許心怡 李寧宇 曹 娜

保障各國人民生命安全和健康福祉一直是全球性重大議題和聯(lián)合國的重要目標(biāo)，既體現(xiàn)了“和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由”的人類共同價值追求[1]，也反映了聯(lián)合國維護(hù)人類共同利益所做的努力。2015年9月，聯(lián)合國通過的《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(以下簡稱《議程》)設(shè)定了17項涵蓋經(jīng)濟、社會和環(huán)境三個層面的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(以下簡稱SDG/SDGs)以及169項細(xì)分目標(biāo)，其中SDG3(健康福祉)規(guī)定了衛(wèi)生健康領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)，多項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)直接或間接涉及衛(wèi)生健康議題，成為全球衛(wèi)生治理的重要抓手。

為了鞏固國內(nèi)健康治理成果、履行對《議程》的承諾，中共中央、國務(wù)院于2016年印發(fā)實施推進(jìn)健康中國建設(shè)的行動綱領(lǐng)——《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)。同年11月，中國舉辦主題為“2030可持續(xù)發(fā)展中的健康促進(jìn)：人人享有健康，一切為了健康”的第九屆全球健康促進(jìn)大會，并發(fā)布《上海宣言》，引發(fā)國際社會對可持續(xù)發(fā)展和健康促進(jìn)關(guān)聯(lián)的廣泛關(guān)注。《議程》與《綱要》先后于2016年實施并設(shè)定了為期十五年的發(fā)展期限，遵循可持續(xù)發(fā)展理念，追求實現(xiàn)全民健康福祉和生命安全目標(biāo)，時間進(jìn)程重疊、理念目標(biāo)一致是兩者銜接的基本動力。

一方面，將全球目標(biāo)依托于一國操作層面的政策載體、融入國家發(fā)展戰(zhàn)略是落實《議程》的現(xiàn)實需求；另一方面，中國作為世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國際秩序的維護(hù)者、公共產(chǎn)品的提供者[2]，在全球發(fā)展進(jìn)程中的角色日益重要，應(yīng)在國際格局加速調(diào)整、全球性挑戰(zhàn)層出不窮之際主動參與全球衛(wèi)生治理、承擔(dān)大國責(zé)任；此外，全球議程和國家制度中重要議題重疊導(dǎo)致治理機制、機構(gòu)職能、資金渠道等方面關(guān)聯(lián)緊密。以上三點為實現(xiàn)中國國家戰(zhàn)略與全球議程銜接提供了契機。目前國內(nèi)關(guān)于《綱要》與《議程》銜接機制的研究較少，本文擬在新冠疫情導(dǎo)致全球衛(wèi)生治理陷入困境而健康中國建設(shè)實現(xiàn)良好開局、參與國際衛(wèi)生援助成效顯著之際，討論《綱要》和《議程》銜接的意義、內(nèi)容和實踐路徑，以期為國內(nèi)健康戰(zhàn)略銜接全球議程提供參考。

一、“健康中國2030”與聯(lián)合國“2030年議程”銜接的意義

(一)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體

2020年初暴發(fā)并持續(xù)至今的新冠疫情嚴(yán)重影響可持續(xù)發(fā)展尤其是衛(wèi)生健康領(lǐng)域取得的成果，甚至造成進(jìn)程后退，疫苗分配不均加劇了健康不平等，損害了作為可持續(xù)發(fā)展議程基石的“不讓任何人掉隊”的承諾。此外，疫情防控對醫(yī)療衛(wèi)生資源的擠占在世界范圍內(nèi)干擾各國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)正常運行，擾亂全球衛(wèi)生治理秩序，使得各國合作發(fā)展前景不明。“建立人類衛(wèi)生健康共同體”的倡議和中國的人道主義援助成為對全球衛(wèi)生合作方向的最好詮釋，實現(xiàn)兩者銜接有利于中國防控新冠疫情的方案以及其他健康促進(jìn)經(jīng)驗為各國聯(lián)合起來應(yīng)對全球性公共衛(wèi)生危機、維護(hù)全球衛(wèi)生治理體系行穩(wěn)致遠(yuǎn)、落實可持續(xù)發(fā)展議程提供持續(xù)動力，避免全球衛(wèi)生治理呈現(xiàn)“倒行”趨勢。

