貴州省自然資源勘測(cè)規(guī)劃研究院 墻仕凱

全域土地綜合整治的目的是為增加全國(guó)有效耕地面積的有力手段，在實(shí)踐過(guò)程中能夠建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提高農(nóng)村耕地質(zhì)量，使得農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得以改善，生態(tài)環(huán)境得以保障。村莊規(guī)劃屬于多規(guī)合一的實(shí)用性、細(xì)致性規(guī)劃，其主要規(guī)劃目的是引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行法定規(guī)劃，而將全域土地綜合治理與農(nóng)村規(guī)劃進(jìn)行整合，能夠有效解決村莊土地整理問(wèn)題，使得村莊規(guī)劃布局與國(guó)土空間布局規(guī)劃相一致，提升村莊規(guī)劃的管理水平。

一、國(guó)土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治融合的途徑

（一）村莊規(guī)劃范圍與整治區(qū)域的融合

村莊規(guī)劃是指以行政村全域?yàn)橐?guī)劃調(diào)整范圍的，在現(xiàn)狀地形與土地利用調(diào)查結(jié)果基礎(chǔ)上，具體安排住宅建筑、道路、環(huán)境衛(wèi)生、生產(chǎn)配套設(shè)施的一系列規(guī)劃活動(dòng)[1]。

規(guī)劃范圍包括鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)域村莊布點(diǎn)、村莊選址位置、生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施等方面的內(nèi)容，其采用局部區(qū)塊規(guī)劃方法，在村域范圍內(nèi)劃定生態(tài)空間、農(nóng)用空間與建設(shè)空間。全域土地綜合整治具有全區(qū)域、全要素和全類型的特征，其以鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)域、單個(gè)或多個(gè)村莊作為單位進(jìn)行綜合整治，全域統(tǒng)籌模式取代了傳統(tǒng)的分散整治模式[2]。保證村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治范圍的協(xié)調(diào)一致，既是推動(dòng)二者深度融合的重要前提，也是保證后續(xù)規(guī)劃整治工作順利開(kāi)展的關(guān)鍵?？紤]到現(xiàn)階段全域土地綜合整治體系有著全域全要素、剛彈結(jié)合的優(yōu)勢(shì)，工作人員應(yīng)充分借鑒全域土地綜合整治工作思路，調(diào)整村莊規(guī)劃范圍，以單個(gè)或多個(gè)行政村作為獨(dú)立單元來(lái)編制規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，保證村莊規(guī)劃項(xiàng)目的規(guī)劃整治范圍與全域土地綜合整治項(xiàng)目的規(guī)劃整治范圍協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（二）村莊規(guī)劃指標(biāo)與整治目標(biāo)的融合

1.生態(tài)目標(biāo)的融合

生態(tài)目標(biāo)由林地面積、牧草地及水域面積兩項(xiàng)村莊規(guī)劃指標(biāo)組成，分別對(duì)應(yīng)林地修復(fù)面積、新增農(nóng)田濕地面積及水體修復(fù)面積的土地整治目標(biāo)[3]。林地面積指標(biāo)與整治目標(biāo)融合形成生態(tài)紅線、林地面積、林地修復(fù)面積、地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)四項(xiàng)指標(biāo)，牧草地及水域修復(fù)面積指標(biāo)與整治目標(biāo)融合形成牧草地面積、水域面積、水體修復(fù)面積、新增農(nóng)田濕地面積四項(xiàng)指標(biāo)。

2.生產(chǎn)目標(biāo)的融合

生產(chǎn)目標(biāo)由耕地保有量村莊規(guī)劃指標(biāo)與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模的土地整治目標(biāo)組成，兩者融合形成耕地保有量、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模、永久基本農(nóng)田規(guī)模以及補(bǔ)充耕地總量四項(xiàng)指標(biāo)。

3.建設(shè)目標(biāo)的融合

建設(shè)目標(biāo)由村建設(shè)用地指標(biāo)和規(guī)劃集中居民點(diǎn)目標(biāo)組成，兩者融合形成宅基地、村混合用地、村產(chǎn)業(yè)用地以及村公共服務(wù)用地四項(xiàng)指標(biāo)。

