(wàn)hm2，相比2015年下降18.93萬(wàn)hm2，加之質(zhì)量不高，中低產(chǎn)田多而優(yōu)質(zhì)耕地少，嚴(yán)重阻礙了土地整治的開展進(jìn)程。

2）多元化整治工作有待推進(jìn)。人民對(duì)煤礦資源的開發(fā)力度逐步加大，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，這就使得生態(tài)效益、社會(huì)效益以及經(jīng)濟(jì)效益并未同步增長(zhǎng)，有悖于當(dāng)前所提倡的生態(tài)文明建設(shè)。雖然當(dāng)前的土地整治工作經(jīng)過(guò)了多年的探索與實(shí)踐，但其整治方向仍以礦區(qū)的土地復(fù)墾與生態(tài)重建為主，缺乏治理的綜合性與多元化，與國(guó)內(nèi)優(yōu)秀的土地整治典范存在一定差距[3]。

3）公共參與度有待增強(qiáng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，全域土地整治工作的最終受益者為人民，這就決定了人民的主體地位。在絕大多數(shù)的土地整治實(shí)踐過(guò)程中選擇自上而下的項(xiàng)目推進(jìn)方式，在項(xiàng)目編制完成后會(huì)征求民眾的意見(jiàn)，但農(nóng)民并未真正意義上參與到其中來(lái)，貫穿項(xiàng)目始終，這就更使得農(nóng)民的參與感較低，參與意愿進(jìn)一步減弱。

2 “土地整治+”模式在山西省的探索

2.1 “土地整治+美麗鄉(xiāng)村”模式

2013年以來(lái)，各地區(qū)都逐步開展了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)工作，并進(jìn)行了大量的實(shí)踐與探索。眾所周知，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是建設(shè)美麗中國(guó)的基礎(chǔ)與難點(diǎn)，土地整治作為城鄉(xiāng)融合的抓手，只有在最大程度上與美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)工作相輔相成，才能更好地打造宜居鄉(xiāng)村與宜居城市。隨著生活水平的顯著提升，各地提高了對(duì)美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)要求，這就使得土地整治工作的標(biāo)準(zhǔn)也更為嚴(yán)苛。本著“美麗鄉(xiāng)村”的富裕、宜居以及生態(tài)友好的本質(zhì)內(nèi)涵，山西省土地整治工作的開展需因地制宜，明確不同發(fā)展特征地區(qū)的工作重點(diǎn)與難點(diǎn)，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適當(dāng)改善農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，貫徹“以人為本”的原則，促進(jìn)農(nóng)民增收與農(nóng)業(yè)增效[4]。

2.2 “土地整治+生態(tài)文明”模式

生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總布局的重要組成部分，需與土地整治工作相互協(xié)同、共同發(fā)力。近年來(lái)，土地整治工作已然不單純著眼于耕地?cái)?shù)量，而是追求更高質(zhì)量的耕地建設(shè)，最大程度盤活土地整治活力。調(diào)查顯示，截至2020年11月底，山西省已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積達(dá)253.34萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到明顯改善。但總體而言，耕地面積呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，這就使得土地整治的綜合治理工作迫在眉睫。為了進(jìn)一步落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)在整治工作中強(qiáng)化生態(tài)人文理念，堅(jiān)持綠色發(fā)展與傳統(tǒng)文化傳承相互融合。一方面因地制宜，具體情況具體分析，結(jié)合整治地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，開展有針對(duì)性的土地整治工作，如對(duì)于礦區(qū)居民而言，著重于礦區(qū)的土地復(fù)墾以及居住環(huán)境的保護(hù)；另一方面在舊村改造過(guò)程中可適當(dāng)傳承文化價(jià)值，尊重地方特色，保留當(dāng)?shù)孛袼字械姆e極元素，全面貫徹可持續(xù)發(fā)展理念[5]。

2.3 “土地整治+城鎮(zhèn)建設(shè)”模式

全域土地整治工作應(yīng)以推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)為發(fā)展趨向，以土地整治為實(shí)施平臺(tái)，通過(guò)聚集零散村組以及將廢棄用地恢復(fù)為新增耕地等方式，彌補(bǔ)耕地后備資源不足所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。通過(guò)土地整治，提高土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，為居民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，改善居民生產(chǎn)生活條件，最終實(shí)現(xiàn)土地整治效益的最大化。山西省的建設(shè)用地依然存在散亂利用現(xiàn)象，“空心村”、土地閑置等問(wèn)題突出，且在土地綜合整治過(guò)程中，與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接不密切。因此，地方政府需要加強(qiáng)土地整治與城鎮(zhèn)建設(shè)的有機(jī)聯(lián)系，制定針對(duì)性的規(guī)章制度。使土地整治規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等充分銜接，在滿足居民意愿的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步合理安排整治時(shí)間以及范圍，保障整治工作的有序開展，最終打造土地整治與城鎮(zhèn)建設(shè)的雙贏局面[6]。

