張 鈺，孟慶一

（中國人民公安大學，北京 100038）

為維護邊境秩序、保障邊境地區(qū)安全，移民管理機關依據(jù)國家有關規(guī)定，對進出邊境管理區(qū)和邊境管理區(qū)內通行的人員、交通運輸工具實施檢查管理。其中邊境通行證是邊境管理地區(qū)通行制度的重要組成部分。近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，在邊境管理區(qū)域內從事商貿、旅游等活動的人次逐年增加，通行證的申領與簽發(fā)數(shù)量呈指數(shù)式增長。而與之相應的通行證件管理制度卻存在滯后性，導致現(xiàn)行邊境管理區(qū)通行證件管理運行面臨瓶頸，亟需通過制度創(chuàng)新加以解決。

一、邊境通行證的概念與作用

（一）邊境通行證的概念

中華人民共和國邊境管理區(qū)通行證，簡稱邊境通行證，是由公安機關統(tǒng)一印制、簽發(fā)的進出邊境管理區(qū)的合法憑證。凡年滿16周歲以上的中國公民，進入邊境管理區(qū)時須持有中華人民共和國邊境管理區(qū)通行證，并與中華人民共和國身份證同時使用。通行證實行專人負責、一人一證制度。1999年9月，公安部出臺了《中華人民共和國邊境管理區(qū)通行證管理辦法》（公安部令第42號）（以下簡稱《邊境通行證管理辦法》）作為邊境通行證運行的指導性文件，為邊境通行證件的申請、簽發(fā)、查驗機制提供了法律保障。

（二）邊境通行證件制度的作用

邊境通行證件制度，主要具有三個方面作用。

1.維護邊境秩序，預防違法犯罪。邊境管理區(qū)通行證制度，是控制無證人員隨意進出邊境地區(qū)的有效手段。在簽發(fā)邊境通行證件前期，移民機關預先知曉申請人將出入邊境管理區(qū)的行為，進而可以對申請人資質進行審查，并以簽發(fā)證件與否對申請人進入邊境管理區(qū)進行審批。通行證制度一方面能夠將內地為逃避打擊和法律懲處的違法犯罪嫌疑人阻止在邊境管理區(qū)以外，防止其非法流向境外；另一方面方便對進出邊境地區(qū)的重點人員進行監(jiān)控管理，更好地維護邊境地區(qū)治安秩序，為邊境地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

2.管控涉外風險，維護國家安全。由于歷史和現(xiàn)實原因，我國陸地邊境地區(qū)情況復雜，多屬于比較敏感的區(qū)域。實施邊境管理區(qū)通行證制度，可以堵截境外敵對勢力通過邊境對我國的非法派遣，從而遏制敵對勢力對我國的滲透，維護我國國家安全；可以將跨境犯罪控制在邊境管理區(qū)外，阻止其向我國境內蔓延，有效打擊跨國犯罪；可以減少涉外事件發(fā)生，維護邊境和內地治安秩序，規(guī)避因多國家管轄沖突而增加不必要成本。

3.提供實時數(shù)據(jù)，促進邊境治理。實施邊境管理區(qū)通行證制度，可以對人員出入邊境管理區(qū)的數(shù)據(jù)進行有效記錄，為邊境管理區(qū)政府提供信息數(shù)據(jù)支持。一方面，以信息情報手段對進入邊境管理區(qū)的人員情況進行系統(tǒng)核查，預警并防范邊境地區(qū)可能存在的安全隱患，保障社會穩(wěn)定；另一方面，邊境管理區(qū)通行證制度將出入邊境管理區(qū)人員納入管理，其所產(chǎn)生的實時數(shù)據(jù)，為地方政府研判地區(qū)經(jīng)濟活動、人員構成、人員往來周期等情況，制定相關政策和優(yōu)化邊境社會治理提供了數(shù)據(jù)支持，進而有利于促進邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。［1］

