文/周 娜（中共宜賓市翠屏區(qū)委黨校，四川宜賓 644000）

內容提要：探索成渝地區(qū)雙城經濟圈經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，是推進成渝地區(qū)雙城經濟圈一體化發(fā)展的重大改革任務。改革開放以來，我國從生產要素市場化改革、“放管服”改革及區(qū)域經濟建設等方面為促進統(tǒng)一大市場建設作出了探索與實踐。基于地方實踐，梳理研究促進經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的主要做法并在此基礎上提出推動經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的建議，對激發(fā)市場主體活力，促進區(qū)域經濟一體化發(fā)展新格局的形成，助推全國統(tǒng)一大市場建設具有重要意義。

2022年4月，《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》正式發(fā)布，明確要加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環(huán)的關鍵堵點，暢通高效的國內大循環(huán)，加快構建新發(fā)展格局。統(tǒng)一大市場的形成、區(qū)域經濟一體化發(fā)展都需處理好經濟區(qū)與行政區(qū)的關系，探索經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的有效路徑，從而激活要素市場的內生動力。在成渝地區(qū)雙城經濟圈建設進程中，迫切需要破解體制機制障礙，加快探索經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，深化要素市場化配置改革，激發(fā)市場發(fā)展內生動力，以推動區(qū)域一體化發(fā)展進程，為全國統(tǒng)一大市場建設提供有力支撐。

一、統(tǒng)一大市場建設視角下經濟區(qū)與行政區(qū)關系探索

統(tǒng)一大市場的建設，要求“破除地方保護和區(qū)域壁壘”，“力戒貪大求洋、低層次重復建設和過度同質競爭，不搞‘小而全’的自我小循環(huán)，更不能以‘內循環(huán)’的名義搞地區(qū)封鎖”。如何推動統(tǒng)一大市場的建設，需要加強對經濟區(qū)與行政區(qū)相互適應問題的研究。目前，學界對這一問題的認識主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）經濟區(qū)與行政區(qū)的相互關系

顧名思義，經濟區(qū)就是經濟活動開展的空間。從發(fā)展的維度上看，這一空間的形成取決于以下幾個因素。一是經濟活動開展的水平。經濟越活躍，經濟區(qū)拓展的可能性就越大。二是基礎設施支撐水平。以交通和能源為標志的基礎設施支撐水平越高、范圍越大、聯(lián)通性越強，經濟區(qū)空間拓展的可能性就越大。三是制度支撐水平。制度支撐包括經濟發(fā)展的傳統(tǒng)狀態(tài)、行政區(qū)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等。制度層面上對經濟區(qū)的認知、識別和推動的空間越大，經濟區(qū)空間拓展的外在驅動力就越強。在研究中，對經濟區(qū)的研究，主要體現(xiàn)在區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的針對性研究。例如對于成渝地區(qū)雙城經濟圈的研究[1]。

行政區(qū)就是不同層級的行政區(qū)劃。行政區(qū)經濟就是特定區(qū)域內的市場主體行為受這一區(qū)域地方政府的行政區(qū)利益傾向強烈影響的經濟體系。在行政區(qū)劃的剛性約束下，要素流動和市場主體活動選擇都受到體制性引導，使得行政區(qū)經濟的空間集聚傾向于行政中心區(qū)域[2]。

經濟區(qū)和行政區(qū)的對立，源自對經濟發(fā)展過程的宏觀認知和管理的階段性差異。在不同的發(fā)展階段上，行政區(qū)和經濟區(qū)存在不同的重疊關系。當行政區(qū)大于經濟區(qū)時，兩者之間的矛盾并不突出，例如對于欠發(fā)達地區(qū)縣域經濟的研究[3]；不同行政區(qū)之間的經濟活動約束主要體現(xiàn)在行政區(qū)邊界的經濟欠發(fā)達區(qū)域內[4][5]。 但當經濟區(qū)顯著大于行政區(qū)時，行政區(qū)就會對經濟區(qū)的發(fā)展形成針對性極強的全面制約關系，例如對于地方司法行政化導致市場分割的研究[6]。在全國統(tǒng)一市場建設過程中，顯然需要正確認識和處置經濟區(qū)和行政區(qū)的關系問題。