（三）規(guī)劃空間銜接融合

現(xiàn)階段，村莊規(guī)劃體系與全域土地綜合整治體系的空間銜接效果有待改善，例如，在土地綜合整治工程實(shí)施前后，部分區(qū)域的土地用途發(fā)生改變，工作人員沒(méi)有在村莊規(guī)劃工作中考慮到這一問(wèn)題[4]。但該問(wèn)題形成的變量因素會(huì)嚴(yán)重影響村莊規(guī)劃方案的實(shí)施效果，導(dǎo)致土地利用水平的提升幅度低于預(yù)期要求。例如，在實(shí)施土地平整工程的過(guò)程中，工作人員將水田、土坡、梯田等土地平整為耕地；在實(shí)施灌溉與排水工程的過(guò)程中，工作人員會(huì)修建一些水庫(kù)、坑塘，新增一批農(nóng)田水利用地和水工建筑用地；在實(shí)施村莊環(huán)境整治工程的過(guò)程中，工作人員會(huì)將入戶路和田塊整治成新的耕地與農(nóng)村道路。針對(duì)以上問(wèn)題，工作人員可采取建立信息共享平臺(tái)與規(guī)劃管制區(qū)的措施，以實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治體系的空間融合目標(biāo)，從而改善空間銜接效果。

首先，工作人員應(yīng)建立信息共享平臺(tái)，將國(guó)土空間規(guī)劃方案和土地整治等建設(shè)工程的實(shí)時(shí)信息上傳到信息共享平臺(tái)[5]。如果在全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施期間出現(xiàn)用地類型改變問(wèn)題時(shí)，那么工作人員需要根據(jù)已掌握的信息來(lái)變更和調(diào)整村莊規(guī)劃方案，如調(diào)整用地布局結(jié)構(gòu)等。其次，工作人員應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目情況，在村莊空間規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)中設(shè)置管制區(qū)，管制區(qū)的管制規(guī)則應(yīng)有別于其他區(qū)域的管制規(guī)則，例如不得在管制區(qū)內(nèi)實(shí)施田間道路工程、灌溉與排水工程等會(huì)改變用地類型的項(xiàng)目，避免嚴(yán)重影響農(nóng)村規(guī)劃效果和方案實(shí)施效果。

（四）項(xiàng)目融合

從項(xiàng)目設(shè)立與實(shí)施角度來(lái)看，村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治體系有著緊密聯(lián)系，工作人員需要按照村莊規(guī)劃方案來(lái)申請(qǐng)、辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，這是實(shí)施土地整治項(xiàng)目、達(dá)到全域土地綜合整治目的的重要前提[6]。村莊規(guī)劃在其中起到保障各類項(xiàng)目用地、推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的作用。然而，傳統(tǒng)村莊規(guī)劃體系仍舊沿用早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目清單來(lái)劃分環(huán)保、水利和能源等項(xiàng)目類型，項(xiàng)目歸類方法落后，項(xiàng)目實(shí)施清晰度有待提高，不符合我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況。因此，工作人員需要更新和改進(jìn)村莊規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目清單，將其與全域土地整治項(xiàng)目清單進(jìn)行深度融合，采取獨(dú)立單元表達(dá)形式，從而解決項(xiàng)目實(shí)施清晰度不足、項(xiàng)目類型單一的問(wèn)題。

二、村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治規(guī)劃策略

（一）農(nóng)用地整治規(guī)劃

1.建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

工作人員應(yīng)遵循因地制宜原則，以提升生產(chǎn)田質(zhì)量為首要目的，根據(jù)土地調(diào)查結(jié)果，改造項(xiàng)目范圍內(nèi)分布的低產(chǎn)田地，并且采取平整土地、新建與改擴(kuò)建田間道路、修建灌溉溝渠等配套生產(chǎn)設(shè)施、水稻秸稈還田、推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展等措施，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

2.提升耕地質(zhì)量

工作人員應(yīng)根據(jù)規(guī)劃單位內(nèi)村莊耕地的實(shí)際質(zhì)量與耕作條件，采取相應(yīng)的整治措施[7]。當(dāng)村莊存在大量鹽堿地時(shí)，工作人員應(yīng)以鹽堿地改造利用為規(guī)劃整治重心，采取大面積種植排鹽植物與鹽生植物、推廣種植棉花和西瓜等耐鹽性農(nóng)作物、修建排灌系統(tǒng)、秸稈還田、植樹(shù)造林、改善農(nóng)田小氣候等措施。在耕作條件良好的情況下，工作人員應(yīng)采取蓄水保墑、設(shè)置臨時(shí)堆場(chǎng)、整理農(nóng)用地、提升中低產(chǎn)田耕地質(zhì)量的措施。