二、現(xiàn)行邊境通行證件制度運行面臨的瓶頸

（一）邊境通行證管理法規(guī)嚴重滯后于時代發(fā)展

為了加強邊境地區(qū)管理，維護邊境管理區(qū)秩序，結合我國邊防管理工作實際，公安部于1999年9月制定了《邊境通行證管理辦法》，規(guī)范了邊境通行證件的申請、簽發(fā)、使用、處罰等機制。然而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及邊境管理區(qū)地域范圍變化、國家機構改革、上位法律法規(guī)修訂等原因，《邊境通行證管理辦法》中諸多內容已呈現(xiàn)滯后性，為應對大量出現(xiàn)的新問題亟需進行修訂。［2］

2018年4月2日，根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》要求，公安部出入境管理、邊防檢查職責整合，組建成立國家移民管理局，由公安部直接管理。這一舉措提高了移民與出入境管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調能力，形成了移民管理工作合力。然而現(xiàn)行邊境管理區(qū)通行證管理辦法已明顯不適應機構改革后的新局面。比如《邊境通行證管理辦法》第4條規(guī)定“公安部邊防管理局是全國邊境通行證的主管部門”，仍保留“邊防管理局”等過時名詞。與此同時，隨著改革開放不斷深入，邊境管理區(qū)范圍也在不斷變化，為密切內地與深圳、珠海兩地往來，進一步加強內地與港澳特別行政區(qū)的全方位交流與合作，目前已經(jīng)取消查驗內地前往深圳、珠海經(jīng)濟特區(qū)的邊境通行證件，而《邊境通行證管理辦法》第2條規(guī)定“國家在陸地邊境地區(qū)劃定邊境管理區(qū)（含深圳、珠海經(jīng)濟特區(qū)）”的驗查管理制度相關內容已不適用。①參見《國務院關于第四批取消和調整行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2007〕33號）：“取消深圳、珠海經(jīng)濟特區(qū)邊境管理區(qū)通行證核發(fā)行政審批”?！哆吘惩ㄐ凶C管理辦法》第24條規(guī)定“持用偽造、涂改、過期、失效的邊境通行證或者冒用他人邊境通行證的，除收繳其證件外，應當視情節(jié)給予警告或者處以100元以下罰款”，其處罰力度對比現(xiàn)行經(jīng)濟發(fā)展狀況已明顯偏低，難以對違規(guī)使用邊境通行證的行為進行震懾。

總之，隨著現(xiàn)代移民管理、科技警政的發(fā)展，我國于上世紀末制定的《邊境通行證管理辦法》明顯呈現(xiàn)出滯后性、模糊性，難以適應現(xiàn)行邊境管理工作的需要，甚至在使用過程中會對當前邊境通行證運行產(chǎn)生不良影響，因此亟需進行修訂。

（二）邊境通行證件申領不便，影響服務民眾質量

目前，我國邊境通行證件的申領機制暫不明確，不能滿足民眾申領證件便捷化的需要。2018年國家移民管理局成立以來，邊境通行證件的辦理權限全部收歸縣級公安機關，而《邊境通行證管理辦法》中相關規(guī)定并未做出相應的調整，其第10條規(guī)定，“申領邊境管理區(qū)通行證應當向常住戶口所在地縣級以上公安機關或者指定的公安派出所提出申請”；第15條規(guī)定，“邊境管理區(qū)通行證由縣級以上公安機關簽發(fā)，對于邊遠地區(qū)和人員進出邊境管理區(qū)較多的地區(qū)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局批準，由指定的公安派出所簽發(fā)”。此外，經(jīng)由縣級公安機關簽發(fā)的邊境通行證件的領取渠道存在“一地一策”現(xiàn)象，現(xiàn)行規(guī)定的滯后、政府信息發(fā)布機制建設的不完善與民眾獲取信息的有限性形成矛盾，無形中增加了民眾申請邊境通行證件的難度。