（二）行政區(qū)經濟的局限性

在經濟欠發(fā)達階段或地區(qū)，行政區(qū)經濟有其合理的一面。行政區(qū)之前的競爭是推動經濟增長的重要因素。但隨著經濟活動在跨越行政區(qū)劃的更為廣闊空間中開展，行政區(qū)對經濟增長的體制性約束就表露無遺。

行政區(qū)經濟的封閉性，以及由封閉性導致的地方保護主義、市場分割、重復建設、產業(yè)同構問題，就成為更高水平經濟活動開展的重大阻礙性因素，進而成為全國統(tǒng)一大市場建設的重大障礙。例如，在經濟區(qū)內的行政分割和市場分割，會抑制區(qū)內城市之間的經濟正向溢出效應[7]等。導致這些現(xiàn)象產生的根本原因，一是地方政府基于地方經濟發(fā)展績效考核的利益取向，使得更大范圍內經濟區(qū)的整體戰(zhàn)略實現(xiàn)要求被有意識地忽略；二是不同區(qū)域的發(fā)展水平差異較大，出于獲取競爭優(yōu)勢的考慮，相互之間的行政分割就成為必然的選擇[8]。

（三）構建新發(fā)展格局，必須直面經濟區(qū)與行政區(qū)之間的耦合沖突

要素自由流動是構建新發(fā)展格局的內在要求。無論是產業(yè)鏈的創(chuàng)新，還是供應鏈的重塑，都需要要素自由流動作為基本前提。深化改革是促進要素自由流動的重要舉措[9]。行政壁壘不利于企業(yè)創(chuàng)新投入的持續(xù)深入開展[10]，圍繞營商環(huán)境建設推動相關改革，例如消除行政進入壁壘、設立行政審批中心，有助于改善這一狀況[11][12]。

新發(fā)展格局要求的暢通國內循環(huán)，內含對行政壁壘改革的要求。進入新世紀以來，大規(guī)模的基礎設施建設為經濟規(guī)模在更大范圍內的開展奠定了基礎條件，區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的深入實施提出了行政區(qū)適應經濟區(qū)建設變革的整體性要求。只有推動行政區(qū)以更優(yōu)的形態(tài)與結構和經濟區(qū)實現(xiàn)耦合，新發(fā)展格局的構建才能有更為堅實的實踐基礎。

二、地方推動經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的實踐

目前，推動經濟區(qū)與行政區(qū)相適應的改革，以“適度分離”的改革為主。理論上，經濟區(qū)與行政區(qū)的完全分離缺乏足夠的理論依據(jù)和歷史基礎。客觀上，行政區(qū)既承擔著區(qū)域經濟管理的職能，同時也承擔著推動更大范圍經濟區(qū)實現(xiàn)的必要改革職能。這是“適度分離”選擇的必然。由此可以發(fā)現(xiàn)，“適度分離”的改革，既要優(yōu)化行政區(qū)政府主體的區(qū)域經濟管理職能，也要積極探索分離的必要改革。能夠同時承擔這兩個任務的區(qū)域，一是行政區(qū)之間的毗鄰地區(qū)。在毗鄰地區(qū)，行政區(qū)之間的分割管理使得跨越行政邊界的經濟活動開展存在障礙。二是承擔專項發(fā)展功能的新開發(fā)區(qū)。在新開發(fā)區(qū)，推動建設新的經濟區(qū)的政策目標使得行政區(qū)必須通過改革來適應新開發(fā)區(qū)的發(fā)展。更有可能，是兩種類型區(qū)域的重疊，即既是行政區(qū)毗鄰地區(qū)，又是新開發(fā)區(qū)。

（一）S區(qū)推動經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的改革目標

S區(qū)地處川滇黔交界處，其獨特的區(qū)位條件使得推動行政區(qū)改革來拓展跨越省界的經濟區(qū)空間具有較高的政策價值。同時，川滇黔交界區(qū)域目前缺乏強有力的區(qū)域經濟中心，跨越省界的更大經濟空間拓展缺乏足夠的內在可持續(xù)能力和機制。

