楊志銀 ， 李青松

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州 貴陽 550025）

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。雖然我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入由高速增長逐步向高質(zhì)量增長的過渡期， 但“三農(nóng)”問題一直是困擾農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的重大難題。為解決“三農(nóng)”問題所帶來的經(jīng)濟(jì)阻礙，黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興的國家戰(zhàn)略，目的就是要激發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力，在2050年實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興，破解“三農(nóng)”問題的發(fā)展短板，為解決“三農(nóng)”問題提供總方向。雖然脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)取得了全面性勝利，全面小康社會(huì)已基本建成，但從現(xiàn)實(shí)情況來看，“三農(nóng)”問題仍然在農(nóng)業(yè)供給端、農(nóng)村環(huán)境以及農(nóng)民物質(zhì)文化水平等方面顯現(xiàn)出不平衡、不充分等問題。財(cái)政作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要保障，能有效解決上述問題，使農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)村更美、農(nóng)民更富?；诖?，課題組從財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)出發(fā)，分析財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興所面臨的阻礙與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，探索財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的有效路徑。

1 財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的研究現(xiàn)狀

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施背景

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施是建立現(xiàn)代化國家、解決“三農(nóng)”問題的必然選擇，是建立新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村的必要措施。改革開放以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展一直是政府關(guān)注的重點(diǎn)工作，也取得了不錯(cuò)的成績。從農(nóng)業(yè)方面來看，政府不斷推行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)政策，科學(xué)技術(shù)等不斷應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)豐收效果顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年我國糧食播種面積達(dá)1.176億hm2，糧食產(chǎn)量達(dá)6.828億t，創(chuàng)下歷史新高。從農(nóng)村方面來看，我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，城鄉(xiāng)收入差距逐漸縮小，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展效果顯著。城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面也在不斷提升，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、便民服務(wù)設(shè)施等的投入力度也在不斷加大，農(nóng)村居住環(huán)境得到了進(jìn)一步優(yōu)化。這些已取得的成績?yōu)槲覈鴮?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有力保障。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是有效解決城鄉(xiāng)矛盾的主要手段，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的必然選擇。我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村已取得了歷史性的發(fā)展，已全面建成小康社會(huì)，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)也取得了全面性勝利，但由于鄉(xiāng)村歷史遺留問題較多，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不充分問題仍然突出，鄉(xiāng)村仍然是當(dāng)前最大的工作任務(wù)和最棘手的挑戰(zhàn)之一。

1.2 財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的負(fù)向邊際影響

自2013以來，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的一般公共預(yù)算支出累計(jì)已達(dá)10萬億元，年均增長率接近10%[1]。財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷支持，很大程度上提高了農(nóng)村土地資源利用率、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也有了很大改善。雖然以財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得了很大成就，但也存在諸如對(duì)投入財(cái)政資金缺乏監(jiān)管、財(cái)政資金投入標(biāo)的不明確、財(cái)政支農(nóng)機(jī)理不清楚等問題。

1.2.1 缺乏對(duì)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)財(cái)政資金的有效管理

從資金支出部門來看，財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的支出部門繁多。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、國家發(fā)改委等部門都可以投入資金支持鄉(xiāng)村發(fā)展，導(dǎo)致各財(cái)政支出部門對(duì)投入資金管理分散；從資金應(yīng)用項(xiàng)目上來看，資金應(yīng)用在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧等支出項(xiàng)目之間存在交叉重復(fù)，各個(gè)項(xiàng)目支出內(nèi)容重疊。此外，各支出部門沒有形成對(duì)財(cái)政資金的聯(lián)合管理機(jī)制，專項(xiàng)財(cái)政資金挪用、擠占、資金不配套等問題時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，也缺乏對(duì)支出部門的績效考核機(jī)制，難以準(zhǔn)確把握資金的使用效率。

