● 王 輝 朱 虹 于素懿/文

*江蘇省徐州市人民檢察院第七檢察部主任、四級(jí)高級(jí)檢察官［221006］

** 江蘇省徐州市人民檢察院第七檢察部五級(jí)檢察官助理［221006］

*** 北京工業(yè)大學(xué)文法學(xué)部法律系學(xué)生［100000］

聽證在檢察辦案中的運(yùn)用日益普遍，行政公益訴訟聽證在全部檢察聽證案件中始終占據(jù)較高比重。［1］參見《這份檢察改革“答卷”書寫了什么》，最高人民檢察院微信公眾號(hào)https://mp.weixin.qq.com/s/zEgQPSxFBCOUWpQ1ukTKwA，最后訪問日期：2022 年9 月1 日。但是，“我國的公益訴訟檢察并非純粹的真正意義上的訴訟制度，其制度特點(diǎn)和制度成效恰恰體現(xiàn)在訴前程序非訴訟程序機(jī)制的制度設(shè)計(jì)中?！保?］胡衛(wèi)列、王菁、裴銘光：《公益訴訟檢察在訴源治理中具有獨(dú)特的制度價(jià)值》，《人民檢察》2022 年第8 期。因此，行政公益訴訟案件對(duì)聽證具有更加特殊的價(jià)值需求，但當(dāng)前聽證在程序設(shè)計(jì)及運(yùn)用中仍然存在一定的問題，需要進(jìn)一步優(yōu)化，以更好地實(shí)現(xiàn)聽證在行政公益訴訟案件中的功能價(jià)值。

一、行政公益訴訟對(duì)聽證的價(jià)值需求

從世界范圍看，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是我國獨(dú)創(chuàng)的制度，與傳統(tǒng)訴訟有著較大區(qū)別，主要體現(xiàn)在監(jiān)督對(duì)象特殊性、保護(hù)對(duì)象復(fù)雜性、判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊性、辦案過程封閉性等四個(gè)方面?；诖?，聽證應(yīng)當(dāng)充分滿足行政公益訴訟的個(gè)性化需求，借助第三方力量，以實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)效果最大化。

（一）輔助辦案功能

行政公益訴訟案件需要把握的核心問題就是公益是否得到有效保護(hù)。首先，合法性是判斷一個(gè)行為是否侵害公益的前提條件，而合法與否需要根據(jù)法律規(guī)范文件來衡量。僅生態(tài)環(huán)境一個(gè)領(lǐng)域，就涉及山水林田湖草等眾多保護(hù)對(duì)象，包括自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等多個(gè)主管部門，相關(guān)法律規(guī)范數(shù)量龐雜、政策性強(qiáng)，有的問題還存在多個(gè)部門職能交叉、政策打架的情況，必須借助相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者給出專業(yè)判斷。其次，在事實(shí)判斷層面，很多公益損害以及整改方案的切實(shí)可行等問題，都需要通過專業(yè)技術(shù)手段進(jìn)行檢測(cè)鑒定，需要具備專業(yè)知識(shí)的聽證員進(jìn)行評(píng)估論證。

（二）增進(jìn)公益保護(hù)功能

在聽證的場(chǎng)景下，借助聽證員的“第三雙眼睛”，對(duì)行政行為進(jìn)行公開審查，能夠讓行政機(jī)關(guān)直觀感受到社會(huì)公眾對(duì)涉案問題的關(guān)切和壓力，從而及時(shí)采取公益保護(hù)措施。從公益訴訟制度的運(yùn)行實(shí)際看，絕大多數(shù)案件在訴前通過非訴訟機(jī)制得到了解決，行政機(jī)關(guān)的訴前整改率始終保持在95%以上［3］同前注［2］。，其中不乏聽證的推動(dòng)作用。

（三）協(xié)同執(zhí)法功能

檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)都是公益保護(hù)機(jī)關(guān)，但由于立場(chǎng)和角度的不同，雙方難以在每一個(gè)案件中達(dá)到無縫銜接、密切協(xié)作的理想狀態(tài)。而對(duì)行政公益訴訟案件舉行聽證，通過聽證員的介入，以中立第三方的身份進(jìn)行釋法說理、分析論證，可以有效彌合分歧、統(tǒng)一步調(diào)，促成各方互相配合、協(xié)同履職。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督功能

2013 年出臺(tái)的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》首次明確規(guī)定了聽證程序，將其作為案件的審查方式之一［4］《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第57 條：“人民檢察院審查民事訴訟監(jiān)督案件，認(rèn)為確有必要的，可以組織有關(guān)當(dāng)事人聽證?！?，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，協(xié)助檢察機(jī)關(guān)客觀公正辦理案件。因此，檢察機(jī)關(guān)聽取聽證員意見后作出判斷，是規(guī)范檢察權(quán)運(yùn)行和提高辦案質(zhì)量的重要途徑，與檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)并不沖突，反而有利于增強(qiáng)行政公益訴訟的公信力。

