摘 要：現(xiàn)代城市城市是一個具有生命特征的復(fù)雜巨系統(tǒng)，是人類文明發(fā)展的結(jié)晶，也是美好生活的重要載體。但隨著技術(shù)的進步和經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市承載越來越多的人口、經(jīng)濟、文化、創(chuàng)新功能的同時，潛在的危機與風(fēng)險點也越多。特大、超大城市經(jīng)濟體量巨大，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運行機制更加復(fù)雜，使得城市的發(fā)展過程面臨眾多前所未有的不確定性及脆弱性，而韌性城市是應(yīng)對“黑天鵝式風(fēng)險”的必然選擇。成都的韌性建設(shè)要從“設(shè)施-資源”的空間韌性、“專業(yè)-協(xié)同”的治理韌性、“網(wǎng)絡(luò)-共治”的社會韌性、“數(shù)據(jù)-賦能”的數(shù)字韌性、“領(lǐng)導(dǎo)-規(guī)范”的制度韌性五個維度展開。規(guī)劃建設(shè)城市安全韌性設(shè)施，全面完善城市安全韌性制度，提升城市經(jīng)濟韌性水平，積極培育安全韌性社會。

關(guān)鍵詞：超大城市；韌性；建設(shè)

一、韌性城市內(nèi)涵及國內(nèi)外研究經(jīng)驗

（一）韌性城市的溯源

“韌性”來源于物理概念，指的是物體在受到外界作用力時所表現(xiàn)出的抵抗能力，以及發(fā)生形變時的恢復(fù)能力。聯(lián)合國防災(zāi)署對韌性的定義為：韌性是一個系統(tǒng)、社區(qū)或者社會暴露于危險中時能夠通過及時有效的方式抵抗、吸收、適應(yīng)并從其影響中恢復(fù)的能力，包括保護和恢復(fù)其必要基礎(chǔ)設(shè)施和功能。城市韌性是指在面對外界干擾或災(zāi)害時，能夠保持原有的特征能力，快速適應(yīng)并恢復(fù)到平衡狀態(tài)。由于研究內(nèi)容的不斷深入和擴展，城市韌性研究已經(jīng)成為當(dāng)前預(yù)防和抵御各種自然災(zāi)害、人為擾動以及突發(fā)疾病等的研究熱點。韌性起源于工程力學(xué)領(lǐng)域，在經(jīng)歷了工程韌性、生態(tài)韌性、演進韌性（人類生態(tài)韌性）三個階段的修正和發(fā)展之后被正式應(yīng)用于城市研究。城市韌性研究大致經(jīng)歷了萌芽（1992-2012年）、孕育（2013-2017年）、快速發(fā)展（2018—2021年）3個階段。可以將近30 年來城市韌性的研究熱點歸納為：（1）防災(zāi)減災(zāi)與社區(qū)韌性研究；（2）城市網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)性研究；（3）城市生態(tài)與空間韌性研究；（4）突發(fā)公共衛(wèi)生危機韌性研究。目前城市韌性研究已經(jīng)成為城市可持續(xù)發(fā)展的必要環(huán)節(jié)，各研究熱點并不是孤立的，而是存在密不可分的關(guān)聯(lián)。

（二）國內(nèi)外韌性城市建設(shè)的典型案例及基本經(jīng)驗

1.國外韌性城市建設(shè)經(jīng)驗

國外韌性城市建設(shè)的基本經(jīng)驗主要體現(xiàn)為以下三個方面：（1）風(fēng)險治理的參與主體多元化。不僅政府參與其中，非政府組織、媒體、公司以及公民個人和社區(qū)都是非常重要的參與力量，形成了全民、全社會參與公共安全治理的格局；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是韌性城市建設(shè)的基本內(nèi)容，而科學(xué)的城市規(guī)劃是韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)性工作；（3）政府的相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃和制度安排為城市公共安全治理現(xiàn)代化提供了根本保障。