民眾對邊境通行證件申領不便的現(xiàn)象催生出“代辦”產(chǎn)業(yè)?！按k”從業(yè)者通常借用旅行社的資質，以團體旅游的名義為有出入邊境管理區(qū)需求的人員代為辦理邊境通行證件。由于“代辦”方式方便快捷，因此受到申請者的青睞，而代辦人員則借此收取遠高于辦證成本價的代辦費而獲取利潤。此外，長期在邊境區(qū)域工作的人員，由于工作需要經(jīng)常辦理邊境通行證，但其工作地點與邊境通行證辦理網(wǎng)點距離較遠，加之辦證網(wǎng)點較少、邊境地區(qū)證件通行系統(tǒng)信息化程度較低以及證件有效期較短（常為30天或90天）等原因，也不同程度上給邊境區(qū)域通行人員日常工作與生活帶來不便。

（三）通行證件查驗流程復雜，影響通關效率

隨著邊境通行人次的不斷增加，檢查站的工作壓力也在不斷增大，由于現(xiàn)行查驗程序較為復雜，導致檢查疏漏現(xiàn)象時有發(fā)生。一方面，檢查站基礎設施較為落后，加之人員配備不足，查驗流程繁瑣，往往造成通關擁擠，持證通行人員等候時間過長，這既影響移民管理機關的工作質量和效率，也給通行人員帶來不便；［3］另一方面，偽造、變造邊境通行證的情況時有發(fā)生，甚至存在未持證件人員通過隱藏車中等手段而成功通關的情況。

此外，邊境檢查站權責配置不盡合理，公安派出所、邊防派出所往往權責不明，出現(xiàn)“同地點公安派出所、邊防派出所各設一道卡”的現(xiàn)象，既耽誤通關時間，又浪費公共資源。為解決移民管理工作效率低下問題，國家移民管理局推出了“移民局”小程序，在港澳簽注、護照申領等方面走電子化預約申領渠道，但由于邊境通行證系統(tǒng)等信息化建設相對滯后、公安機關信息互通共享辦公機制不完善、電子邊境通行證嵌入身份證件實現(xiàn)“人證合一”的無紙化通關建設程度較低，而增加了民警查驗邊境通行證工作負擔。尤其自2020年起，為全力抗擊新型冠狀病毒疫情，保障邊境管理區(qū)人民生命安全，邊境管理區(qū)檢查站民警還承擔起查驗防疫健康碼、行程碼，為進行往來人員登記等工作任務，導致邊境管理區(qū)檢查站工作量進一步增加。

三、邊境通行證管理工作創(chuàng)新之路徑

（一）加強邊境管理系統(tǒng)信息化建設

2019年以來，國家移民管理局加快實施移民管理信息化、智能化戰(zhàn)略，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”與移民政務深度融合，破除移民與出入境領域的改革難題。充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、AI人工智能等技術手段，打通網(wǎng)上全流程辦理環(huán)節(jié)，為群眾提供多樣性、多渠道、便捷化服務。移民管理信息化建設，是實施科技強警戰(zhàn)略的需要，能夠有效提高移民管理工作效能。［4］而邊境通行管理作為移民管理的重要領域，存在信息化建設理念滯后、管理體制較落后、資金投入少、基礎設施建設不完善等問題，要充分借鑒出入境管理、邊防檢查信息化建設經(jīng)驗，著力打破邊境通行管理信息化建設的瓶頸，實現(xiàn)移民管理領域信息化建設全覆蓋。

目前，我國邊境通行證管理工作還是以傳統(tǒng)紙質報表方式為主，隨著出入邊境管理區(qū)人數(shù)的增多，傳統(tǒng)管理方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)行邊境通行證管理實踐需求。為了給民眾邊境通行提供良好運行環(huán)境以及高效率通行驗證，移民機關應加強邊境管理系統(tǒng)信息化建設，力求為邊境通行證件申請、辦理、掛失等提供高效可靠的一體化管理平臺。［5］

首先，要建立健全移民機關信息互聯(lián)、共享機制。通過建立、健全信息互聯(lián)、共享機制，避免不同部門對于證件有效性的認知差異，并進一步落實好“只檢一次”的便民利民措施，從而促進公安邊防綜合治理。