3 以全域土地整治助推鄉(xiāng)村振興的實(shí)施路徑

3.1 以政府為主導(dǎo)

政府在全域土地整治中起著主導(dǎo)作用，建立上下級(jí)聯(lián)動(dòng)的土地整治模式，上級(jí)主導(dǎo)，下級(jí)協(xié)調(diào)，并將公眾參與貫穿整個(gè)土地整治過(guò)程，從根本上防止單一部門作戰(zhàn)的現(xiàn)象發(fā)生。通過(guò)建立科學(xué)的體制機(jī)制，既可達(dá)到規(guī)范化管理的目標(biāo)，又可為地方提供技術(shù)保障。具體的實(shí)施工作集中在兩個(gè)層面，其一為導(dǎo)向性文件的編制，將生產(chǎn)、生活、生態(tài)要素充分融入土地整治的相關(guān)文件之中，并提出整治范圍、時(shí)序和具體實(shí)施工作。其二為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的明確，如明確整治區(qū)域的納入條件以及整治工程完成后的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，真正做到在各項(xiàng)土地整治過(guò)程中有據(jù)可依、有據(jù)必依。另外，土地整治的資金支持主要來(lái)源于銀行的融資以及公共財(cái)政的投入兩個(gè)方面，銀行融資可運(yùn)用交易收益期權(quán)抵押的方法獲得，公共財(cái)政投入集中于三個(gè)部門：自然資源部門、財(cái)政部門以及發(fā)改委部門，將三部門的資金充分聯(lián)動(dòng)以保障資金投入強(qiáng)度。因此，在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)協(xié)調(diào)多方利益，從根本上保障整治工作的有序進(jìn)行。

3.2 以農(nóng)民為主體

土地整治工作歸根結(jié)底是為人民服務(wù)。因此，農(nóng)民在整個(gè)過(guò)程中應(yīng)占據(jù)主體地位，這就使得問(wèn)計(jì)于民成為不可或缺的環(huán)節(jié)，只有滿足農(nóng)民的真實(shí)訴求，才能凸顯土地整治的根本價(jià)值。在土地整治過(guò)程中，農(nóng)民權(quán)利的行使至關(guān)重要，如通過(guò)整治前調(diào)研，農(nóng)民可提出自己的意見(jiàn)與建議，充分行使其表達(dá)權(quán)與參與權(quán)[7]。同時(shí)政府應(yīng)保障村民有暢所欲言的途徑與機(jī)會(huì)，如通過(guò)搭建互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，在了解村民真實(shí)訴求的基礎(chǔ)上進(jìn)一步有針對(duì)性地開展土地整治工作，并在實(shí)施過(guò)程中接受村民監(jiān)督，將實(shí)施完成后的成果公開，保障每位村民擁有同等的知情權(quán)，切實(shí)維護(hù)村民的根本利益。另外，建立完善的評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制，通過(guò)多維度的考量工作，選取最具優(yōu)勢(shì)的試點(diǎn)區(qū)域，利用遙感技術(shù)對(duì)整治工作進(jìn)行全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并根據(jù)規(guī)范的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整治工程的驗(yàn)收，最終評(píng)估其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)效益，有利于全面系統(tǒng)地掌握整個(gè)工程的建設(shè)成效[8]。

3.3 以企業(yè)為帶動(dòng)

僅僅依靠政府以及農(nóng)民的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，作為帶動(dòng)資本流動(dòng)的企業(yè)成為整治過(guò)程中不可或缺的動(dòng)力。全域土地整治工作的多元化決定了其周期性長(zhǎng)、資金需求量大的顯著特征，如何吸引企業(yè)的資本投入成為一大難點(diǎn)，由于多數(shù)企業(yè)的趨利性質(zhì)使得其投入整治項(xiàng)目的資金較少。因此政府應(yīng)積極拓寬融資渠道，并適當(dāng)調(diào)整費(fèi)用，如新增建設(shè)用地的使用費(fèi)以及轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，從而最大程度上解決土地整治工作中投資少的問(wèn)題，保障工作正常開展[9]。

4 結(jié)論

在鄉(xiāng)村振興的大背景下，全域土地整治工作的開展已成為大勢(shì)所趨。山西省將“土地整治+”模式引入全域土地整治過(guò)程中，進(jìn)一步推動(dòng)了山西省的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，全省通過(guò)多年的探索與實(shí)踐，也逐步向著整治多元化的方向發(fā)展，今后應(yīng)更加秉承“以人為本”的整治原則，進(jìn)行綜合治理、源頭治理、跨界治理，將土地整治與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)要素進(jìn)行多方融合，促進(jìn)農(nóng)民增收以及農(nóng)業(yè)增效，在最大程度上構(gòu)建生命共同體，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、美麗城市，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，為人民謀幸福[10]。