正因為如此，在這一地區(qū)實施拓展經濟空間的戰(zhàn)略，必須要有正確的策略。塑造更具輻射引領和帶動能力的經濟核心區(qū)，是這一策略的關鍵任務。S區(qū)正是承擔這一任務的戰(zhàn)略核心區(qū)，其產業(yè)、人口的更高水平聚集和發(fā)展，將成為川滇黔交界區(qū)域高質量發(fā)展的重要引領性力量。

（二）主要的改革舉措

第一，以新區(qū)為樣本，探索適度分離的行政區(qū)改革。從行政管理體制上看，按照“一個平臺、一個主體、一套班子”體制構架，市委市政府設立S區(qū)黨工委、管委會，作為派出機構代為領導管理S區(qū)轄區(qū)各項事務。S區(qū)領導管理A區(qū)、B區(qū)、C區(qū)等功能平臺，協(xié)助領導兩個毗鄰行政區(qū)下轄的D、E工業(yè)園區(qū)等功能平臺，形成以A為核心，D、E兩個工業(yè)園區(qū)為兩翼的“一核兩翼”發(fā)展格局。從組織機構層面來看，S區(qū)管委會下設辦公室、黨群工作部、經濟合作外事局等12個核心工作機構，市政府以派出機構方式設立自規(guī)分局、公安分局、市場監(jiān)管分局等工作機構，同時加掛人才人事局、行政審批局、生態(tài)環(huán)保局等相應機構牌子，行使具體經濟管理服務職責。另外，在經濟合作外事局下分設綜合局、汽車局、新材料局、電子信息產業(yè)局和高端裝備制造局五個功能局，具體負責各產業(yè)招商引資、經濟合作等相關工作。這些體制改革的核心指向，就是根據(jù)新區(qū)發(fā)展的需要，設置對應性行政體制，使得行政區(qū)體制能夠適應經濟區(qū)的發(fā)展。

第二，突出規(guī)劃引領功能，為經濟區(qū)發(fā)展做好頂層設計。對標國家級新區(qū)，S區(qū)編制了發(fā)展總體規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃文件，依據(jù)產業(yè)空間集聚趨勢，統(tǒng)籌生態(tài)、生活、生產三大空間，提高土地等資源利用效率，全力構筑空間發(fā)展新格局。S區(qū)及下轄各功能平臺、街鎮(zhèn)堅持以發(fā)展總體規(guī)劃為統(tǒng)領，以國土空間總體規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃為支撐，以詳細規(guī)劃為重點，強化城市設計，確保各類規(guī)劃在發(fā)展目標、空間布局、政策取向等方面協(xié)調一致；聚焦重要產業(yè)、重大項目、重點園區(qū)等方面的規(guī)劃協(xié)同，形成全域覆蓋、分層管理、分類指導、多規(guī)合一的規(guī)劃體系，實現(xiàn)“一張藍圖”繪到底。

第三，聚焦產業(yè)賦能，在產業(yè)發(fā)展中不斷檢驗經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離改革成效。在產業(yè)規(guī)劃和構建上，良好地處理與周邊區(qū)域的競合關系，協(xié)調產業(yè)發(fā)展能夠提升區(qū)域的整體競爭力，促進毗鄰地區(qū)發(fā)展。S區(qū)堅持“聚焦產業(yè)鏈、培育新動能”，按照“統(tǒng)一產業(yè)布局”原則編制產業(yè)總體規(guī)劃，重點發(fā)展電子信息、重大裝備制造、新材料、生命健康四大戰(zhàn)略性新興產業(yè)，大力發(fā)展樞紐經濟、數(shù)字經濟、平臺經濟、休閑經濟四大服務業(yè)新經濟和現(xiàn)代農業(yè)，著力構建優(yōu)勢互補、協(xié)作緊密、聯(lián)動發(fā)展的產業(yè)生態(tài)體系。具體布局中，以A區(qū)先進制造業(yè)產業(yè)園為核心，重點發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，探索二三產深度融合；以D工業(yè)園和E工業(yè)園為“兩翼”，發(fā)展重大裝備制造、生命健康和農業(yè)深加工等產業(yè)；科技園區(qū)發(fā)展科技創(chuàng)新等科技服務產業(yè)，為各功能區(qū)提供強有力的人才保障和科技創(chuàng)新轉化孵化支撐。