其次，要推動邊境通行證件“無紙化”建設，將邊境通行證件轉化為電子數(shù)據(jù)嵌入身份證件中，憑有效身份證件直接通關，以此縮短人證比對、查驗真?zhèn)螘r間，促進查驗工作規(guī)范化。積極探索網(wǎng)絡在線辦理電子通行證制度，加快研發(fā)網(wǎng)上辦證系統(tǒng)和移動端應用APP，從而為人民群眾提供線上線下互為補充、24小時不間斷的辦證服務。移民機關還可以根據(jù)自身實踐，在通行人數(shù)較多的邊境檢查站實施以“自助查驗證件通關”代替“人工查驗通關”的工作新模式，以此提高通行工作效率，并規(guī)避通行人員持偽造、變造證件違規(guī)通關的情況發(fā)生。［6］

再次，要著重培養(yǎng)移民機關民警信息化意識，強化意識培養(yǎng)在信息化建設中的重要作用，營造信息化應用革新的大環(huán)境，提高移民民警的信息化素養(yǎng)；要轉變管理理念，建立健全信息化考核機制，創(chuàng)新警務信息化運行機制；要加大邊境管理區(qū)通行領域的資金投入，完善網(wǎng)絡基礎設施建設，優(yōu)化業(yè)務流程，將信息化技術和理念與傳統(tǒng)的邊境地區(qū)治理全方位融合，實現(xiàn)邊境管理信息化全覆蓋。［7］

針對新型冠狀病毒疫情防控常態(tài)化需要，為保證通關效率、保障邊境通行人員人身健康，移民管理部門應積極探索疫情掃碼登記電子化制度。例如通過實施“通關前預先健康登記掃碼→系統(tǒng)審核通過→憑有效證件直接通過閘機”等數(shù)字化通關流程，如圖1所示（見下頁），可以避免因人工登記、掃碼監(jiān)督造成的人員聚集現(xiàn)象，從而推動疫情常態(tài)化背景下邊境通行管理有序化、規(guī)范化運行。

圖1 疫情常態(tài)化下邊境管理區(qū)通行證件查驗信息化流程

（二）修訂并完善邊境通行證管理規(guī)范

為統(tǒng)籌推進移民管理領域法律體系建設，國家移民局統(tǒng)籌制定《關于貫徹落實〈法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）〉的實施意見》，出臺《推進移民管理立法工作方案（2021-2025年）》，其明確指出要積極做好《邊境管理區(qū)通行證簽發(fā)管理辦法》等規(guī)章規(guī)范性文件制訂修訂工作，加速推進移民管理領域法律法規(guī)“立改廢釋”，扎實推進重點領域立法，更好發(fā)揮立法的引領和規(guī)范作用，在法治軌道上不斷推進移民管理治理體系和治理能力現(xiàn)代化。［8］

為此，應根據(jù)移民工作管理實際情況及時修訂《邊境通行證管理辦法》，以適應經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的需要。如將邊境通行證管理的主體進行變更；對違規(guī)行為的罰金額度適當予以提高，以適應新的經(jīng)濟發(fā)展狀況并更有效地懲治違規(guī)行為，維護邊境管理區(qū)秩序；取消《邊境通行證管理辦法》中相關過時規(guī)定等。［9］

地方移民機關邊境管理實踐探索為《邊境通行證管理辦法》的修訂提供借鑒經(jīng)驗。例如，西藏自治區(qū)制定并推行的《西藏自治區(qū)邊境管理區(qū)通行證管理實施辦法》，明確規(guī)范西藏邊境地區(qū)的通行管理。規(guī)定外國人前往邊境管理區(qū)，須持本人有效出入境證件和《進藏確認函》申領邊境通行證；臺灣居民須持《臺灣居民來往大陸通行證》和《進藏確認函》申領證件；規(guī)定有接待單位的旅游團隊，可以在出發(fā)地辦證室申領邊境通行證，接待單位應當指定專職導游帶隊，整團進出邊境管理區(qū)；此外，西藏移民機關采取集中宣傳與日常宣傳相結合的方式，通過制作展板、發(fā)放宣傳單、懸掛橫幅等方式，選派精通業(yè)務、具有豐富實踐經(jīng)驗的工作人員在口岸和邊防轄區(qū)、警務辦事大廳、邊檢站執(zhí)勤現(xiàn)場等場所開展宣傳活動，解答群眾關心關注的問題。

