高云麗

（黑龍江中醫(yī)藥大學 審計處，黑龍江 哈爾濱 150040）

隨著“雙一流”建設的推進，高校辦學規(guī)模日益擴大，監(jiān)管的需求日益增長，內(nèi)部控制審計能為高校的內(nèi)涵式發(fā)展助力，是提升高校治理能力和管理水平的重要手段。

一、高校開展內(nèi)部控制審計的必要性

高等學校擔負著培養(yǎng)人才、科學研究、社會服務和文化傳承的重要使命，是全面貫徹落實黨的教育方針、落實立德樹人根本任務以及實現(xiàn)2035年建成教育強國、人才強國目標的根本保障。隨著2015 年8 月《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》和2017 年1 月《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》的發(fā)布，國家加快了“雙一流”建設步伐，大量建設資金撥入高校，產(chǎn)生了對財政資金和國有資產(chǎn)使用效益和效果的監(jiān)督需求，亟需通過開展內(nèi)部控制審計提升高校治理能力和完善優(yōu)化審計機制。

（一）貫徹落實國家決策部署的需要

財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》，教育部印發(fā)《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》[1]，國家推進高校內(nèi)部控制建設的規(guī)范性文件的出臺，為高校加強內(nèi)控建設指明了方向，部分高校積極推進內(nèi)控建設，按照文件要求和上級部署成立內(nèi)部控制建設工作領導小組、制定完善內(nèi)部控制制度、建立內(nèi)部控制體系。為了推動和保障內(nèi)控建設有效實施，高校有必要建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查和評價制度，結合日常和專項監(jiān)督，開展內(nèi)部控制審計和內(nèi)部控制評價工作。

（二）內(nèi)部審計機構職能拓展的需要

2018 年《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》頒布，內(nèi)部審計定義調(diào)整增加了內(nèi)部審計機構對本單位及所屬單位內(nèi)部控制實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，促進單位完善治理、實現(xiàn)目標；在內(nèi)部審計職責中明確提出對本單位及所屬單位內(nèi)部控制及風險管理情況進行審計；在權限中提出要求被審計單位按時報送發(fā)展規(guī)劃、內(nèi)部控制和風險管理有關資料。高校內(nèi)部控制審計成為高校內(nèi)部審計部門的一項重要工作，通過開展高校內(nèi)控審計提升內(nèi)部審計的效率效果。

（三）落實深化高校審計機制體制的需要

隨著國家教育資金的大量投入，資金使用的合規(guī)性、真實性和效益性備受關注，在固定資產(chǎn)投資、政府采購、國有資產(chǎn)使用、招生就業(yè)和科研項目等領域要求高校加強權力的制約和有效監(jiān)督，建立有效的內(nèi)部控制體系，保障高校教育資金的有效使用，促進高校的內(nèi)涵式發(fā)展。通過內(nèi)部控制審計能夠監(jiān)督、檢查和評價內(nèi)部控制的建立情況和實施效果，是優(yōu)化高校審計機制的需要。

二、高校內(nèi)部控制審計現(xiàn)狀及存在問題

2012 年出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，要求行政事業(yè)單位2014 年開始建立內(nèi)部控制體系，拉開了高校內(nèi)部控制建設的帷幕，伴隨著內(nèi)部控制建設規(guī)范性文件的陸續(xù)出臺，高校內(nèi)控建設工作逐步推進，大多數(shù)高校建立了內(nèi)部控制體系，完善了內(nèi)部控制制度、崗位職責和工作流程，落實了內(nèi)部控制報告制度，制定了符合高校實際情況的內(nèi)部控制建設工作實施方案，一般明確紀檢監(jiān)察和內(nèi)部審計部門作為高校內(nèi)控監(jiān)督檢查和評價的部門，側重有所不同，2018 年審計署更新的《內(nèi)部審計工作規(guī)定》，正式將內(nèi)部審計部門對本單位及所屬單位內(nèi)部控制及風險管理情況進行審計納入內(nèi)部審計部門的職責。部分高校開展了內(nèi)部控制專項審計工作，也有的高校結合財務收支審計項目、領導干部經(jīng)濟責任審計項目和專項審計項目開展了內(nèi)部控制審計工作，發(fā)揮了一定的監(jiān)督、檢查和評價作用，但高校內(nèi)部控制審計在內(nèi)部控制審計意識、內(nèi)部審計機構獨立性、內(nèi)部控制審計力量和內(nèi)部控制管理信息化程度四個方面存在不足。