二、行政公益訴訟聽證實(shí)踐問題分析

（一）聽證主題過于籠統(tǒng)造成評(píng)判模糊

《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》第4 條規(guī)定的9 種可以聽證的具體情形僅指明何種情況下可以進(jìn)行公開聽證［5］《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》第4 條：“公益訴訟案件符合下列情形之一的，可以組織召開聽證會(huì)：（一）國家利益或者社會(huì)公共利益是否受到侵害，或者受到侵害的程度存在爭(zhēng)議的；（二）被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)難以確定或者行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)存在爭(zhēng)議的；（三）行政機(jī)關(guān)是否依法全面履職存在爭(zhēng)議的；（四）整改方案是否科學(xué)合理、切實(shí)可行難以判斷的；（五）整改工作需要多個(gè)行政主體合力解決的；（六）整改效果是否有效維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益需要評(píng)估的；（七）適用法律法規(guī)需要進(jìn)行釋法說理的；（八）民事公益訴訟案件調(diào)解和解的；（九）屬于涉眾型、新類型，或者有社會(huì)影響的案件，召開聽證可以起到“辦理一件、警示一片、教育影響社會(huì)面”的良好辦案效果的；（十）人民檢察院認(rèn)為其他需要召開聽證會(huì)的情形?！保荒苤苯影嵊?，否則會(huì)過于空洞和泛化。如，在某居民生活污水直排污染水體案中，主管部門采取建設(shè)污水收集管網(wǎng)的措施進(jìn)行整改，檢察機(jī)關(guān)將社會(huì)公共利益是否得到有效保護(hù)作為聽證主題。但公共利益是一個(gè)比較抽象和泛化的概念，理論上沒有明確的定義，其外延亦十分寬泛，是否得到有效保護(hù)更是缺乏清晰明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。所以，把一個(gè)不夠確定的概念作為聽證的主題，讓聽證員進(jìn)行評(píng)判，其所提出的聽證意見只能是泛泛而談，難以實(shí)現(xiàn)聽證本來的目的。

（二）聽證員選任不規(guī)范降低司法辦案公信力

首先，在選任主體方面，公開聽證的聽證員一般由辦案單位自行選擇，其他聽證參加人和之外的其他方?jīng)]有參與選任聽證員的渠道。其次，在選任對(duì)象方面，慣常做法是在人大代表、政協(xié)委員中具備一定涉案專業(yè)知識(shí)的人員中進(jìn)行初步篩選，其他專門機(jī)關(guān)的專業(yè)人員難以進(jìn)入選任范圍。再次，在選任程序方面，一般由辦案單位直接與候選人員進(jìn)行聯(lián)系確定，事先既沒有征求其他聽證參加人的意見，確定后亦沒有告知聽證員名單和申請(qǐng)回避的權(quán)利。

（三）聽證程序存在疏漏制約價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

聽證是典型的司法活動(dòng)，實(shí)踐中一般參照《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》［6］《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》第20 條：“聽證會(huì)一般按照下列步驟進(jìn)行：（一）主持人宣布聽證開始，宣布聽證參加人名單，告知當(dāng)事人聽證權(quán)利、義務(wù)；（二）承辦案件的檢察官介紹案件基本情況和需要聽證的問題；（三）當(dāng)事人、其他聽證參加人就需要聽證的問題分別說明情況；（四）聽證員向當(dāng)事人或其他聽證參加人提問；（五）主持人宣布休會(huì)，聽證員就聽證事項(xiàng)進(jìn)行討論；（六）主持人宣布復(fù)會(huì)，根據(jù)案件情況，可以由聽證員或者聽證員代表發(fā)表意見；（七）主持人可以根據(jù)需要安排當(dāng)事人發(fā)表最后陳述意見；（八）主持人對(duì)聽證會(huì)進(jìn)行總結(jié)。”第二十條規(guī)定的8 項(xiàng)步驟進(jìn)行，但與庭審訴訟相比，還存在三個(gè)方面的不足。一是欠缺舉證環(huán)節(jié)。如在對(duì)某公司圍湖建廠案召開公開聽證時(shí)，檢察機(jī)關(guān)僅口頭陳述案件事實(shí)，而不對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞、公共利益受損等方面進(jìn)行舉證，不利于聽證員做出合理判斷。二是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)沒有形成互動(dòng)質(zhì)辯，導(dǎo)致問題闡述不深不透，難以讓聽證員全面掌握案件情況。三是程序設(shè)計(jì)中僅有聽證員對(duì)行政機(jī)關(guān)提問的環(huán)節(jié)，與聽證員應(yīng)有的中立公正的立場(chǎng)不符。

（四）聽證員意見在辦案中的作用不夠明確

舉行聽證的主要目的，即為了獲取聽證員的意見，并以此作為案件處理的參考依據(jù)。但從現(xiàn)有規(guī)定來看，聽證員的意見在辦案中的屬性地位和具體作用如何，檢察機(jī)關(guān)如何對(duì)聽證員的意見進(jìn)行審查、以及采納與否，行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)對(duì)聽證員的意見提出異議等方面均無明確規(guī)定。

