郭 戎，劉 杰，王書健，吳亞萌

（1.中國建筑第八工程局有限公司，上海 200136；2.上海市建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督總站，上海 200032）

我國工程建設(shè)行業(yè)當(dāng)前仍面臨著十分嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)形勢，生產(chǎn)安全事故頻發(fā)，安全風(fēng)險程度高的局面未得到有效改善，給工程建設(shè)行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)發(fā)展造成了巨大挑戰(zhàn)。而由于工程建設(shè)行業(yè)自身特點，參與生產(chǎn)經(jīng)營的主體眾多，安全責(zé)任不清晰，進而導(dǎo)致的安全生產(chǎn)責(zé)任難落實，是導(dǎo)致工程建設(shè)行業(yè)諸多安全問題的重要原因。

在安全發(fā)展的大環(huán)境下，正確認(rèn)識工程建設(shè)行業(yè)各類主體之間的安全責(zé)任關(guān)系，對各類主體的安全生產(chǎn)責(zé)任進行合理分解，對促進安全生產(chǎn)主體責(zé)任有效落實，提升工程建設(shè)行業(yè)安全管理水平，保障工程建設(shè)行業(yè)健康發(fā)展意義重大。

1 工程建設(shè)行業(yè)各類主體的安全生產(chǎn)角色分析

在我國的安全生產(chǎn)法規(guī)體系中，生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，必須為自身的生產(chǎn)經(jīng)營活動承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任，向其雇傭的作業(yè)人員提供滿足需求的安全生產(chǎn)條件，這是我國安全生產(chǎn)的基本要求。

工程建設(shè)行業(yè)以建設(shè)工程項目為基本的生產(chǎn)單元，而一個工程項目常由多家生產(chǎn)經(jīng)營單位共同參與建設(shè)，即有多個“責(zé)任主體”共同為工程建設(shè)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)，這是工程建設(shè)行業(yè)的顯著特點，也因而產(chǎn)生了一系列安全生產(chǎn)責(zé)任落實問題。

參與工程建設(shè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位基本可分為五類，即建設(shè)單位、設(shè)計單位、勘察單位、施工單位和監(jiān)理單位，每一類主體也包括多家單位，典型的如施工單位，一般就包括施工總承包單位、各類分包單位，以及勞務(wù)班組等。這些單位在工程建設(shè)中發(fā)揮的作用不同，其在安全生產(chǎn)中扮演的角色也不盡相同。

建設(shè)單位是工程建設(shè)的組織者和核心，其通過承發(fā)包等形式，向設(shè)計、勘察、施工、監(jiān)理等單位購買工程建設(shè)中的各類服務(wù)，是整個工程建設(shè)中實質(zhì)上的“生產(chǎn)者”，對工程項目具有“全面管理權(quán)”。建設(shè)單位對于工程項目的工期、安全措施費用、安全生產(chǎn)目標(biāo)等安全管理重要因素有決定性的影響力。

設(shè)計單位和勘察單位一般是通過建設(shè)單位或施工單位，間接影響工程項目的安全生產(chǎn)，但是其作用十分關(guān)鍵。工程項目在設(shè)計階段就基本確定了可能存在的安全風(fēng)險以及可以采取的控制措施，在設(shè)計階段科學(xué)考慮各類施工安全風(fēng)險，是提升工程建設(shè)本質(zhì)安全水平的有效手段。

“施工單位”是一個籠統(tǒng)的概念，在工程項目中一般會有多家施工單位，包括施工總承包單位、專業(yè)分包單位和勞務(wù)單位（班組）等，工程項目的一些材料、機械設(shè)備供應(yīng)商、檢測單位等也可歸結(jié)到施工單位的范疇。施工單位在不同的承包模式下扮演的角色和發(fā)揮作用有所不同，但不論何種承包模式，施工單位都是安全生產(chǎn)最直接的參與者，也是安全管理技術(shù)性和專業(yè)性最強的參建主體。以施工總承包單位為例，其一方面從建設(shè)單位處承包工程，有權(quán)利要求建設(shè)單位提供必要的安全生產(chǎn)條件，如安全措施費、合理的工期等；另一方面，也向其他的施工單位（專業(yè)分包單位、勞務(wù)單位等）發(fā)包工程，有義務(wù)向這些單位提供安全保障，包括安全管理制度、安全技術(shù)方案等。總的來說，施工單位是工程項目安全生產(chǎn)的一個關(guān)鍵角色。

監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托，對工程建設(shè)實施監(jiān)督管理，其中，對于安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理是其重要的工作內(nèi)容。監(jiān)理單位本質(zhì)上是向建設(shè)單位提供建設(shè)咨詢服務(wù)，同時應(yīng)當(dāng)“公正，獨立，自主”地開展工作，有相當(dāng)高的獨立性，是工程項目建設(shè)安全的一道重要“關(guān)口”。