1.2.2 對(duì)財(cái)政資金支持鄉(xiāng)村振興標(biāo)的不明確

自實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，政府出臺(tái)了諸多財(cái)稅政策以支持鄉(xiāng)村脫貧及鄉(xiāng)村振興，希望達(dá)到保障低收入農(nóng)村居民群體的生活、提升教育質(zhì)量等目的。雖然取得了較為全面性的勝利，但仍存在財(cái)政支出未精準(zhǔn)落實(shí)到需要政策支持的弱勢(shì)群體中的現(xiàn)象。例如，在以財(cái)政支持精準(zhǔn)扶貧這一階段，政府給農(nóng)村貧困人口給予了一部分資金支持，也為這一部分貧困群體明確了資金的用途，并給他們配備了適當(dāng)?shù)呢?cái)政、稅收、金融等優(yōu)惠政策，旨在幫助貧困人口通過自身努力實(shí)現(xiàn)脫貧。但在這一過程中出現(xiàn)了對(duì)貧困戶的識(shí)別存在誤差、冒名頂替甚至平分財(cái)政資金補(bǔ)助等不良現(xiàn)象，導(dǎo)致確實(shí)需要政策支持的群體并沒有得到相應(yīng)的照顧，最終導(dǎo)致財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的方向偏移[2]。

1.2.3 對(duì)財(cái)政支農(nóng)機(jī)理不清楚

一是受讓財(cái)政資金的政府與市場(chǎng)的關(guān)系模糊。受讓政府更多是將受讓資金用于城市房地產(chǎn)、土地等具有較強(qiáng)競(jìng)爭性和營利性的領(lǐng)域，而真正需要財(cái)政支持的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等方面被嚴(yán)重忽略，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支持在數(shù)量和質(zhì)量上的力度都不夠。此外，用于鄉(xiāng)村振興的財(cái)政支持基本上屬于無償支出，而且支出標(biāo)的不明確，市場(chǎng)機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。二是政府不同層級(jí)之間的事權(quán)與支出責(zé)任不清晰。在鄉(xiāng)村振興的背景下，地方承擔(dān)了主要的財(cái)政支出責(zé)任，但地方財(cái)政收入來源有限，稅收權(quán)力也很小。三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善。地方財(cái)政由于承擔(dān)了大量財(cái)政支農(nóng)資金，導(dǎo)致自身提供本級(jí)政府公共設(shè)施保障的能力下降，并且資金在政府各層級(jí)間存在滯留問題，很難有效滿足地方真實(shí)需要的資金缺口，影響財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的效果。

1.3 財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的正向邊際影響

財(cái)政支持是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得優(yōu)異成績的基礎(chǔ)保障。首先，財(cái)政能夠?yàn)猷l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供后續(xù)保障。鄉(xiāng)村建設(shè)，最重要的是保證道路、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基礎(chǔ)社會(huì)服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)，而這在很大程度上依賴于財(cái)政支持。其次，財(cái)政支持能夠推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接[3]。脫貧攻堅(jiān)取得優(yōu)異成績后，“三農(nóng)”工作重心要向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移，以推進(jìn)脫貧工作穩(wěn)定前行。脫貧攻堅(jiān)工作任務(wù)以就業(yè)幫扶、特色農(nóng)產(chǎn)品銷售幫扶等手段為主，而鄉(xiāng)村振興不僅需要在前者基礎(chǔ)上進(jìn)行，更要注重政策普惠性、財(cái)政支持度等條件，并且要解決貧困地區(qū)低收入人群的財(cái)政依賴問題。再次，財(cái)政是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性政策工具。財(cái)政能夠通過稅收、公共產(chǎn)品、金融補(bǔ)貼等政策手段保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程的資金集中度，保障社會(huì)資金、金融等各種資金向“三農(nóng)”領(lǐng)域聚集，并提高鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的后勤保障質(zhì)量。最后，財(cái)政能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興提供制度性保障。財(cái)政，關(guān)系到市場(chǎng)與政府間初次分配與再分配的過程，是社會(huì)公共產(chǎn)品、財(cái)力基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等得以保障的主要源頭，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度性保障。因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既要厘清市場(chǎng)與政府的關(guān)系，也要將兩種要素結(jié)合起來共同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