第四，培育聯(lián)合開發(fā)機制，以共建共享促進經濟區(qū)和行政區(qū)改革可持續(xù)實施。投入共擔、利益共享的財稅分享機制是促進不同行政管轄區(qū)域要素自由流動、資源高效配置的良好路徑。為推動S區(qū)與毗鄰行政區(qū)高質量協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)最大程度共融共享、互利共贏，S區(qū)與毗鄰行政區(qū)組建共建共享指揮部，構建完善指揮決定機制、規(guī)劃管理機制、投入共建機制、產業(yè)招引機制、增量分享機制、服務保障機制和數(shù)據(jù)共享機制等工作機制，統(tǒng)籌協(xié)調、依法指導工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設工作。園區(qū)經濟建設、企業(yè)管理、安全環(huán)保等經濟社會管理工作由工業(yè)園區(qū)管委會具體負責，S區(qū)協(xié)管?！叭匾淮蟆笔马梽t由共建共享指揮部統(tǒng)一研究。建設過程中產生的稅收、非稅收入、基金收入等統(tǒng)一繳入S區(qū)國庫和財政非稅收入專戶，雙方按投入比例分享。

第五，做實科學建區(qū)，以土地高效利用探索支撐經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離改革。土地資源作為一種稀缺資源，是經濟發(fā)展的承載主體，對開發(fā)區(qū)發(fā)展起著關鍵性的作用。S區(qū)成立以來，經濟社會發(fā)展迅速，土地供需矛盾凸現(xiàn)，為緩解土地資源緊缺的現(xiàn)狀，S區(qū)著力從土地規(guī)劃和標準化廠房建設兩個方面探索土地管理制度改革，推進土地集約管理。研究出臺了系列節(jié)約集約用地實施細則、實施意見，為管好用好土地資源提供了操作規(guī)范。按照布局合理、產業(yè)集聚、功能配套、政府引導、市場運行等基本原則，建設標準化廠房，根據(jù)入駐企業(yè)的產業(yè)類型、生產要求，合理布局廠房結構，采取租賃形式供招引落地中小企業(yè)生產經營。同時，組成以智能終端產業(yè)為主的聚群園區(qū)，形成“產于園區(qū)，用于園區(qū)”的閉合產業(yè)鏈，構建成“以小服大，以大孵小”企業(yè)生產模式，實現(xiàn)政府節(jié)地、企業(yè)增收“雙贏”新局面。

第六，著力創(chuàng)新服務，以營商環(huán)境問題為導向，推動經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離改革深入開展。深入推進“放管服”改革，是優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活動的重要內容，是加快構建新發(fā)展格局、推動經濟高質量發(fā)展的現(xiàn)實需要。S區(qū)緊緊抓好優(yōu)化運行機制、商事制度改革、工程項目審批制度改革三項重點，深入推進“放管服”改革，有機整合政府服務、非公經濟發(fā)展、行政審批、公共資源交易管理、營商環(huán)境建設等五大職能，組建政務服務中心，推動服務效能不斷提高，營商環(huán)境不斷優(yōu)化。同時，S區(qū)緊緊圍繞優(yōu)化服務渠道、提高服務效能，探索創(chuàng)新企業(yè)服務方式、提升企業(yè)服務質量。

第七，做好試點安置，在經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離改革中持續(xù)回應人民群眾發(fā)展訴求。隨著S區(qū)經濟社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐加快，集體土地征收呈現(xiàn)擴大趨勢，因安置房建設周期較長，拆遷群眾住房保障矛盾較為突出。為保障集體土地上房屋拆遷還房安置群眾住房需求，S區(qū)優(yōu)化征地征收住房安置補償政策，創(chuàng)新探索建立房票安置制度，研究出臺了房票安置實施細則。房票制度是征地拆遷貨幣補償、還房安置兩種傳統(tǒng)模式的有益補充，有效解決被征收群眾長期過渡安置的問題，同時促進了市場存量商品房的消化，實現(xiàn)群眾、企業(yè)、政府三贏局面。