(二)優(yōu)化全球發(fā)展議程設(shè)置

國際發(fā)展議程經(jīng)歷了可持續(xù)發(fā)展議程、千年發(fā)展目標(biāo)(MDG/MDGs)和“2030年議程”三個具有時間接續(xù)性的階段，目標(biāo)和制度設(shè)置上更具包容性、平等性，但仍然存在大國主導(dǎo)全球議程[3]、SDGs之間缺乏緊密關(guān)聯(lián)等問題。長期以來，國際衛(wèi)生治理領(lǐng)域缺乏來自發(fā)展中國家的治理主張和經(jīng)驗，作為最大的發(fā)展中國家，中國利用自身影響力為發(fā)展中國家發(fā)聲，反映發(fā)展中國家在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的訴求，提升發(fā)展中國家在全球議程中制度性話語權(quán)。此外，《綱要》作為細(xì)化健康決定因素于社會經(jīng)濟各個領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件，能夠深化各項SDG之間的關(guān)聯(lián)機制，將健康治理與全球治理其他方面有機聯(lián)結(jié)。

(三)貢獻(xiàn)中國衛(wèi)生治理智慧

由MDGs引發(fā)并延續(xù)至《議程》的“國際發(fā)展議程應(yīng)在全球?qū)哟芜€是國家層次執(zhí)行”的爭議一直存在。有學(xué)者認(rèn)為，國際發(fā)展議程在全球?qū)哟涡纬桑瑓s在國家層面監(jiān)督、執(zhí)行[4]，對處于不同起點和發(fā)展水平的國家是不公平的。例如SDG3提出“消除艾滋病、結(jié)核病、瘧疾等傳染病”，對面臨不同疾病負(fù)擔(dān)的國家設(shè)置同一標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國家公共衛(wèi)生水平普遍較高，傳染病發(fā)病率低，目標(biāo)過高可能使醫(yī)療資源投入邊際效益較低造成浪費，而對于在可持續(xù)發(fā)展中處于天然劣勢的發(fā)展中國家，該目標(biāo)則遠(yuǎn)超其自身發(fā)展能力。結(jié)合中國國情、能力和發(fā)展階段制定的《綱要》以及一系列融入本國發(fā)展目標(biāo)、理念和特色的中方立場文件、國別方案、自愿陳述報告等，則是中國向全球議程發(fā)展難題交出的“執(zhí)行方案”，體現(xiàn)了應(yīng)在全球議程引導(dǎo)下根據(jù)各國實際靈活自主制定本國衛(wèi)生發(fā)展戰(zhàn)略的“解題思路”。

(四)頒布中國全球衛(wèi)生戰(zhàn)略

隨著衛(wèi)生決定因素不斷拓展和衛(wèi)生安全威脅日益突出，全球衛(wèi)生在國際政治格局中成為焦點[5]，全球衛(wèi)生能力和大國地位不相稱成為我國深入全球治理面臨的主要問題之一?，F(xiàn)在正處于全球衛(wèi)生與全球發(fā)展議程的結(jié)合期[6]，中國依托銜接契機可以借鑒發(fā)達(dá)國家實施的周期性、廣覆蓋、全方位、多方參與為主要特征的國家健康戰(zhàn)略和健康治理模式，提升自身衛(wèi)生發(fā)展能力；促進(jìn)國內(nèi)醫(yī)藥企業(yè)對外開展多元化合作交流，消除部分國家對中國傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)的誤解，為中醫(yī)藥文化和健康產(chǎn)業(yè)走出去創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，同時為國內(nèi)健康產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)多元化業(yè)態(tài)提供改革外部動力；促進(jìn)我國加快出臺有關(guān)全球衛(wèi)生的綜合性立場文件，頒布跨部門的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略。

二、“健康中國2030”與聯(lián)合國“2030年議程”銜接的內(nèi)容

(一)理念銜接

《綱要》中“共建共享、全民健康”的核心主題與《議程》“不落下每一個人”的指導(dǎo)理念共融互通，人本、地球、繁榮、和平、伙伴五位一體的可持續(xù)測度體系與創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念深度契合，雙方都倡導(dǎo)構(gòu)建開放、和諧、安全的新型國際關(guān)系，創(chuàng)建和平、綠色、繁榮的國際環(huán)境，兩者銜接具有廣闊空間。

(二)議題銜接

首先，人類健康和可持續(xù)發(fā)展是國際社會分歧少、共識多、敏感度低、具有廣泛共同基礎(chǔ)的話題，與衛(wèi)生健康直接關(guān)聯(lián)的SDG3與《綱要》構(gòu)成銜接的核心領(lǐng)域。