總體來看，建設(shè)、施工、監(jiān)理單位是對工程建設(shè)安全生產(chǎn)影響最大的三類主體，其中，建設(shè)單位無疑處于核心，施工單位則是生產(chǎn)和安全的直接操作者，監(jiān)理單位是重要的監(jiān)督管理者。設(shè)計、勘察單位不直接參與項目的安全生產(chǎn)，而是通過其工作成果（設(shè)計文件和勘察文件等），間接對項目的安全生產(chǎn)發(fā)揮重要作用。

2 工程建設(shè)行業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任偏差

按照我國工程建設(shè)行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)，工程項目安全生產(chǎn)責(zé)任主要由施工單位承擔(dān)，而其他參建主體，尤其是在工程建設(shè)中承擔(dān)關(guān)鍵作用的建設(shè)單位，其安全生產(chǎn)法律責(zé)任要求不夠清晰。這就導(dǎo)致工程建設(shè)行業(yè)各類主體在履行安全生產(chǎn)責(zé)任時容易出以下問題：施工單位承擔(dān)了大部分法律要求的安全生產(chǎn)責(zé)任，但在工期、資金、施工方法等施工因素上受建設(shè)單位等的直接影響，安全生產(chǎn)責(zé)任與權(quán)利不對稱，導(dǎo)致其落實安全生產(chǎn)責(zé)任的積極性和有效性不強；建設(shè)單位等安全生產(chǎn)主體責(zé)任不夠清晰，法律監(jiān)管環(huán)境也存在一定漏洞，落實責(zé)任的主觀意愿與動力不足，也難以真正督促施工單位等主體落實安全生產(chǎn)責(zé)任。

從政府監(jiān)管的角度來看，主管部門對于施工單位有較強的監(jiān)控手段，例如一些地區(qū)就規(guī)定，在工程項目存在重大安全隱患的、發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，暫扣相關(guān)施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證，或限制其進入當(dāng)?shù)亟ㄖ袌龅?，意圖通過這種方式“倒逼”施工企業(yè)加強安全管理。但是，主管部門對建設(shè)、監(jiān)理等單位的監(jiān)管缺少的法律依據(jù)，執(zhí)法手段有限，一般只有發(fā)生事故時，會對建設(shè)和監(jiān)理單位的主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)實施行政處罰，對建設(shè)、監(jiān)理單位按照《安全生產(chǎn)法》的要求實施罰款。在這種監(jiān)管模式下，雖然在一定程度上起到了震懾作用，“迫使”相關(guān)單位提升對安全生產(chǎn)的重視，主動落實安全生產(chǎn)責(zé)任，但也進一步增大了工程建設(shè)行業(yè)各類主體履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任的主觀意愿上的偏差，不利于安全生產(chǎn)責(zé)任的真正落實。

3 對安全生產(chǎn)責(zé)任分解的建議

基于對上述建設(shè)、施工、監(jiān)理等單位在工程建設(shè)安全生產(chǎn)中的角色分析和履責(zé)偏差，對工程建設(shè)行業(yè)的五類主體的安全生產(chǎn)責(zé)任，應(yīng)按照其在工程建設(shè)過程中的角色和作用進行分解。

3.1 建設(shè)單位

建設(shè)單位是工程項目施工的集成者和組織者，其安全生產(chǎn)責(zé)任主要包括：選擇合格的設(shè)計、勘察、施工、監(jiān)理單位；保障工程建設(shè)的安全生產(chǎn)投入；在科學(xué)分析工程量的前提下對工程的建設(shè)工期提出合理要求，保障施工強度處于安全可控狀態(tài)。同時，建設(shè)單位還有主導(dǎo)、引導(dǎo)、制約各類參建單位參與安全生產(chǎn)的重要責(zé)任，并協(xié)調(diào)工程項目內(nèi)外部的安全生產(chǎn)關(guān)系等。

3.2 設(shè)計單位和勘察單位

設(shè)計單位的安全生產(chǎn)責(zé)任主要在設(shè)計相關(guān)文件時，應(yīng)事先考慮到施工實際過程中存在的安全風(fēng)險，合理安排工藝、工序、材料等生產(chǎn)要素，初步辨識工程項目建設(shè)過程中的危險源，提出危險控制措施，從本質(zhì)上保障安全生產(chǎn)。在施工過程中還需與施工單位密切溝通，從設(shè)計角度對施工實際中的安全生產(chǎn)問題作出解答。

勘察單位的安全生產(chǎn)責(zé)任主要在于保障其勘察文件的科學(xué)、真實和有效，并就可能出現(xiàn)的影響安全生產(chǎn)的情況及時通報相關(guān)單位。