三、推動經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離改革的經驗啟示

S區(qū)推動經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的改革，是在新區(qū)這一載體基礎上展開的。其改革的優(yōu)勢在于經濟區(qū)邊界較為清晰，改革的主要方向就是調整行政區(qū)以適應經濟區(qū)發(fā)展的要求。在這一方向上形成的改革探索，既有較為豐富的實踐經驗啟示，也存在亟待解決的現(xiàn)實矛盾與問題。

（一）新區(qū)推動經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的實踐經驗

第一，以明確的發(fā)展規(guī)劃來呈現(xiàn)經濟區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實需求?？臻g規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃和發(fā)展的階段性規(guī)劃是呈現(xiàn)經濟區(qū)發(fā)展空間的三個主要規(guī)劃。從S區(qū)的實踐上看，符合經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離的發(fā)展規(guī)劃應當具備三個特征。一是規(guī)劃的優(yōu)先性。以規(guī)劃的優(yōu)先性來確保經濟區(qū)與行政區(qū)相互之間關系界定中經濟區(qū)的優(yōu)先性地位。二是規(guī)劃的針對性。規(guī)劃并非面面俱到，而是針對經濟區(qū)發(fā)展中最為核心的土地、產業(yè)和布局等重大問題，開展針對性設計。三是規(guī)劃的可行性。規(guī)劃以“落地”為最高的考核和評價標準。因此規(guī)劃的可行性以及確保規(guī)劃落地的保障措施，是規(guī)劃制定的關鍵所在。

第二，以針對性突出的部門設置來明確行政區(qū)適應經濟區(qū)發(fā)展要求的基本原則。新區(qū)行政關系的調整涉及兩個方面的內容。一是舊行政區(qū)的對應調整。這涉及到不同區(qū)域之間行政關系、經濟利益關系的重新劃分，以及對因此形成的矛盾沖突的調處化解。二是新行政部門的設置。這涉及到對新區(qū)功能的認定，以及在功能認定基礎上形成的業(yè)務類型劃分。從S區(qū)的實踐上看，這兩個方面的行政關系調整貫穿于改革的始終。應對的原則也極為清晰，即行政區(qū)改革必須適應經濟區(qū)建設和發(fā)展的要求。這是全國新區(qū)建設表現(xiàn)出的一個共同特征，S區(qū)也不例外。

第三，推動生產要素的聚集是經濟區(qū)、行政區(qū)改革的共同指向。經濟區(qū)要獲得良好的發(fā)展條件，促進生產要素聚集是關鍵。新區(qū)建設一個較為突出的要素約束，就是土地要素。一方面是土地要素的整理，即土地舊有利益關系的處置，由于涉及多方利益，處置較為復雜。另一方面是土地承載的新產業(yè)，即土地新利益關系的構建，由于產業(yè)植入不僅需要要素支持，還需要一定周期內市場等各方面條件的配合，以土地要素為主要特征的生產要素聚集，在新區(qū)成立后相當長一段時間內，會是工作的重點。經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離的改革，也必然會以要素聚集為共同指向。

（二）新區(qū)推動經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的實踐約束

S區(qū)推動經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離的改革能夠取得較為顯著成效的關鍵原因，在于S區(qū)抓住了成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的契機，充分把握新興產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的機遇，實現(xiàn)了新區(qū)產業(yè)的高質量發(fā)展。在這一過程中推動的經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離的改革，也充分體現(xiàn)了鮮明的戰(zhàn)略導向特征。在實踐推進中，經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離的改革還需要回答以下幾個具有挑戰(zhàn)性的問題。

第一，新區(qū)推進的服務經濟建設的行政體制改革，如何更具適應性和推廣性？新區(qū)有極為鮮明的特定產業(yè)、特定聚集類型、特定業(yè)態(tài)的經濟建設特征。在這一區(qū)域展開的行政體制改革，其目標、措施和評價在設計、執(zhí)行過程中都存在較為清晰的邏輯鏈條。由此培育形成的行政體制，也具有較為鮮明的目標導向特征。這對于新區(qū)這一承載重要經濟戰(zhàn)略目標的對象而言，顯然具有合理性。但這一實踐如果僅限于此，特定的行政體制設置就只能針對特殊的產業(yè)區(qū)，離開這一區(qū)域，所有的行政體制改革都缺乏足夠的存續(xù)基礎。發(fā)展的邏輯始終是“劃定區(qū)域—基礎設施建設—植入產業(yè)—行政體制改革—區(qū)域經濟增長”。新區(qū)推動的經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離改革如何打破這一邏輯鏈條，在總結實踐經驗基礎上，形成 “經濟區(qū)規(guī)劃—行政體制改革—產業(yè)進入—區(qū)域經濟增長”的新邏輯鏈條，是提高改革適應性和推廣性的關鍵所在。