三、行政公益訴訟聽證的模式優(yōu)化

（一）精準(zhǔn)確定聽證主題

聽證主題對(duì)聽證的走向和最終形成的聽證意見具有決定性作用，必須結(jié)合行政公益訴訟案件的立案要件以及案件的具體情況予以確定。其一，可以根據(jù)案件具體情況來提煉聽證主題。如上述生活污水直排案例中的聽證主體即可確定為整改后的水質(zhì)是否符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。其二，一個(gè)案件的聽證主題并非只能有一個(gè)。仍以上述案件為例說明，聽證主題可以根據(jù)具體案情和邏輯層次分解為三個(gè)方面：一是整改后的水質(zhì)是否符合國家標(biāo)準(zhǔn)；二是如果仍不符合標(biāo)準(zhǔn)，主管部門的履職行為是否達(dá)到“依法充分”的要求；三是如果履職行為不符合要求，主管部門還應(yīng)采取哪些整改措施。通過層層遞進(jìn)的主題確定方式，可以更加深入充分地查明行政機(jī)關(guān)履職及公益保護(hù)情況，有利于檢察機(jī)關(guān)作出科學(xué)合理的判斷。其三，類似民事行政訴訟中爭(zhēng)議焦點(diǎn)的確定時(shí)一般會(huì)征詢?cè)桓骐p方的意見，在明確行政公益訴訟聽證主題時(shí)，也應(yīng)充分聽取行政機(jī)關(guān)和聽證員的意見。

（二）科學(xué)合理設(shè)置聽證程序

其一，可以增設(shè)舉證質(zhì)證程序。聽證需要查明的問題應(yīng)當(dāng)依據(jù)客觀證據(jù)作出相應(yīng)判斷，需要通過查看現(xiàn)場(chǎng)或提供檢測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行證明，也需要相關(guān)單位發(fā)表各自意見，并視情由檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行互動(dòng)討論。其二，可以探索建立聽證復(fù)議制度。聽證制度吸納外部監(jiān)督的目的就在于制約檢察機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)處斷權(quán)，而行政機(jī)關(guān)異議權(quán)的保障救濟(jì)則是完善外部監(jiān)督、推動(dòng)公開聽證規(guī)范化運(yùn)行的有力保障。對(duì)此，可以借鑒行政復(fù)議制度，如行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)由公開聽證作出的檢察處理決定不服，賦予其向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利。

（三）客觀公正選任聽證員

其一，要突出聽證員的專業(yè)性。在選任聽證員時(shí)，應(yīng)當(dāng)以是否具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)為前提條件，盡可能地選擇行政執(zhí)法專業(yè)人員、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍W(xué)者擔(dān)任聽證員。其二，要規(guī)范聽證員的選任程序?？梢詤⒄杖嗣癖O(jiān)督員、人民陪審員的選任規(guī)則，由人大常委會(huì)或司法行政機(jī)關(guān)等第三方機(jī)構(gòu)，根據(jù)具體案件的需要，來選擇確定聽證員，確保其與案件沒有利害關(guān)系。其三，建議由聽證員擔(dān)任聽證主持人。目前，聽證一般由承辦案件的檢察官或者辦案組的主辦檢察官主持，［7］《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》第12 條第1 款：“聽證會(huì)一般由承辦案件的檢察官或者辦案組的主辦檢察官主持?！睓z察官由于親身經(jīng)歷了辦案活動(dòng)，可能存在先入為主的情況，不利于作出客觀公正的處理。因此，對(duì)于案件爭(zhēng)議或者社會(huì)影響較大的案件，可以由聽證員以中立第三方的身份主持，通過外部力量的參與，規(guī)范聽證運(yùn)行，保障聽證客觀公正。

（四）明確聽證員意見的法律效力和采用規(guī)則

其一，要明確聽證員意見的性質(zhì)和效力。根據(jù)民事訴訟法司法解釋的有關(guān)規(guī)定，筆者建議，可以把聽證員的意見視為有專門知識(shí)的人發(fā)表的意見，從而作為證據(jù)的一種，既可以供檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中用于參考，也可以在隨后可能出現(xiàn)的訴訟中作為證據(jù)提交法庭。其二，對(duì)聽證員的意見采納與否，應(yīng)當(dāng)作出必要限制。檢察機(jī)關(guān)如果根據(jù)聽證員意見作出處理決定，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)釋明采納的理由，并在法律文書中載明，以體現(xiàn)決定過程和結(jié)論的客觀公正。如果不采納聽證員的意見，應(yīng)當(dāng)有其他相反證據(jù)充分證明聽證員的意見不成立，而不能僅由檢察官自由裁量，必要時(shí)可以再行組織相關(guān)人員進(jìn)行充分論證。