其次，與衛(wèi)生健康間接關(guān)聯(lián)的13項SDGs與《綱要》構(gòu)成銜接的重點領(lǐng)域。一是SDG1(消除貧困)與健康扶貧。健康與貧困關(guān)系密切、歷史淵源悠久，SDG1從保障弱勢群體公平獲取經(jīng)濟資源、享有基本服務(wù)的角度維護(hù)生理健康，而中國實行健康扶貧將反貧困制度設(shè)計與健康戰(zhàn)略有機結(jié)合，攻克脫貧攻堅工作中的“硬骨頭”——貧困群體的健康問題，因此，SDG1與健康扶貧戰(zhàn)略具有銜接空間。二是SDG2(消除饑餓)以“確保充足食物—消除營養(yǎng)不良—改善發(fā)育遲緩—滿足營養(yǎng)需求”的路徑促進(jìn)群體健康，與《綱要》倡導(dǎo)營養(yǎng)干預(yù)、引導(dǎo)合理膳食相互銜接。三是聯(lián)合國《人類發(fā)展報告(1994年版)》列出人類安全的七大要素中包括免遭環(huán)境污染的環(huán)境安全[7]，SDG6(水和環(huán)境衛(wèi)生)、SDG7(現(xiàn)代能源)、SDG14(保護(hù)海洋)、SDG15(保護(hù)森林)等從保護(hù)人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境的角度與《綱要》第五篇建設(shè)健康環(huán)境相銜接。四是SDG11(城市化和人類社區(qū))和SDG13(氣候變化)以城市化和氣候變化等人類活動影響自然環(huán)境生態(tài)為起點，進(jìn)而改變流行病傳播路徑、流行病防控策略和城市衛(wèi)生治理模式，與《綱要》中建設(shè)健康城市具有銜接空間。

最后，SDG4(教育)、SDG16(司法機構(gòu))、SDG17(國際關(guān)系)雖然與衛(wèi)生健康無明顯關(guān)聯(lián)，但《綱要》將上述議題與健康治理相結(jié)合提出健康教育、健康決策透明、建立全球衛(wèi)生伙伴關(guān)系等內(nèi)容，從而使兩者銜接可以深化健康治理與其它治理領(lǐng)域關(guān)聯(lián)。

三、“健康中國2030”與聯(lián)合國“2030年議程”銜接的實施路徑

(一)促進(jìn)多元主體協(xié)同治理

健康權(quán)經(jīng)歷了生命權(quán)、社會權(quán)、醫(yī)療權(quán)的發(fā)展階段，由消極的權(quán)利轉(zhuǎn)向積極的權(quán)利，這種含義的改變和擴充，使健康權(quán)發(fā)展成為一個復(fù)雜的跨域議題，成為公共管理領(lǐng)域難以解決的棘手問題[8]。健康議題難以界定的邊界問題和涉及主體的依賴關(guān)系決定政府難以完全決定并執(zhí)行健康政策、解決健康議題，需要多主體協(xié)同治理。隨著全球性問題凸顯導(dǎo)致治理悖論增加、舊多邊主義的理論局限導(dǎo)致公眾透明度缺失和民主赤字持續(xù)，以非政府組織、全球公民網(wǎng)絡(luò)、全球社會運動和一些跨國社團等構(gòu)成的多元協(xié)同治理體系已經(jīng)成為推動全球可持續(xù)發(fā)展議程的重要途徑。多元協(xié)同治理溝通復(fù)雜主體、實現(xiàn)治理價值、提升治理績效的優(yōu)勢疊加健康議題的復(fù)雜性和綜合性使得其成為健康戰(zhàn)略與全球可持續(xù)發(fā)展議程銜接的必由路徑。在國際上，日本學(xué)者星野昭吉將“全球公益”理念與國際政治相結(jié)合[9]，將全球治理發(fā)展成為以人類共同利益為目標(biāo)、國家行為體和非國家行為體為參與主體的多層次國際合作模式，這與“人類命運共同體”不謀而合。在國內(nèi)，隨著《綱要》實施，“共建共享，共商共議”“將健康融入所有政策”“健康優(yōu)先”顯示健康領(lǐng)域正在形成一個政府主導(dǎo)、部際協(xié)調(diào)、公眾參與的協(xié)同治理體系。中國參與各種政府間國際組織，加入了多項國際公約，忠實履行國際義務(wù)[10]；與WHO(世界衛(wèi)生組織)建立了健康政策、醫(yī)療技術(shù)、衛(wèi)生人力等領(lǐng)域的廣泛合作。綜上，全球性問題凸顯疊加跨域性的健康議題以及中國在健康領(lǐng)域國家—國際協(xié)同治理實踐構(gòu)成兩者銜接的基礎(chǔ)。

