陳 鶴，李益農(nóng)，魏 征，陶 園，張博偉

（中國水利水電科學研究院，100048，北京）

農(nóng)村水利工程作為“三農(nóng)”領(lǐng)域重要的基礎(chǔ)設(shè)施， 是實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的重要支撐， 是提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的重要保障， 是助力鄉(xiāng)村振興的重要依托。 近年來，我國通過中小河流治理重點縣綜合整治和水系連通試點、 小型農(nóng)田水利重點縣等項目，對部分農(nóng)村水系實施了整治，取得了良好成效。 黨的十九大報告明確指出：“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。 ”實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展， 是保持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的必然要求， 是適應我國社會主要矛盾變化和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。 把水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)作為鄉(xiāng)村振興水利工作的切入點， 作為改善農(nóng)村人居環(huán)境提高百姓幸福指數(shù)的關(guān)鍵舉措，作為深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的有效實踐，對推動生態(tài)文明建設(shè)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)秀美鄉(xiāng)村具有重要作用，是我國農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路。 截至目前，水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)已開展三批試點，結(jié)合首批試點縣終期評估相關(guān)工作，梳理典型地區(qū)水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)優(yōu)秀案例，為支撐新階段水利高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒。

一、水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)試點縣的基本情況

黨的十九大報告明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針，以及“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?。 為深入貫徹落實黨的十九大精神，加快推進鄉(xiāng)村振興，促進生態(tài)文明建設(shè)， 改善農(nóng)村人居環(huán)境，2019 年水利部、財政部聯(lián)合印發(fā)《水利部財政部關(guān)于開展水系連通及農(nóng)村水系綜合整治試點工作的通知》（水規(guī)計〔2019〕277 號），部署開展水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)試點工作。 通過競爭立項、 專家技術(shù)審核，2020 年4 月公布了全國第一批55 個試點縣名單，試點期為2020—2021 年。 2021年4 月，水利部規(guī)劃計劃司、財政部農(nóng)業(yè)農(nóng)村司聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展2021年水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)試點的通知》， 并于同年6 月公布了全國第二批30 個試點縣名單， 試點期為2021—2022 年。結(jié)合前兩批試點開展情況，水利部辦公廳、財政部辦公廳于2021 年下半年部署開展第三批水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)試點工作，于11 月公布了全國第三批42 個試點縣名單。 截至目前，已有127 個縣（市、區(qū)）先后開展水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)工作。

二、首批全國試點縣建設(shè)的主要經(jīng)驗做法

試點縣建設(shè)實施以來，取得了一系列成果和經(jīng)驗。 目前首批55 個試點縣已基本完成驗收工作， 跟蹤河北、吉林、江蘇、福建、湖南、廣西、云南、寧夏等8 個?。ㄗ灾螀^(qū)）的建設(shè)情況，總結(jié)主要做法如下。

1.突出系統(tǒng)治理思路，因地制宜打造特色水美鄉(xiāng)村

部分試點縣項目針對水系分布的區(qū)域特點， 開展系統(tǒng)治理工作，配合岸上岸下工程， 綜合治理水系，通過清淤疏浚、水源涵養(yǎng)、水土流失治理、陸域控污、人文景觀建設(shè)等措施，提高防洪排澇能力及森林涵養(yǎng)、蓄水能力， 水質(zhì)明顯提升， 傳承水文化，美化居民生活環(huán)境。 例如云南昌寧縣根據(jù)河道實際情況采取不同的治理措施，對于兩岸植被茂盛、生境良好的河段盡量保留其現(xiàn)狀， 對頂沖段進行堆石護腳等低強度的防護，避免工程對生態(tài)環(huán)境造成破壞；河道內(nèi)的岸坡防護全部采用柔性、 透水、可為植物生長提供生境的生態(tài)型護岸。 湖南婁星區(qū)在系統(tǒng)治理過程中突出水文化屬性，打造荷花基地、賀國中故居、花溪谷玫瑰小鎮(zhèn)、水利科普園等特色涉水人文景點， 大力弘揚紅色文化、 農(nóng)耕文化、 水利科普文化， 對5 座古橋以修舊如舊的原則進行保護，挖掘歷史故事，大力宣傳水文化。