2.國內(nèi)韌性城市建設(shè)經(jīng)驗

我國國內(nèi)的韌性城市建設(shè)起步較晚，目前尚處于起步階段。主要有以下方面：（1）在對現(xiàn)有城市的整體建設(shè)韌性評估的基礎(chǔ)之上編制未來的建設(shè)規(guī)劃，以實現(xiàn)韌性城市規(guī)劃向常態(tài)化發(fā)展；（2）建立健全生態(tài)韌性指標(biāo)體系，為韌性城市建設(shè)提供重要導(dǎo)向；（3）充分調(diào)動社會力量參與公共安全治理。

二、韌性城市建設(shè)：超大城市公共安全治理必選之路

從城市發(fā)展來看，成都市近5年來，堅定貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念，城市高質(zhì)量發(fā)展的增長極和動力源提檔升級，2020年地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長7.1%、達到1.77萬億元。作為管理人口超過2100萬的超大城市，成都是強壯的，但這種強壯也是“脆弱”的。成都在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、災(zāi)害綜合監(jiān)測預(yù)警能力、城市安全和應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺建設(shè)等隱性領(lǐng)域，還存在短板和弱項，需要填補與提升。因此，城市發(fā)展要注意完善提升與城市規(guī)模相匹配、相適應(yīng)的公共管理能力和危機應(yīng)對能力。在韌性城市理論的關(guān)照下，在城市發(fā)展的語境下，超大城市韌性內(nèi)涵主要表現(xiàn)在以下三個方面：

首先，從理念來看。相較于單災(zāi)種風(fēng)險，復(fù)合型風(fēng)險由多種風(fēng)險因素疊加而成，易誘發(fā)諸如“黑天鵝”“灰犀?！钡葒乐厥录斐傻暮蠊龀鞘斜旧淼膽?yīng)對能力，人類不能完全避免自然災(zāi)害和社會風(fēng)險。因此，我們不能否認災(zāi)害的存在而是長期與災(zāi)害共存，在防范與治理風(fēng)險的過程中應(yīng)當(dāng)激發(fā)人類的潛能，提升人類防范災(zāi)害和風(fēng)險治理的能力閾值。更為重要的是，韌性城市建設(shè)是立足于“以人為本”的服務(wù)取向，以保障城市居民的生命權(quán)、自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益為根本出發(fā)點。

其次，從主體來看。政府是城市公共安全治理和韌性城市建設(shè)的主體，承擔(dān)著“元治理”的功能。通過構(gòu)建政府治理體系內(nèi)部跨區(qū)域、跨層級、跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，打造整體性政府，能夠為推進韌性城市建設(shè)奠定堅實的制度基礎(chǔ)。當(dāng)然，韌性城市建設(shè)離不開各種市場力量、社會組織以及公民參與。實現(xiàn)治理主體的多元化、構(gòu)建多元主體之間的有效聯(lián)動機制、構(gòu)建整體性治理模式是城市公共安全治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

再次，從內(nèi)容來看。韌性城市不僅要關(guān)注自然災(zāi)害的應(yīng)對，而且要高度重視各種人造風(fēng)險的治理。在現(xiàn)代社會，城市所面臨的安全威脅包括各種自然災(zāi)害和人為風(fēng)險，以及不確定的因素，如人口增加、失業(yè)問題、貧富差距、社會不公平等問題。韌性城市不僅要強調(diào)各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還應(yīng)該包括韌性城市建設(shè)中的社區(qū)建設(shè)、鄰里關(guān)系的營造、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

三、五位一體：超大城市韌性建設(shè)的構(gòu)成

韌性概念被進入城市研究之后，越來越多的學(xué)者對韌性城市產(chǎn)生和眾多的討論。有的學(xué)者認為韌性城市分為結(jié)構(gòu)韌性、過程任性和系統(tǒng)韌性三個維度；有的學(xué)者將韌性城市分為基礎(chǔ)設(shè)施韌性、制度韌性、經(jīng)濟韌性和社會韌性四個部分；還有的學(xué)者將其分為五個部分：物理韌性、社區(qū)韌性、經(jīng)濟韌性、組織韌性和自然韌性。從以上學(xué)者提出的韌性城市發(fā)展維度來看是具有創(chuàng)見性的啟發(fā)，某些指標(biāo)體系、分析框架值得借鑒，但是從韌性城市的全面發(fā)展來看還存在進一步的討論空間。本文根據(jù)韌性城市的復(fù)合型特征，結(jié)合實踐出發(fā)，進一步的提出城市韌性發(fā)展為五個維度：空間韌性、治理韌性、社會韌性、數(shù)字任性和制度韌性。