第二，經濟區(qū)與行政區(qū)的適度分離改革，如何在更大的行政區(qū)內得到探索？包括S區(qū)在內的改革，都是在行政區(qū)區(qū)域大于經濟區(qū)區(qū)域的前提下開展的。但必須要引起注意的是，S區(qū)推動的經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，是在成渝地區(qū)雙城經濟圈建設戰(zhàn)略背景下展開的，而雙城經濟圈的核心目標，就是要跨越傳統(tǒng)的行政區(qū)約束，在更大空間中形成高質量發(fā)展的經濟區(qū)。S區(qū)所做的探索，如何在跨越行政區(qū)約束條件下依然適用，是實踐中應高度關注的現(xiàn)實問題。

第三，如何站在區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的高度去評價經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離改革？就新區(qū)而言，改革成效的評價，在于是否推動了產業(yè)的快速發(fā)展，是否實現(xiàn)了新區(qū)的建設目標。這是合理的目標要求。但就經濟區(qū)和行政區(qū)相互關系的整體而言，改革是否有效，關鍵還在于新區(qū)是否能夠作為經濟發(fā)展示范、制度改革示范和引領帶動示范，在促進更大的區(qū)域走高質量協(xié)調發(fā)展道路方面發(fā)揮積極作用。由此，對新區(qū)的改革成效評價，應該站在更高的層面上，突出功能導向，突出戰(zhàn)略方向，進行更為全面的綜合評價。

（三）下一步的改革方向

基于以上分析，包括S區(qū)在內的新區(qū)，在推進經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革進程中，要著重把握以下三個重點的改革方向。

第一，站穩(wěn)服務區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的立場，堅定不移謀劃和推動經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離改革。站得更高才能發(fā)現(xiàn)更具現(xiàn)實意義的問題，才能形成對問題的更正確的認識，也才能找到解決問題的根本之策。要形成從國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展重大戰(zhàn)略的高度看問題的視角，從宏觀頂層設計入手來思考微觀改革發(fā)展問題，把形成的改革舉措放到國家重大戰(zhàn)略的框架中來加以評價與研究，由此形成推動改革的正確價值觀，做到堅持問題導向又不被問題“綁架”，堅持夯實改革的實踐基礎又不被具體細節(jié)所拘泥。

第二，樹牢創(chuàng)新發(fā)展意識，聚焦生產要素聚集這一關鍵點，以產業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展倒逼經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離改革。堅持以經濟建設為中心這一黨的基本路線，在貫徹落實新發(fā)展理念進程中切實推進改革。聚焦創(chuàng)新發(fā)展，通過新生產要素的聚集這一關鍵點，大力推動產業(yè)發(fā)展，用產業(yè)結構的根本性變革來倒逼行政區(qū)改革、來帶動更大行政區(qū)范圍內發(fā)展效應的擴散。

第三，堅持問題導向，緊扣經濟區(qū)建設實踐的突出矛盾與問題，因勢利導推進經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離改革。改革必然會涉及到一系列具體問題的應對和解決，會涉及到一系列不同群體之間個體之間的利益沖突問題。堅持改革的問題導向，就是要有具體問題具體分析的客觀態(tài)度，在積極應對和解決問題的基礎上，謀劃更大范圍和更深層次的改革。

四、推動經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的對策建議

從當前的發(fā)展階段上看，經濟區(qū)和行政區(qū)適度分離存在的矛盾焦點，在于兩者受到不同利益訴求的牽引；對兩者適度分離的把握，需要在“經濟區(qū)利益最大化”和“行政區(qū)利益最大化”之間找到均衡點。在成渝地區(qū)雙城經濟圈建設背景下推動經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離，可以從以下幾方面著手。