（一）高校內(nèi)部控制審計意識有待提高

領導班子作為高校的決策層，對內(nèi)部控制建設的重視程度屬于控制環(huán)境因素，作為內(nèi)部控制的實施基礎，直接影響、制約和決定了高校內(nèi)控的建立和執(zhí)行效果，學校的發(fā)展規(guī)劃和工作計劃等綱領性文件均需要領導班子集體討論通過，領導班子的內(nèi)控意識影響了一個高校的內(nèi)控建設水平[2]。大多數(shù)高校雖然成立了以學校主要負責人為組長、以領導班子成員為副組長、以內(nèi)部控制相關部門負責人為成員的內(nèi)部控制建設工作領導小組，更多的關注內(nèi)部控制制度、崗位、流程和內(nèi)部控制信息化平臺等內(nèi)部控制的建設情況，對內(nèi)部控制的實施效果的監(jiān)督相對不足，對內(nèi)部控制審計的關注度不夠。有的高校把內(nèi)部控制等同于財務控制，用財務收支審計替代內(nèi)部控制審計，把內(nèi)部控制建設當成是財務部門或是學校辦公室的工作，對資產(chǎn)、基建、合同、采購等重要領域、重要業(yè)務和關鍵崗位的風險認識不足，內(nèi)部控制審計是對高校內(nèi)控體系建設和實施效果實施的監(jiān)督、檢查和評價活動，決策層和管理層建立和實施的內(nèi)部控制體系需要紀檢監(jiān)察和內(nèi)部審計部門的持續(xù)監(jiān)督，決策層要有應有的關注度來推進內(nèi)部控制審計工作，從指導思想層面引領全校師生關注內(nèi)部控制審計，為高校建成實施有效的內(nèi)部控制體系提供良好的控制環(huán)境，提高高校的管理水平和影響力。

（二）內(nèi)部審計機構獨立性有待增強

目前高校內(nèi)部審計機構作為學校的一個行政部門，與財務、資產(chǎn)、基建、合同等部門平行，作為高校的一個職能部門發(fā)揮作用，如果獨立性不夠，很難發(fā)揮審計監(jiān)督作用。大多數(shù)高校設置了獨立的內(nèi)部審計機構，但也有部分高校內(nèi)部審計部門和紀檢監(jiān)察合署辦公，一套人馬開展兩方面的工作，工作量大，任務重。2015 年發(fā)布了《教育部關于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見》，提出健全內(nèi)部審計工作領導機制，自此高校內(nèi)部審計工作由主要負責人直接領導，同時部分高校建立了總審計師制度，一定程度上增強了內(nèi)部審計的獨立性，但作為高校的一個職能部門，與其他部門之間有著密切的聯(lián)系[3]，內(nèi)部審計具有服務和監(jiān)督功能，而且更注重審查、監(jiān)督和評價功能，要更好的發(fā)揮內(nèi)部審計功能，亟需提高內(nèi)部審計機構獨立性。

（三）內(nèi)部控制審計力量不足

高校內(nèi)部審計機構存在內(nèi)審人員數(shù)量較少?！秲?nèi)部審計實務指南第四號－高校內(nèi)部審計》第四條規(guī)定高校內(nèi)部審計機構應配備不低于教職工總數(shù)千分之二的內(nèi)部審計人員，大多數(shù)高校內(nèi)部審計人員數(shù)量較少，少數(shù)高校沒有單獨配備內(nèi)部審計人員，隨著內(nèi)部審計范圍的擴大，審計業(yè)務數(shù)量增多，同時內(nèi)部審計人員還承擔很多其他行政工作，內(nèi)部審計人手不夠問題日益突出。另一方面，內(nèi)部審計機構應該配備具有審計、經(jīng)管、法律、工程、信息技術等知識背景的人員，大多數(shù)高校的內(nèi)審人員是從財務、基建和資產(chǎn)轉(zhuǎn)崗到審計，知識結構比較單一，另外，部分高校內(nèi)部審計人員參加繼續(xù)教育和培訓次數(shù)不多，目前的高校內(nèi)部控制審計涉及學校方方面面的經(jīng)濟活動，依靠原有的知識結構和審計方法無法勝任新的要求，無法提升專業(yè)勝任力，跟上新的高校內(nèi)控審計要求。

（四）內(nèi)部控制管理信息化程度有待提高

自頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》以來，大多數(shù)高校建立了內(nèi)部控制體系，但沒有將制度建設層面和執(zhí)行層面有效統(tǒng)一[4]，高校內(nèi)部控制各相關部門建立了自己的信息系統(tǒng)，各系統(tǒng)之間沒有銜接，數(shù)據(jù)不能共享共用，容易形成信息孤島。高校缺乏業(yè)財融合、既懂信息化又熟悉內(nèi)部控制的復合型人才；高校內(nèi)部控制管理信息化建設起步晚，沒有建成有效完整的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)平臺；由于高校內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)建設需要大量資金支持，又與高校智慧化校園建設有交叉[5]，在財政資金預算申報時如果無法完全滿足，將影響工作效率。

三、提升高校內(nèi)部控制審計效果的建議

高校內(nèi)部控制審計是“雙一流”背景下高校提升治理能力和管理水平的一大工具，提高高校內(nèi)部控制審計效果是高校內(nèi)涵式發(fā)展的當務之急。