（一）基于“設(shè)施-資源”的空間韌性

城市空間結(jié)構(gòu)是城市要素在空間范圍內(nèi)的分布和組合狀態(tài)，具有城市物理物質(zhì)性和社會結(jié)構(gòu)性雙重屬性。實踐經(jīng)驗證明，城市空間在其發(fā)展演化過程中會經(jīng)歷各種環(huán)境風(fēng)險和危機事件，只有那些經(jīng)歷了危機后仍能夠保留下來的空間類型（結(jié)構(gòu)）才能被定義為韌性空間。

目前，基于空間組織的城市空間韌性指標(biāo)有四個：第一多樣性，是指多樣性帶來城市活力和經(jīng)濟吸引力，分為城市空間結(jié)構(gòu)多樣性和功能多樣性。城市自然資源越多，產(chǎn)業(yè)越多，城市越有韌性，遭受災(zāi)害恢復(fù)能力越強。第二連通性，是指空間組織內(nèi)部及其與周邊聯(lián)系便利程度，促進溝通、流動；第三冗余性，是指主要空間要素的備份，確保受干擾后城市的主要功能或服務(wù)不受影響。城市基礎(chǔ)建筑冗余性越強，物理韌性就越強，城市韌性也越強。第四穩(wěn)健性，是指道路、建筑及其他物理結(jié)構(gòu)的堅固性，對其評估有助于持續(xù)監(jiān)測城市空間組織的抵抗力。

（二）基于“專業(yè)-協(xié)同”的治理韌性

城市本身的復(fù)雜性決定了探討韌性城市建設(shè)的視角有很多，諸如規(guī)劃的、經(jīng)濟的、人文的乃至歷史的，但主要可以使用兩大視角。一方面是城市規(guī)劃的視角。另一個重要視角就是治理能力和水平，韌性城市最終指向的是治理能力。一個有“韌性”的城市，往往依賴于政府主導(dǎo)下的多元參與、共建共治共享的治理。

一是以政府為主體的專業(yè)性、多層次的應(yīng)急管理。如：在嚴格的疫情防控下強化對居民生活的保障，首先需要政府部門加強統(tǒng)籌調(diào)度，強化“菜籃子”“米袋子”供給；二是以政府為核心的多元主體協(xié)同合作的治理。如：疫情期間也離不開快遞員、志愿者、社區(qū)采購“團長”等像一個個細胞一樣，運送“給養(yǎng)”，打通民生保障的“最后一公里”。只有做到以政府為核心多元協(xié)同，才能形成抵御風(fēng)險的最大合力。

（三）基于“網(wǎng)絡(luò)-共治”的社會韌性

在社會學(xué)中，社會韌性與社會連帶（社會團結(jié)）、社會整合、社會凝聚、社會調(diào)適等概念相聯(lián)系，它指的是社會的結(jié)構(gòu)性、各部分之間的連接性，是社會結(jié)構(gòu)在遭遇沖擊和破壞時不至于解組和崩潰，而是繼續(xù)維系結(jié)構(gòu)和發(fā)展的力量與特性。社會韌性包括人力資本和社會網(wǎng)絡(luò)兩個方面，人力資本重在城市的人口年齡結(jié)構(gòu)、受教育程度、社會保障水平，社會網(wǎng)絡(luò)觀察的是城市內(nèi)外部的社會聯(lián)結(jié)與支持。