因此，《邊境通行證管理辦法》的修訂應在借鑒地方邊境管理區(qū)實踐經(jīng)驗的基礎上，以滿足邊境通行管理的實際需要為原則，進一步規(guī)范完善申領程序，明確邊境通行證件的簽發(fā)機關，一律使用公安部邊境管理區(qū)通行證管理系統(tǒng)辦理，推行邊境通行證件的異地申領。此外，還要做好邊境通行證管理規(guī)范的普及宣傳工作。總之，邊境管理通行證件管理辦法應與時俱進，以便對移民實踐中產(chǎn)生的新問題更加合理地、有法可依地予以解決。［10］

（三）簡化通行證件申辦程序

2019年國家移民管理局深化“放管服”改革，主動服務國家經(jīng)濟社會發(fā)展，有效提升了移民治理能力。當前，針對現(xiàn)行邊境通行證件申請、簽發(fā)、核驗程序較為繁瑣的現(xiàn)狀，移民管理機關應以“放管服”改革為指導，適應邊境發(fā)展變化客觀需要，進一步簡化邊境通行證件辦理與核驗程序（如圖2所示），為人民群眾提供更加便利的通行服務，以不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

圖2 “服務型”邊境管理區(qū)通行證件申請簽發(fā)機制模型

首先，對于經(jīng)常通行于邊境區(qū)域的人員，需要經(jīng)常性辦理邊境通行證，但目前存在辦理地點與常住地距離較遠、證件有效期較短等問題，給其工作生活帶來較大不便。對此，移民機關應積極探索實施邊境區(qū)域通行人員憑有效證件直接通行制度和網(wǎng)上辦理電子邊境通行證制度，并在部分檢查站及派出所增設證件領取點，同時在修訂《邊境通行證管理辦法》時適當延長特殊群體邊境通行證件有效期限，切實為邊境區(qū)域通行人員減負，使其將更多精力投身于日常工作中。

其次，針對邊境檢查站設置不合理、“地方公安、移民機關各設一道卡”的情況，為方便因公務、旅行而短期通行邊境管理區(qū)的人員，應積極推動地方公安、移民機關檢查站合署辦公，實施查驗、管理一體化新模式，建立健全流水化通行核驗機制，提高邊境通行效率，減少不必要的通行時間與經(jīng)濟成本。［11］

再次，建立移民管理機關部門間統(tǒng)籌管理、工作協(xié)調機制，增強邊境通行檢查站的基礎設施建設，如增設通行窗口與通道，擴大邊檢站空間以提高人員容量，減少人員擁擠排隊的情況。推行移民機關各部門工作時間咨詢電話暢通機制，建立和完善群眾滿意度評價機制，主動接受社會各界監(jiān)督，及時回應社會關切，并根據(jù)群眾所需所盼有針對性地對工作進行調整。

北京在邊境通行證件辦理業(yè)務方面走在了全國前列，北京市公安機關目前已建立了線上線下相結合的預約辦證方式，他們將戶政大廳作為辦理邊境通行證件的唯一指定地點，推動了邊境通行證件申請簽發(fā)“只跑一次”便利化改革措施的落地，為各省、市移民機關邊境管理業(yè)務工作提供了借鑒。

（四）明晰管理責任主體，打擊違規(guī)辦證行為

針對邊境通行證申請渠道不暢等突出問題，移民機關應明晰邊境通行證簽發(fā)主體，簡化辦證流程。要從群眾辦理邊境通行證“來回跑”“多次跑”的堵點、痛點入手，在全國移民管理部門推出“一次性辦理”的有效舉措，讓民眾“去即可辦”“辦即可用”。要切實提升內地民警對于邊境通行證制度的認知，采用網(wǎng)絡推送、會議傳達等多種形式開展相關宣傳工作，并由公安機關指派專人負責。證件簽發(fā)主體機關要科學設置辦證流程，全面優(yōu)化窗口布局，將照片采集、材料提交、當面核查、證件繳費等手續(xù)集中于同一場所一次完成。建立健全邊境管理區(qū)通行證“就近申領”“異地辦理”制度，切實滿足民眾多樣化辦證需求。