2 財(cái)政支持實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

2.1 從農(nóng)業(yè)角度來看

我國不僅是人口大國，更是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是保障我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的前提。在已取得的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與建成小康社會(huì)的全面性勝利中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了不可或缺的保障性作用，在接下來建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)更需要跟上進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，保障、穩(wěn)固小康社會(huì)的偉大成就。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化強(qiáng)國的根本保障。因此，必須推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本設(shè)施。新中國成立初期，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)為推進(jìn)我國工業(yè)化的發(fā)展進(jìn)程提供了強(qiáng)有力的保障；改革開放后，又為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了要素支撐。但這也消耗了農(nóng)業(yè)庫存，使得“農(nóng)民苦、農(nóng)村窮、農(nóng)業(yè)老舊”[4]。自2006年取消農(nóng)業(yè)稅以來，為彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的缺失，政府加大了以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、工農(nóng)協(xié)作、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村煥發(fā)新機(jī)的政策力度。但這一系列政策的實(shí)施反而加劇了農(nóng)村工業(yè)化的速度，導(dǎo)致原本的農(nóng)用土地、農(nóng)村勞動(dòng)力流失，農(nóng)村的教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施仍未得到改善，城鄉(xiāng)之間的差距也并未有效縮小。與此同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境也由于農(nóng)機(jī)、農(nóng)膜、農(nóng)藥等的應(yīng)用，以及原生生活垃圾等諸多問題而變得不容樂觀。

2.2 從財(cái)政職能角度看

農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，其內(nèi)在穩(wěn)定機(jī)制較弱，容易受到外部因素的干擾，因此需要財(cái)政給予一定的支持。財(cái)政主要通過資源分配、收入分配以及穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等職能來調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所受到的外部影響。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常迅猛，但經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)也暴露了兩個(gè)問題：一是財(cái)政資源分配不平衡。城鄉(xiāng)發(fā)展的斷層問題嚴(yán)重，城市的發(fā)展基本上挖空了農(nóng)村的基底，農(nóng)村勞動(dòng)力、農(nóng)村土地等資源要素向城市流動(dòng)，嚴(yán)重扭曲了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡，在一定程度上惡化了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。二是城鄉(xiāng)居民收入差距加大。2014年以來，城鄉(xiāng)居民之間的人均可支配收入差距已接近30 000元[5]。進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代后，我國的主要矛盾已經(jīng)變成人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。其中，不平衡主要是城鄉(xiāng)發(fā)展之間的不平衡問題，不充分主要體現(xiàn)在農(nóng)村發(fā)展不充分。解決這一矛盾，不僅需要政府調(diào)節(jié)，還需要財(cái)政職能得以應(yīng)用。

3 財(cái)政支持實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的路徑探索

3.1 構(gòu)建財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的保障機(jī)制

一是確保財(cái)政支出傾向農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域。財(cái)政支出要保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)配套設(shè)施，主要包括農(nóng)用土地整改、農(nóng)田設(shè)施整治、優(yōu)化教育和醫(yī)療等基本社會(huì)保障措施。同時(shí)，財(cái)政資金應(yīng)向重度貧困人口和重度貧困地區(qū)偏移，進(jìn)而有針對(duì)性地縮小區(qū)域間的差距。二是發(fā)展財(cái)政與金融相結(jié)合，形成財(cái)政、金融、社會(huì)與農(nóng)村居民的多元合作機(jī)制[6]。運(yùn)用基金式的管理方式，發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債券。以財(cái)政發(fā)揮杠桿效應(yīng)，將金融、社會(huì)資金引向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)，形成多元化的投資格局。三是優(yōu)化財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的財(cái)政路徑。整理現(xiàn)有的財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興政策，合并其中重疊部分并彌補(bǔ)政策缺失，建立財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的政策清單，處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系，落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村供給端。四是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的專項(xiàng)管理。財(cái)政涉農(nóng)資金要形成持續(xù)性的管理，明確中央與地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任，形成各支出部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立財(cái)政支出資金的明細(xì)臺(tái)賬。與此同時(shí)，以財(cái)政支持效果為績效考核，合理衡量財(cái)政支出中存在的問題，增強(qiáng)財(cái)政資金的利用效果[7]。