在城市面對突發(fā)公共事件時，社會韌性不僅僅擺闊社會性特征，更重要的是在此基礎(chǔ)上的連接能力。

一是構(gòu)建社區(qū)自治共治共同體，完善社會多元參與機制。發(fā)揮基層黨組織的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理。暢通城市居民參與公共政策制定和社會治理的渠道，構(gòu)建協(xié)同治理體系。二是提升網(wǎng)絡(luò)治理能力，強化網(wǎng)絡(luò)安全管控能力。建設(shè)城市網(wǎng)絡(luò)空間綜合治理平臺，開展互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用評估，落實網(wǎng)絡(luò)屬地管理責(zé)任，健全網(wǎng)絡(luò)治理全民參與機制。培育健康網(wǎng)絡(luò)空間與積極網(wǎng)絡(luò)文化，提升網(wǎng)絡(luò)輿情感知、監(jiān)測與管控能力，實現(xiàn)重大輿情有效引導(dǎo)和協(xié)同處置。

（四）基于“數(shù)據(jù)-賦能”的數(shù)字韌性

隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，城市面臨的風(fēng)險和考驗越來越多，數(shù)字經(jīng)濟給城市發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)，也帶來新的機遇。韌性城市將成為提高城市應(yīng)對自然、社會不確定性下的驅(qū)動器。

一是城市的發(fā)展越來越離不開先進科技，尤其是大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、5G和物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)的支撐。各類災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警、城市風(fēng)險的分析管理、城市災(zāi)后的恢復(fù)評估和資源調(diào)配等韌性城市建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，均依賴于先進的軟硬件設(shè)施才能得以徹底地實施并發(fā)揮效用。二是數(shù)字技術(shù)手段的引入有效實現(xiàn)了技術(shù)賦能，為城市韌性治理的實現(xiàn)提供了“強健性”基礎(chǔ)。數(shù)字技術(shù)的運用有助于城市治理主體實現(xiàn)科學(xué)化決策；數(shù)字技術(shù)的運用有助于城市治理主體在決策及執(zhí)行過程中對所實施的方案進行不間斷地跟蹤及效果評估，并根據(jù)預(yù)期目標(biāo)進行實時動態(tài)調(diào)整，執(zhí)行過程由此極具韌性。

（五）基于“領(lǐng)導(dǎo)-規(guī)范”的制度韌性

制度是對社會行動最基本、最重要的約束和規(guī)范。制訂相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章時，充分體現(xiàn)韌性城市建設(shè)要求。從規(guī)劃上加強頂層設(shè)計和引領(lǐng)，堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動、條塊結(jié)合，專業(yè)處置、社會參與”原則，完善韌性城市規(guī)劃指標(biāo)體系。在我國肺炎疫情過程中，中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度及其決策協(xié)調(diào)機制、屬地責(zé)任機制、組織網(wǎng)絡(luò)體系等發(fā)揮了重要和基礎(chǔ)性作用。

四、風(fēng)險社會下成都超大城市韌性建設(shè)的路徑選擇

成都是地處“一帶一路”建設(shè)和長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要節(jié)點城市。成都作為西部地區(qū)超大城市，生態(tài)本底良好、發(fā)展活力強勁、城市韌性較強，在積極踐行新發(fā)展理念的進程中，不斷探索建設(shè)韌性城市，建設(shè)韌性設(shè)施，完善韌性制度，提升經(jīng)濟韌性，培育韌性社會。

（一）規(guī)劃建設(shè)城市安全韌性設(shè)施

積極探尋超大城市智慧、韌性、安全的規(guī)劃建設(shè)路徑，持續(xù)提升城市生命線工程韌性。目前，成都市國土空間規(guī)劃相應(yīng)地針對建設(shè)彈性適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系、靈敏高效的應(yīng)急安全保障體系以及數(shù)字智能的智慧運行體系三方面開展了規(guī)劃探索，《成都市美麗宜居公園城市建設(shè)條例》《成都市大氣污染防治條例》《成都市智慧城市建設(shè)行動方案（2020—2022）》等多項管理文件納入到城市韌性建設(shè)中。