公安機關要依法嚴厲打擊違規(guī)辦理邊境通行證件的行為，著力整治以“代辦”形式收取高額費用的申請、簽發(fā)亂象。在證件簽發(fā)過程中，要嚴格落實一人一證制度，懲處偽造、變造證件的行為，有效維護邊境通行證件運行秩序。嚴格執(zhí)行“誰通行，誰辦理”的原則，要求有辦證需求的群眾親自申領并使用證件，以此規(guī)避代辦行為，維持辦證秩序，保障民眾權利。

（五）加強移民警察業(yè)務培訓，提高業(yè)務能力與素養(yǎng)

證件查驗是邊境管理區(qū)通行的重要環(huán)節(jié)，移民管理機關需對出入邊境管理區(qū)人員的證件進行查驗，經(jīng)查驗核準后方可允許通行。隨著出入邊境管理區(qū)人員數(shù)量逐年增加，偽造、變造邊境通行證件、持他人證件通關、持過期或未持有通行證件蒙混過關等行為時有發(fā)生。移民警察作為邊境通行管理的主體，其證件查驗專業(yè)素質是確保邊境通行工作無差錯的基礎和關鍵。因此，移民管理機關應加強各種形式的業(yè)務培訓，以使民警熟練掌握邊境通行證件查驗的正確方法、技巧，有效提升證件查驗能力。

從移民警察培訓內容來看，既包括相關專業(yè)知識、技能和經(jīng)驗培訓，也包括工作態(tài)度培訓。隨著信息技術的不斷發(fā)展，人臉識別、證件自助查驗適應了警務信息化革新應用的趨勢，能夠高效準確地將證件照片、證件登記項目與持證人進行比對，并核對是否存在持證人與被通緝、協(xié)查通報的犯罪嫌疑人特征相符合的情況。因此需通過培訓來提高工作人員對證件自助識別設備的熟悉掌握程度，強化信息化應用能力，切實提高移民警察信息化素養(yǎng)。此外，證件查驗是一項相當嚴謹、細致的工作。作為移民警察，應始終抱有認真細致的工作態(tài)度，注意把握關鍵環(huán)節(jié)，探究查驗工作規(guī)律，并善于學習。要著重研究與應用證件查驗工作技戰(zhàn)法：民警在查驗環(huán)節(jié)中要注意觀察持證人的反應，注意持證人自述與持證內容之間的邏輯關系，不要只顧查驗證件而忽視持證人的狀態(tài)；要邊查邊問，仔細傾聽持證人自述內容中有無自相矛盾；要提高安全防范意識，如果持證人行為出現(xiàn)異常，要立即控制嫌疑人，防止其行兇或逃脫。規(guī)范的通行證件查驗方式既是文明執(zhí)法、嚴格履行職責的要求，也是發(fā)現(xiàn)疑點、打擊違法違規(guī)行為、保障邊境安全的關鍵?？傊?，只有通過“學中干”“干中學”的嚴格培訓和日常訓練，移民警察才能不斷提升自身能力和素養(yǎng)，才能更好履行邊境通行證件查驗工作職責和使命。

四、結語

邊境管理區(qū)通行證制度是我國邊境管理的重要組成部分，邊境通行證作為公民出入邊境管理區(qū)的重要憑證，在維護邊境地區(qū)安全、進行出入邊境區(qū)域信息統(tǒng)計、促進邊境區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。面對現(xiàn)行邊境管理區(qū)證件運行管理中存在的諸多問題，要深入推進移民管理機關的“放管服”改革，完善邊境管理法律法規(guī)，加強邊境管理信息化建設，進一步優(yōu)化通行程序，不斷開拓我國邊境管理工作新局面，進而服務邊境區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。