3.耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃

首先，工作人員應(yīng)采取耕地分級(jí)保護(hù)、耕地占補(bǔ)平衡的規(guī)劃整治措施，始終將耕地保有量控制在安全范圍內(nèi)，在必須占用耕地的情況下，則遵循以補(bǔ)定占、先補(bǔ)后占的原則，預(yù)先補(bǔ)充面積不小于占用耕地的非農(nóng)建設(shè)占用耕地[8]。其次，工作人員應(yīng)實(shí)施永久基本農(nóng)田保護(hù)策略，將保護(hù)責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，認(rèn)真落實(shí)上級(jí)下達(dá)的保護(hù)任務(wù)，不得占用永久基本農(nóng)田，但可以在保證糧食產(chǎn)量與農(nóng)田面積的基礎(chǔ)上發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)。最后，工作人員應(yīng)落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)的優(yōu)化調(diào)整措施，適當(dāng)調(diào)整村莊用地結(jié)構(gòu)，在保證基本農(nóng)田數(shù)量、面積及質(zhì)量的前提下，將優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)入基本農(nóng)田當(dāng)中，并且集中整治零星分散的基本農(nóng)田。

4.旱地改水田規(guī)劃

工作人員應(yīng)在村莊規(guī)劃項(xiàng)目中建設(shè)灌溉與排水工程，解決旱地用水難的問(wèn)題，減少旱地面積，增加農(nóng)田濕地面積，從而改善農(nóng)田生產(chǎn)條件，提升耕地生產(chǎn)能力。

5.宜耕后備資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃

規(guī)劃方案應(yīng)充分體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、注重保護(hù)的理念。工作人員應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目情況，適度開(kāi)發(fā)規(guī)劃整治區(qū)域內(nèi)的宜農(nóng)園地，采取修筑農(nóng)田生產(chǎn)設(shè)施、土地整平等措施來(lái)新增耕地面積和開(kāi)發(fā)園地，從而獲取額外的宜耕后備土地資源。

（二）建設(shè)用地整治規(guī)劃

在建設(shè)用地整治規(guī)劃階段，首先，規(guī)劃人員應(yīng)按照村莊規(guī)劃方案與規(guī)劃整治體系規(guī)定要求，結(jié)合農(nóng)村土地資源利用現(xiàn)狀和調(diào)查結(jié)果，全面整理低效利用、零星分散、廢棄的建設(shè)用地，將其作為村莊產(chǎn)業(yè)用地、住宅用地或復(fù)墾用地，解決當(dāng)前存在的土地利用率低的問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)后續(xù)土地集約利用目標(biāo)奠定良好基礎(chǔ)[9]。其次，為解決公共服務(wù)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、建設(shè)用地零散分布、土地低效利用的問(wèn)題，規(guī)劃人員應(yīng)綜合分析農(nóng)村居民分布情況、生產(chǎn)需要、水文地質(zhì)條件、居民意愿等因素，撤并居民數(shù)量較少的村莊，做好居民搬遷安置工作，規(guī)劃新社區(qū)，修筑道路、給排水管線、電力管網(wǎng)、燃?xì)夤芫€等配套服務(wù)設(shè)施，并且逐步引導(dǎo)村民向新社區(qū)聚集，復(fù)墾村莊的原宅基地。最后，規(guī)劃人員應(yīng)綜合分析農(nóng)田基礎(chǔ)條件、當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)風(fēng)俗文化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境資源等因素，確定村莊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)改造及發(fā)展方向，重點(diǎn)扶持鄉(xiāng)村旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，為其規(guī)劃經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。例如，在發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光旅游產(chǎn)業(yè)時(shí)，規(guī)劃人員可以將部分存量宅基地上的建筑翻新改造為具有當(dāng)?shù)匚幕厣拿袼捉ㄖ?/p>