（一）著力構建統(tǒng)籌協(xié)調、運轉高效的綜合管理機制

堅持“一盤棋”思想和“一體化”發(fā)展理念，按照“扁平化、大部制”原則，建立領導小組+管委會（黨工委）為主的行政管理機構，統(tǒng)籌理順管委會與屬地政府（功能區(qū)）的關系，全面負責規(guī)劃、開發(fā)和經濟建設等事務管理。制定完善領導小組、管委會（黨工委）工作規(guī)則、議事決策規(guī)則等制度，促進工作規(guī)范化、制度化、科學化。成立專項改革工作組，負責研究制定改革規(guī)劃，組織編制改革實施方案、工作計劃，協(xié)商重大事項及解決改革中出現(xiàn)的矛盾與問題，督促推進工作任務落實。建立改革落實機制，細化落實專項改革工作部署，及時開展階段性評估，總結改革成果與經驗，加強改革糾偏，推廣試點改革先進經驗。以統(tǒng)籌協(xié)調、運轉高效的管理機制保障，實現(xiàn)上級決策領導、經濟區(qū)獨立運行、行政區(qū)融合發(fā)展、部門協(xié)調聯(lián)動，助推經濟區(qū)高質量發(fā)展。

（二）著力構建科學引領、協(xié)調發(fā)展的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

統(tǒng)籌考慮產業(yè)發(fā)展、人口集聚與城市建設布局，實行全域一體化規(guī)劃，促進產業(yè)與城市融合發(fā)展、人口與產業(yè)協(xié)同集聚，做到產城融合、宜居宜業(yè)。建立各類規(guī)劃銜接機制，實行多規(guī)合一，確保規(guī)劃協(xié)調一致；加強與毗鄰行政區(qū)規(guī)劃對接，避免惡性競爭，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)整體效益最大化。加大規(guī)劃實施監(jiān)管力度，嚴格規(guī)劃變更程序，真正實現(xiàn)規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋。聯(lián)合報批規(guī)劃，建立行政區(qū)間規(guī)劃聯(lián)合預審、并聯(lián)審批、聯(lián)合發(fā)文等制度，開發(fā)視頻聯(lián)審系統(tǒng)，提高聯(lián)合報批工作效率。共同實施規(guī)劃，建立重大合作事項、重大改革項目跟蹤落實和督查機制，強化落實規(guī)劃目標任務，實現(xiàn)規(guī)劃同圖、建設同步。

（三）著力構建優(yōu)勢互補、協(xié)作配套的區(qū)域產業(yè)體系

統(tǒng)籌兼顧 “產城人”“人城產”發(fā)展理念，堅持以產業(yè)發(fā)展為主引擎、動力源，不斷鞏固區(qū)域產業(yè)優(yōu)勢，做強產業(yè)支撐，全面推動產城、城鄉(xiāng)、人文融合發(fā)展，實現(xiàn)產城深度融合，產業(yè)持續(xù)興城，提高城市發(fā)展能級。聚焦規(guī)劃引領，科學謀劃構建區(qū)域現(xiàn)代化產業(yè)體系，編制產業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，推進特色產業(yè)鏈和產業(yè)集群，促進產業(yè)錯位布局和特色化發(fā)展。聚能龍頭牽引，以產業(yè)集群為主要抓手，推動產業(yè)鏈招商，做強現(xiàn)有“產業(yè)朋友圈”，以“產業(yè)朋友圈”帶動“產業(yè)生態(tài)圈”升級為“產業(yè)功能區(qū)”。聚力招大引強，打造高素質的招商引資隊伍，研究制定創(chuàng)新引導產業(yè)合理布局的激勵政策，推進跨行政區(qū)聯(lián)動招商。