（一）強化高校內(nèi)部控制審計意識

內(nèi)部控制審計在高校主要負責人的領導下進行，因此主要負責人和決策層對內(nèi)部控制審計工作的重視是有效開展的前提，一方面，內(nèi)部審計部門可以通過將內(nèi)部控制審計項目作為年度工作計劃的重要部分提請決策層審批，同時制定完善的審計實施方案，定期不定期向決策層請示匯報內(nèi)部控制審計發(fā)現(xiàn)的缺陷、風險程度并提出切實可行的解決辦法，體現(xiàn)出內(nèi)部控制審計為高校發(fā)展助力的價值，優(yōu)化開展內(nèi)部控制審計的環(huán)境要素。另一方面，內(nèi)部審計部門可以通過開展內(nèi)部控制審計的成果，向資產(chǎn)、基建、合同、政府采購、財務等部門提出切實可行的優(yōu)化流程、完善制度、堵塞漏洞的整改要求和意見建議，實現(xiàn)內(nèi)部控制審計的監(jiān)督、檢查和評價功能，提高各部門支持配合內(nèi)部控制審計意識。

（二）增強內(nèi)部審計機構的獨立性

根據(jù)《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，高校內(nèi)部控制審計工作由內(nèi)部審計機構承擔，增強內(nèi)部審計機構的獨立性是有效實施高校的內(nèi)部控制審計的重要要求。目前高校內(nèi)部審計部門在黨委和主要負責人的直接領導下開展工作，具有一定的獨立性[6]，另外還可以從以下三個方面進一步增強內(nèi)部審計機構和內(nèi)部審計人員的獨立性。第一，內(nèi)部審計機構可以根據(jù)《審計法》《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》等法律法規(guī)，結合高校的實際情況，制定高校的內(nèi)部審計工作規(guī)定，建立健全內(nèi)部審計制度，并加大宣傳，將內(nèi)部控制審計納入審計工作職責中，將內(nèi)部控制審計職權用制度的形式確定下來。第二，高?？梢猿闪徲嬑瘑T會和實行總審計師制度，加強黨對內(nèi)部控制審計的領導，提高內(nèi)部審計機構獨立性。第三，可以使用獨立的第三方，聘請社會審計機構參與高校內(nèi)部控制審計工作，發(fā)揮第三方的獨立性優(yōu)勢，彌補高校內(nèi)部審計機構獨立性不強的劣勢。

（三）充實內(nèi)部控制審計力量

內(nèi)部審計人員是開展高校內(nèi)部控制審計工作的主要力量，高校應該選優(yōu)配強內(nèi)部審計人員，有力有效地開展內(nèi)部控制審計工作。第一，高校要加大對內(nèi)部審計人員的培養(yǎng)和引進，增加內(nèi)部審計人員數(shù)量，壯大內(nèi)部審計隊伍，化解人手不夠的難題。第二，優(yōu)化內(nèi)部審計隊伍的知識結構，可以鼓勵原有內(nèi)部審計人員拓寬知識結構，補充新的知識結構，也可以引進和補充具有法律和信息技術等知識背景的內(nèi)部審計人員，保障內(nèi)部審計隊伍知識結構能夠滿足開展內(nèi)部控制審計的需要，提升內(nèi)部審計機構的專業(yè)勝任能力。第三，保障和鼓勵內(nèi)部審計人員參加繼續(xù)教育和專業(yè)培訓，不斷更新內(nèi)部審計人員的專業(yè)知識，掌握先進的審計技術和方法，熟悉高校內(nèi)部控制審計的相關規(guī)定和實踐，提高內(nèi)部審計人員綜合素質(zhì)，能夠指出高校內(nèi)部控制建設存在的問題并提出可實施的建設性建議。第四，嘗試聘請兼職審計人員，既可以發(fā)揮高校本身的人才優(yōu)勢，從本校的專職教師甚至是學生中聘請學者型專家作為審計組成員，也可以從審計機關和社會中介機構聘請具有豐富經(jīng)驗的審計專家充實審計隊伍，緩解審計力量人員不足的壓力。

（四）提高內(nèi)部控制管理信息化程度

高校建立內(nèi)部控制管理信息平臺能夠幫助高校通過信息化統(tǒng)一處理經(jīng)濟活動和日常管理工作，避免信息孤島的產(chǎn)生，同時能對內(nèi)部控制活動進行實時監(jiān)督，可以從以下兩個角度提高內(nèi)部控制管理信息化程度。第一，加大投入，不斷完善內(nèi)部控制管理信息平臺，統(tǒng)一內(nèi)部控制數(shù)據(jù)標準，增強各系統(tǒng)之間的聯(lián)系，做到經(jīng)濟活動與財務數(shù)據(jù)聯(lián)結，實現(xiàn)業(yè)財融合。第二，建立內(nèi)部控制管理信息化的監(jiān)督預警系統(tǒng)，隨時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟活動潛在的風險和內(nèi)部控制缺陷。