面向未來，首先，應(yīng)基于“一帶一路”建設(shè)成果，立足于民心相通領(lǐng)域和“健康絲綢之路”打造的與沿線國家關(guān)于婦幼健康、傳染病防治、跨境醫(yī)療、衛(wèi)生人才培養(yǎng)等方面的合作基礎(chǔ)，加強衛(wèi)生領(lǐng)域高層互訪、促進(jìn)合作論壇舉辦、推動衛(wèi)生合作協(xié)議簽署，將醫(yī)療健康交流發(fā)展成為民心相通的載體之一，與沿線國家內(nèi)化《議程》的國家衛(wèi)生戰(zhàn)略銜接，建立健康治理協(xié)同機制。其次，應(yīng)立足中阿、中拉、中非三大合作論壇、上海合作組織、亞太經(jīng)合組織、亞歐會議等國際治理機制，建立公共衛(wèi)生領(lǐng)域的常態(tài)合作機制。最后，通過開展民間活動、深化健康產(chǎn)業(yè)國際協(xié)作、促進(jìn)國際間智庫交流多種方式，推動國內(nèi)非政府組織和社會公眾參與國際健康治理。

(二)提升國內(nèi)外健康治理質(zhì)量

首先，將高位推動、部門協(xié)作的健康發(fā)展長效機制納入可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)各項工作中，建立“示范區(qū)+健康發(fā)展”新型工作模式，將SDG3中各項核心健康目標(biāo)作為重要政治任務(wù)納入議事日程，并以落實其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為示范區(qū)內(nèi)健康建設(shè)提供基礎(chǔ)保障，完善聯(lián)動工作機制，統(tǒng)籌安排生態(tài)環(huán)保、城市建設(shè)、市場監(jiān)管、海關(guān)等部門與衛(wèi)生健康主管部門資源共享、協(xié)調(diào)行動。注重解決重大疾病與傳染病防治、健康養(yǎng)老、水污染與土壤污染治理、清潔能源等制約示范區(qū)建設(shè)的瓶頸問題，將健康發(fā)展理念融入可持續(xù)發(fā)展建設(shè)，總結(jié)經(jīng)驗并逐級推廣。

其次，聯(lián)合國為落實新議程，采取一系列意在掃清資金、技術(shù)、監(jiān)測、評估等方面障礙的措施，完善籌資渠道、機構(gòu)職能和治理框架，調(diào)動政府和專家的參與、制定并實施數(shù)十項全球發(fā)展計劃。我國應(yīng)積極參與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇、聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會高級別會議、政府間可持續(xù)發(fā)展融資專家委員會、2015年后發(fā)展議程高級別名人小組、可持續(xù)發(fā)展行動網(wǎng)絡(luò)等可持續(xù)發(fā)展框架下的國際發(fā)展治理機制，配合落實《亞的斯亞貝巴行動議程》等執(zhí)行方案，主動向國際社會分享中國的健康治理經(jīng)驗。

(三)落實健康建設(shè)數(shù)據(jù)監(jiān)測

隨著全球治理領(lǐng)域從以結(jié)果為導(dǎo)向的傳統(tǒng)治理向同時注重過程和結(jié)果的公共治理轉(zhuǎn)變，為提升治理成效建立全程跟蹤機制、數(shù)據(jù)計量和監(jiān)測、完善后續(xù)評估方案成為必由之路。針對《議程》中諸多量化指標(biāo)，需要設(shè)置相應(yīng)子系統(tǒng)配合實施，我國應(yīng)明確國內(nèi)數(shù)據(jù)對應(yīng)全球性指標(biāo)的可獲得性和可替代性，針對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)程框架下可獲得性差的部分中國目標(biāo)，完善統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計方法，將重要指標(biāo)分列分項進(jìn)行統(tǒng)計，定期監(jiān)測數(shù)據(jù)并形成報告，跟進(jìn)審查健康目標(biāo)落實進(jìn)度。加快構(gòu)建健康中國、健康城市、健康村鎮(zhèn)的評估監(jiān)測機制，推進(jìn)國內(nèi)可持續(xù)發(fā)展尤其是健康建設(shè)指標(biāo)評價體系與國際銜接。