（四）著力構建投入共擔、利益共享的財稅分享機制

建立跨行政區(qū)的管理機構和協(xié)調對話機制，促進各主體錯位競爭，完善區(qū)域投入共擔、利益分享和補償機制。按照“決策層＋協(xié)調層＋執(zhí)行層”的組織架構，成立協(xié)調管理指揮部，明確指揮部管理范圍和權責，研究出臺稅收分配機制、資金結算方式等操作細則。構建成本分擔機制，屬地政府間設立投資開發(fā)基金，用于支持跨區(qū)域重大基礎設施、重大公共服務項目等。探索經濟分計機制，依據(jù)權責關系、出資比例和資源環(huán)境等因素，協(xié)商確定跨區(qū)域合作模式下產生的GDP指標數(shù)統(tǒng)計辦法，按相應比例進行GDP指標數(shù)分享。構建稅收分成機制，對各屬地政府投資的跨行政區(qū)經營性基礎設施項目、開展跨區(qū)域共建產業(yè)項目等產生的地方財稅，根據(jù)不同合作模式和成本分擔情況，平等協(xié)商、動態(tài)調整確定分享比例，實行跨行政區(qū)分享；探索通過轉移支付、地方財政獎勵等方式實現(xiàn)稅收分享，建立一體化的財稅體制。

（五）著力構建科學發(fā)展、健康長效的要素保障機制

第一，強化用地保障。健全用地保障機制，促進科學集約用地管地、提高用地效益。在開發(fā)區(qū)范圍內根據(jù)總體空間布局規(guī)劃合理配置土地指標資源。探索建立跨行政區(qū)土地指標交易機制、跨行政區(qū)土地收益分享機制。第二，強化資金保障。探索投融資體制改革，建立長期穩(wěn)定的投融資機制，構建綠色金融支撐體系。第三，強化人才保障。以人才要素流通為核心原則，實施階梯式人才培養(yǎng)策略，促進職教人才規(guī)?；⒏叨巳瞬疟镜鼗?、尖端人才產業(yè)化，支持涉及人才引進、培養(yǎng)、使用、管理服務等方面的體制機制先行先試。第四，探索公共服務跨區(qū)共享。創(chuàng)新完善跨區(qū)域公共服務合作機制，推進深層次制度銜接、政策協(xié)同，實現(xiàn)公共服務制度供給的一體化，著力提升公共服務質量和水平，實現(xiàn)社會公共服務合理共享。

（六）著力構建規(guī)范透明、便捷高效的優(yōu)質營商環(huán)境

全面深化“放管服”改革，推進區(qū)域政務服務標準化、信息化、智能化、協(xié)同化、便民化，著力提升政務服務效能。推動區(qū)域政務數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共享融合，打通行政區(qū)間、職能部門間“信息孤島”和“數(shù)據(jù)壁壘”。探索運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算開展“互聯(lián)網+政務”和智慧政務，實現(xiàn)不同行政區(qū)行政審批事項、公共服務“一窗受理”“一網通辦”。推行“互聯(lián)網+監(jiān)管”，維護良好的市場秩序，提升智慧監(jiān)管水平。探索健全創(chuàng)新審批“綠色通道”，優(yōu)先辦理重大投資項目，保障重大項目順利推進。

（七）著力構建科學合理、客觀公正的目標考核體系

建立科學完善的考核評價體系，細化指標體系、豐富考核手段、量化評價標準、強化結果運用，實現(xiàn)明責、履責、評責、問責的責任落實閉環(huán)管理，確保改革方向不偏離、改革任務不落空。建全合理的考核獎懲制度，強化考核過程監(jiān)管，確保目標責任考核不流于形式。健全改革容錯糾錯機制，摒棄“不愿改”的思維，打消“不敢改”的顧慮，鼓勵大膽試、勇敢闖，對先行先試產生的工作過失合理“容錯”，以發(fā)展的質量和成效作為衡量工作的標尺。

綜上所述，從組織建設、發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)布局、財稅分享、要素保障、政務服務、約束機制等方面著手，探索行政區(qū)與經濟區(qū)適度分離改革，有助于破除政府間“一畝三分地”的思維定勢，打破行政割裂分治壁壘，推動共建統(tǒng)一的產權交易市場，實現(xiàn)市場化生產要素科學配置與跨區(qū)域有序流動，以激發(fā)市場主體活力，加快區(qū)域經濟高質量發(fā)展，促進區(qū)域經濟一體化發(fā)展新格局形成，助推全國統(tǒng)一大市場建設。