（二）全面完善城市安全韌性制度

制度韌性是韌性社區(qū)建設(shè)的重要維度，制度韌性要求城市建立健全應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)制度體系，在突發(fā)危機事件發(fā)生時能夠迅速啟動事先制訂的各項制度機制加以有效應(yīng)對。制度韌性要求城市應(yīng)急管理制度體系也要有冗余性特征。在制度韌性建設(shè)方面，完善韌性城市相關(guān)規(guī)劃政策與制度設(shè)計，推動制度落地實施，不僅要提出加強城市防災(zāi)減災(zāi)能力的目標(biāo)，更需要在規(guī)則細則中就城市防災(zāi)格局、廣域防災(zāi)體系等措施作出明確的制度安排。在城市運行的各項制度設(shè)計中，加快建設(shè)綜合應(yīng)急體系，完善應(yīng)急指揮救援系統(tǒng)、生命線應(yīng)急保障系統(tǒng)、應(yīng)急救災(zāi)物資儲備系統(tǒng)等系統(tǒng)建設(shè)，切實提高城市應(yīng)急救災(zāi)水平。

（三）提升城市經(jīng)濟韌性水平

韌性在經(jīng)濟層面主要體現(xiàn)為經(jīng)濟體系將風(fēng)險轉(zhuǎn)化為機會的潛能和可能性。日前，為更好的促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長，2022年6月成都市出臺《增強發(fā)展韌性穩(wěn)住經(jīng)濟增長若干政策措施》（下簡稱“穩(wěn)增長40條”），涉及“加大財稅支持力度，減輕市場主體經(jīng)營負擔(dān)”“用好用足金融政策，加大融資服務(wù)保障力度”“強化需求側(cè)管理，全力穩(wěn)定投資促進消費”“聚力穩(wěn)外資外貿(mào)，促進開放型經(jīng)濟更好發(fā)展”等9類。高效統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，全力以赴穩(wěn)增長、穩(wěn)市場主體、保就業(yè)，保持經(jīng)濟運行。在經(jīng)濟韌性建設(shè)方面，還應(yīng)該堅持堅持以低碳可持續(xù)的發(fā)展理念指導(dǎo)社會生產(chǎn)活動，積極應(yīng)對全球化與經(jīng)濟發(fā)展給社會環(huán)境帶來的巨大挑戰(zhàn)。一方面，鼓勵新能源的開發(fā)和使用，推廣節(jié)能環(huán)保的綠色生產(chǎn)舉措。另一方面，規(guī)制生產(chǎn)企業(yè)和整個社會減少能源消耗，降低碳排放。與此同時，要以本次疫情為鑒，規(guī)劃重大突發(fā)危機給城市經(jīng)濟，特別商業(yè)經(jīng)濟造成較長時期沖擊的彈性網(wǎng)絡(luò)和補償機制。

（四）積極培育安全韌性社會

韌性城市建設(shè)一方面要從“硬件”入手，打造堅實基礎(chǔ)；另一方面，構(gòu)建城市的“軟”支撐，增強城市文化的品格，通過打造創(chuàng)新、有活力的城市文化，從整體上凝聚居民的共識，涵養(yǎng)成熟的民眾心態(tài)，提高居民綜合素質(zhì)。社區(qū)作為居民日常生活和活動的中心，承載了城市有序運行的重要載體。以社區(qū)生活圈為基本防災(zāi)單元，合理布局防災(zāi)避難設(shè)施和場地，適度預(yù)留社區(qū)設(shè)施的空間，提高社區(qū)應(yīng)對各類災(zāi)害和突發(fā)事件的事先預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后修復(fù)能力，進一步加強城市社區(qū)的韌性建設(shè)，不斷優(yōu)化韌性社區(qū)結(jié)構(gòu)、有效提升社區(qū)韌性水平。此外，韌性城市建設(shè)還應(yīng)當(dāng)尤為關(guān)注低收入人群，使低收入家庭有合適的住房可以居住，保障基本民生。安全穩(wěn)定的生活是凝聚社區(qū)力量的基礎(chǔ)，畢竟有韌性的城市離不開有韌性的人。積極引導(dǎo)社會力量共同參與韌性城市工作，在全社會營造安全韌性城市建設(shè)的良好氛圍。

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