2.創(chuàng)新工程建設(shè)管理模式，提升建設(shè)效率

水美鄉(xiāng)村建設(shè)投資大、 工期短，為加快施工進度，部分試點縣在工程建設(shè)管理方面優(yōu)化管理模式。 例如河北鹿泉區(qū)在石家莊市首創(chuàng)群眾工作前置征遷模式，在工程招標投標工作開展前提早入手，在施工單位進場之前完成征遷工作；江蘇高淳區(qū)水務(wù)局會同財政局對建設(shè)單位建立督查情況通報制度， 每周深入工地督查指導，就工程進度、資金撥付、存在問題等方面進行通報，并將年度工程完成情況納入部門考核；江蘇吳江區(qū)創(chuàng)新項目承發(fā)包模式， 采用EPC 建設(shè)模式，在保證依法依規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)上有效提高設(shè)計、施工等環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)效率，減少管理跨度和管理難度， 縮短工期；廣西合浦縣將涉及多部門多專業(yè)的綜合整治項目打包采用EPC 模式進行發(fā)包建設(shè)，由縣投資平臺公司作為項目業(yè)主， 提高工程建設(shè)效率，優(yōu)化配置資源，減少財政評審、項目審批等中間環(huán)節(jié)對工期的影響，同時還有利于項目整體融資。

3.采取多種手段聯(lián)合發(fā)力，確保建設(shè)管理質(zhì)量

部分試點縣在項目建設(shè)過程中，通過流域委、?。ㄗ灾螀^(qū)）水利廳、所在地市多級聯(lián)動、 共同發(fā)力的方式，在建設(shè)期內(nèi)加強指導及督導檢查，確保工程質(zhì)量及進度。 例如珠江委多次對廣西、 云南各試點縣建設(shè)進度、資金使用情況、工程質(zhì)量、財務(wù)管理等方面開展督導檢查， 并形成通報意見；寧夏涇源縣由上級單位固原市水利工程質(zhì)量監(jiān)督站向項目法人下發(fā)工程總承包建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作計劃，并明確工程質(zhì)量監(jiān)督數(shù)，項目總承包單位委托第三方水利工程質(zhì)量檢測公司不定期抽查，監(jiān)理單位采用巡查為主、重點部位或關(guān)鍵工序旁站的方式實施監(jiān)理，項目在歷次稽察檢查中未發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量問題；福建南安縣項目領(lǐng)導小組及攻堅組召開試點項目推進會，通過視頻周會議、微信日匯報積極發(fā)揮好指揮、協(xié)調(diào)、管理作用。

4.結(jié)合試點縣特點，落實建后管護長效管理機制

部分試點縣結(jié)合以往河長湖長管理模式或縣—鄉(xiāng)—村三級屬地管理模式，針對各自特點，創(chuàng)新建后管護方式。 例如江蘇高淳區(qū)成立專管機構(gòu)，加強項目建后管護工作，通過落實管理單位，明確管護主體、管護人員和管護經(jīng)費，達到“有人管事、有錢管護、有主體負責、有責任落實、有制度規(guī)范、有辦法考核”的目標，從根本上解決了重建輕管狀況。 江蘇吳江區(qū)通過由第三方機構(gòu)運營公司，依托項目建設(shè)后縣內(nèi)優(yōu)質(zhì)文旅、濕地、公園等產(chǎn)業(yè)資源，創(chuàng)新工程建后維修管護機制，形成良性循環(huán)。 江蘇泗陽縣采取政府購買服務(wù)方式，由政府部門出資并進行監(jiān)管，公開招標確定專門管護單位，負責日常管理維護，對工程進行長期管護，保障管護機制持續(xù)有效。 福建南安市采用與信息化平臺結(jié)合的方式加強對治理河流的建后管護，結(jié)合河長制多媒體融合通信指揮調(diào)度系統(tǒng)，整合現(xiàn)有監(jiān)控信息、專管員巡河信息、問題會商處理等功能對市域內(nèi)河流開展巡查，據(jù)此建立河道健康“病歷卡”，對河道“病情”實時跟蹤、隨時上報、限時解決。 云南鶴慶縣結(jié)合受益鄉(xiāng)、村實際情況，對河流及湖泊采用不同的管護方式， 部分河流、湖泊管護工作由縣級濕地保護管理局承擔， 經(jīng)費納入縣級財政預算；部分河流、湖泊由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行管護，管護經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府財政保障；部分濕地公園采用承包管理形式，簽訂管護合同，確保建后管護到位。

5.投融資機制創(chuàng)新性強，撬動作用顯著

部分試點縣充分發(fā)揮中央資金撬動作用，吸納社會資本，利用試點縣項目帶來的土地升值、周邊項目吸引等間接收入，解決了公益性水利項目融資難的問題。 例如江蘇泗陽縣委縣政府授權(quán)泗陽縣水務(wù)投資有限公司作為政府方出資代表，與社會資本共同出資組建PPP 項目公司，實施項目的投融資、建設(shè)、運營和移交等工作，并且將泗陽縣水系連通及農(nóng)村水系綜合整治試點縣項目全部納入PPP項目實施。 福建南安縣、秀嶼區(qū)及湖南津市市通過PPP、EPC 等模式引導社會資本投入、政策性銀行融資、整合部門資金，全面拓寬融資渠道，配套資金基本全額到款。