3.3 監(jiān)理單位

監(jiān)理單位安全生產(chǎn)責(zé)任主要在于按照相關(guān)法規(guī)和建設(shè)單位的要求，通過檢查、驗收等手段對工程建設(shè)全過程的安全生產(chǎn)把關(guān)，對發(fā)現(xiàn)的問題及時向建設(shè)單位進行反應(yīng)，向建設(shè)單位提出安全生產(chǎn)建議等。

3.4 施工單位

施工單位是工程建設(shè)的實施者，對工程建設(shè)安全負(fù)有直接責(zé)任。施工單位主要包括施工總承包單位、專業(yè)分包單位和勞務(wù)分包單位，其相互的安全責(zé)任關(guān)系也十分復(fù)雜。

總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)，應(yīng)為整個工程的施工提供符合法規(guī)要求的安全作業(yè)環(huán)境，辨識和控制工程施工全過程的安全風(fēng)險因素，協(xié)調(diào)各類施工單位的安全生產(chǎn)責(zé)任關(guān)系，統(tǒng)籌使用安全生產(chǎn)費用，提供主要的施工設(shè)施和機械并保證安全，提供主要的安全施工方案和應(yīng)急措施，合理安排施工作業(yè)過程和作業(yè)時間，為全體勞動者配備合格和滿足需求的個人防護設(shè)施，提供合適的安全培訓(xùn)，提供現(xiàn)場全方位的安全監(jiān)督等。

專業(yè)分包單位承擔(dān)總體工程中某一專項工程的施工，并對其專業(yè)施工范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)，主要包括為專項工程施工提供安全的作業(yè)環(huán)境，配合施工總承包單位的生產(chǎn)和安全安排，辨識并控制專項工程安全風(fēng)險因素，提供專業(yè)的安全施工方案，合理安排專項作業(yè)施工安排和作業(yè)時間，落實專項工程的安全生產(chǎn)投入，為其勞動者提供符合本專業(yè)施工要求的安全技能和知識培訓(xùn)，提供專項工程的應(yīng)急處置措施并儲備一定的應(yīng)急物資，對專項工程實施安全監(jiān)督檢查等。

總承包單位與專業(yè)分包單位一般通過與勞務(wù)單位的合同關(guān)系雇傭勞動者。而由于勞務(wù)市場尚不規(guī)范，實際上勞動者往往通過“勞務(wù)班組”“施工隊”等形式參與施工生產(chǎn)，這些單位一般不具備“企業(yè)”資質(zhì)，但對于安全管理來說，這些“班組”“施工隊”同樣承擔(dān)勞務(wù)單位的主體責(zé)任。勞務(wù)單位的安全生產(chǎn)責(zé)任主要包括：合理安排作業(yè)時間和勞動量，配合相關(guān)單位的安全管理安排，為勞動者提供基礎(chǔ)的安全生產(chǎn)知識培訓(xùn)，在安排生產(chǎn)任務(wù)時提供必要的危險因素信息和應(yīng)急處置措施，監(jiān)督勞動者正確使用個人防護措施，實施危險作業(yè)現(xiàn)場監(jiān)護等。

4 結(jié)論與展望

工程項目的建設(shè)涉及建設(shè)、施工、監(jiān)理等多類生產(chǎn)經(jīng)營單位，安全責(zé)任關(guān)系復(fù)雜，給安全生產(chǎn)主體責(zé)任的落實帶來很大的困擾。文章在分析各類主體在工程建設(shè)安全生產(chǎn)中扮演角色與發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，對工程建設(shè)各類主體的安全生產(chǎn)主體責(zé)任進行了分解，這是落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任必須首先解決的問題。

工程建設(shè)行業(yè)以工程項目為生產(chǎn)基本單位，多類主體共同生產(chǎn)經(jīng)營的特點，決定了工程建設(shè)安全生產(chǎn)責(zé)任不能由單獨一家單位來承擔(dān)。如果這些“責(zé)任主體”只是機械地完成本單位的責(zé)任，不考慮工程建設(shè)的整體利益，勢必導(dǎo)致安全責(zé)任履行過程中的形式化、紙面化，也難以真正落實安全生產(chǎn)責(zé)任。為此，工程建設(shè)行業(yè)必須探討建立一種新的安全生產(chǎn)責(zé)任體系。

應(yīng)進一步健全我國工程建設(shè)行業(yè)的安全生產(chǎn)法規(guī)體系，明確幾類參建主體的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立一套以建設(shè)單位為核心，以“工程項目”為主體的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，以整合工程項目建設(shè)中的所有參建單位。無論建設(shè)工程中哪家單位出了安全問題，都將影響所有參建單位的共同利益，形成一種“一損俱損，一榮俱榮”的責(zé)任關(guān)系，最終落實工程項目的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。