3.2 鞏固和完善脫貧攻堅(jiān)與建成小康社會(huì)全面性勝利的財(cái)稅政策

脫貧攻堅(jiān)與建成小康社會(huì)的全面性勝利，給鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了很好的本土借鑒經(jīng)驗(yàn)。一是當(dāng)前處于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有序銜接的過渡期，應(yīng)當(dāng)鞏固這一階段的脫貧成果與脫貧政策。二是有選擇性地對(duì)脫貧地區(qū)或者實(shí)現(xiàn)小康生活地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在原有的財(cái)政支農(nóng)政策上，進(jìn)一步重點(diǎn)幫扶，在土地、人才等方面集中支持。三是針對(duì)脫貧地區(qū)繼續(xù)實(shí)施消費(fèi)幫扶，以政府為橋梁，稅收優(yōu)惠政策為工具，建立社會(huì)資本與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的有效銜接，鞏固現(xiàn)有的財(cái)稅政策并為加強(qiáng)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供支撐。

3.3 建立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機(jī)制

一是要自上而下明確各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任，厘清上下級(jí)政府之間的關(guān)系。增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的財(cái)力與能力，各級(jí)政府間通過轉(zhuǎn)移支付制度，在橫向和縱向兩方面使政府事權(quán)與責(zé)任支出均等化，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，提升財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興效率。二是改進(jìn)財(cái)政收入的再分配職能。政府應(yīng)從宏觀上掌控各區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)差距，加大對(duì)窮、苦、難發(fā)展地區(qū)的財(cái)政保護(hù)力度[8]。三是完善基礎(chǔ)便民服務(wù)設(shè)施，特別要注重提高農(nóng)村教育質(zhì)量，留住服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的專業(yè)型人才。然后，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村機(jī)制建設(shè)，建立城鄉(xiāng)、區(qū)域、農(nóng)業(yè)與工業(yè)的流動(dòng)性補(bǔ)償機(jī)制，共享農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。最后，推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化轉(zhuǎn)向，保障其合法享有城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的權(quán)益。

3.4 適當(dāng)釋放稅收權(quán)力以增加地區(qū)收入

堅(jiān)持地區(qū)發(fā)展的理念，擴(kuò)大本地區(qū)稅源征收范圍。一是在保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步向上的條件下，適當(dāng)擴(kuò)展現(xiàn)代化行業(yè)等稅收收入貢獻(xiàn)率較高的企業(yè)[9]。二是優(yōu)化社會(huì)資本注入農(nóng)村的營商環(huán)境，盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，加大財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村振興中實(shí)體經(jīng)濟(jì)來源的支持，提高農(nóng)村中小企業(yè)的生存能力，使其更好地助力鄉(xiāng)村振興。

4 結(jié)語

現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是有效解決“三農(nóng)”問題的總抓手，財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興是必不可少的手段。當(dāng)下，財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興存在缺乏對(duì)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興資金的有效管理、對(duì)財(cái)政資金支持鄉(xiāng)村振興標(biāo)的不明確、對(duì)財(cái)政支農(nóng)機(jī)理不清楚等問題。但是，更應(yīng)該看到，財(cái)政能夠?yàn)猷l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供后續(xù)保障、財(cái)政支持能夠有效推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接、財(cái)政是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性政策工具、財(cái)政能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興提供制度性保障[10]?；诖?，課題組梳理了實(shí)現(xiàn)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)構(gòu)建財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的保障機(jī)制、鞏固和完善脫貧攻堅(jiān)與建成小康社會(huì)全面性勝利的財(cái)稅政策、建立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機(jī)制、適當(dāng)釋放稅收權(quán)力以增加地區(qū)收入等實(shí)施路徑以確保財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興取得勝利。