6.拉動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興

部分試點縣將水系連通與水美鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興有效銜接，充分考慮當?shù)芈糜问痉稁有?，促進鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加村民收入。 例如吉林敦化市將鄉(xiāng)村歷史文化元素和知名文旅產(chǎn)業(yè)向周邊輻射，帶動全域旅游的興旺，實現(xiàn)把生態(tài)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢、 產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的目標，真正讓綠水青山變成金山銀山。寧夏涇源縣在試點縣建設(shè)以及后續(xù)管護中，工程用工、巡河員聘用優(yōu)先向建檔立卡貧困戶傾斜， 特別是向零就業(yè)家庭傾斜， 確保貧困戶在家門口就能打到工、掙到錢，助力群眾增收致富。 在調(diào)查問卷中， 不少群眾提到通過水美鄉(xiāng)村建設(shè)提高了收入，改善了生活。

7.部門聯(lián)動協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進，保證項目順利實施

針對項目投資大、涉及內(nèi)容多的特點， 部分試點縣在縣政府領(lǐng)導下，全局謀劃，統(tǒng)籌推進，充分發(fā)揮各部門專業(yè)優(yōu)勢。 例如湖南岳陽縣將不同類別項目進行具體分工，濕地項目交由濕地部門實施，市政項目交由住建部門實施，環(huán)保項目交由生態(tài)環(huán)境部門實施，這些舉措加大了項目和部門的協(xié)同性， 形成了強有力的合力，各部門聯(lián)動互動，有力保證了項目的順利實施。 寧夏涇源縣由縣人民政府明確涇源縣中小河流治理及病險水庫除險加固工程建設(shè)辦公室為項目法人，縣水務(wù)局實施河道治理、小流域治理等水利項目，六盤山鎮(zhèn)政府建設(shè)六盤山污水處理站項目，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局實施農(nóng)村廁所改造項目，自然資源局實施生態(tài)林建設(shè)項目，對于重點整治的河道通過公開招標采取EPC 總承包實施，確保項目順利進行。

8.凸顯前瞻性，實現(xiàn)技術(shù)、工藝、材料創(chuàng)新

部分試點縣在建設(shè)過程中，針對施工工藝、材料等環(huán)節(jié)，加強技術(shù)研發(fā)，達到降低成本、縮短工期、充分利用當?shù)刭Y源等目標。 例如江蘇省吳江區(qū)依托項目建設(shè)引進天然石透水新材料——帕米孔藝術(shù)路面，已完成一項實用新型專利及一項發(fā)明專利申報。 湖南婁星區(qū)對石巖壩景觀首創(chuàng)云煙造型的施工方案，充分利用本地特色灰?guī)r質(zhì)的頁巖塊石資源，采用“外柔內(nèi)剛”的新型防洪墻，既確保了行洪安全，又兼顧生態(tài)理念，同時達到美觀效果。

三、存在的主要問題

在對首批55 個試點縣項目實施方案及建設(shè)效果進行跟蹤評價的過程中發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

1.系統(tǒng)治理措施不完善

部分試點縣依然沿用以往中小河流治理的思路，以水利工程建設(shè)尤其是水系連通工程為主，在此基礎(chǔ)上增加傳統(tǒng)的河道清淤清障、岸坡整治等水利工程，未能體現(xiàn)出縣域內(nèi)河流水系存在的具體問題，僅從建設(shè)內(nèi)容上符合水美鄉(xiāng)村建設(shè)要求，未能體現(xiàn)系統(tǒng)治理的思路。

2.建后管護人員、資金落實不到位

絕大多數(shù)試點縣結(jié)合河湖長制及屬地管理等方式，制定了相關(guān)建后管護制度，但缺少定崗、定員、日常維修管護相關(guān)工作規(guī)程和有針對性、可操作性的管護方案，且未測算維修養(yǎng)護成本及落實資金渠道，對建后管護只體現(xiàn)在文件上，未能真正落實。

3.資金撬動作用不明顯

個別試點縣水利工程項目全部為中央投資， 沒有地方配套資金，撬動作用不明顯。 個別試點縣移民征地補償投資占到靜態(tài)工程投資總額的1/3 以上。

4.東西部差異較大

整體來看， 東部地區(qū)在建設(shè)中整合大量非水利投資進行系統(tǒng)治理，經(jīng)濟效益、社會效益顯著；部分西部地區(qū)由于財政困難， 配套資金到位情況較差，項目進度仍有欠缺。

四、結(jié) 語

水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)試點是一項真抓實干，見成效、惠民生的工作，應加大以獎代補力度，在全國范圍進一步擴大試點范圍。 但針對不同地區(qū)的水系突出問題與技術(shù)難點，也亟須進一步提出工程措施體系及精準施策的技術(shù)模式，制定相應的技術(shù)規(guī)程及標準，打造一批符合新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)質(zhì)樣板。 ■