（三）生態(tài)環(huán)境整治規(guī)則

為打造高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，在村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治項(xiàng)目中，規(guī)劃人員應(yīng)采取河流水域保護(hù)、村莊生態(tài)建設(shè)、提升自然環(huán)境質(zhì)量的規(guī)劃整治措施，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，遵循生態(tài)保護(hù)原則，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[10]。河流水域保護(hù)措施包括：在沿水岸線新建生態(tài)廊道，以優(yōu)化水岸環(huán)境及擴(kuò)大公共活動(dòng)空間；保護(hù)現(xiàn)有水體環(huán)境及水塘，不得直接向河流水域中傾倒垃圾和排放生活污水，新建污水處理設(shè)施或改建、擴(kuò)建原有的污水處理設(shè)施，如人工濕地、氧化塘等。村莊生態(tài)建設(shè)措施包括：打造全新村莊生態(tài)空間格局，沿河流水岸與道路兩側(cè)修建綠色長(zhǎng)廊，在規(guī)劃方案中制訂零星閑置地塊與宅基地的綠化改造計(jì)劃，修建農(nóng)村污水回用處理系統(tǒng)和生活垃圾無(wú)害化處理系統(tǒng)；增加垃圾桶等公共服務(wù)設(shè)施的總體數(shù)量及分布密度，修建村民公園，以此來(lái)滿足村民對(duì)體育鍛煉、社交和日常休憩的需求。提升自然環(huán)境質(zhì)量的措施包括：根據(jù)周邊分布河流水系的自然走向來(lái)修筑生態(tài)駁岸、修建人工濕地與淺塘，為水生生物提供棲息地；定期疏浚河道；治理污染土壤。

（四）村域公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃

1.做好全面考察

規(guī)劃人員應(yīng)做好現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地考察工作，全面掌握村莊居民數(shù)量、居民點(diǎn)分布情況、村莊公共服務(wù)圈半徑與實(shí)際覆蓋范圍，以及原有公共服務(wù)設(shè)施種類、數(shù)量及使用情況等信息。另外，規(guī)劃人員還應(yīng)判斷村莊居民的日常生活需求是否得到有效滿足、村莊公共服務(wù)單項(xiàng)質(zhì)量與總體水平是否達(dá)標(biāo)，了解當(dāng)前實(shí)際存在的村莊公共服務(wù)問(wèn)題。

2.合理分布位置

規(guī)劃人員應(yīng)根據(jù)所掌握的信息，合理選擇村莊文化活動(dòng)中心、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、衛(wèi)生站、垃圾收集點(diǎn)、學(xué)校、公共廁所等公共服務(wù)設(shè)施和場(chǎng)所的分布位置[11]。例如，在某村莊規(guī)劃方案中，規(guī)劃人員在村莊中心處設(shè)置文化中心及服務(wù)中心，這兩個(gè)中心共用一棟建筑物，建筑總面積為485m2；規(guī)劃人員保留了原有的小學(xué)與幼兒園等教學(xué)場(chǎng)所，在村莊南北方向兩個(gè)聚集點(diǎn)新建村民公園，將其作為戶外文化活動(dòng)場(chǎng)所。規(guī)劃人員在村莊主干道兩側(cè)建設(shè)一排商業(yè)性建筑物，在原集鎮(zhèn)修建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，在村莊公共服務(wù)中心及道路兩側(cè)空地上修建停車場(chǎng)，在北側(cè)新村點(diǎn)修建一座禮堂，在公共建筑室內(nèi)、村民公園周邊、室外活動(dòng)場(chǎng)所等區(qū)域修建多座公共廁所。

3.完善基礎(chǔ)建設(shè)

規(guī)劃人員應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求、農(nóng)村居民日常生活需求與生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求來(lái)規(guī)劃、建設(shè)村莊基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施可以分為生產(chǎn)類、生活類與生態(tài)類三種：生產(chǎn)類基礎(chǔ)設(shè)施以農(nóng)田水利設(shè)施為主，起到改善農(nóng)田生產(chǎn)條件、提高農(nóng)作物產(chǎn)量和增加可耕農(nóng)田面積的作用。生活類基礎(chǔ)設(shè)施包括給排水管網(wǎng)、村莊巷道與內(nèi)部主路、連村道路、通信基站、架空電網(wǎng)等，起到滿足村民生產(chǎn)生活需要和改善生活條件的作用；生態(tài)類基礎(chǔ)設(shè)施包括污水處理設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生車、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)、垃圾桶等，起到清理生產(chǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的生活污水、工業(yè)廢水、工業(yè)廢料等污染物的作用。

三、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，進(jìn)行全域土地綜合治理工作，相關(guān)人員應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃為整體空間布局基礎(chǔ)進(jìn)行建設(shè)，從治理區(qū)域到治理目標(biāo)治理空間等多個(gè)方面與村莊規(guī)劃工作進(jìn)行融合，并深度挖掘二者之間的契合點(diǎn)，使得各項(xiàng)政策指標(biāo)與村莊規(guī)劃的融合度不斷加深，進(jìn)而提升村莊規(guī)劃的全面性和完整度。在我國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，村莊規(guī)劃屬于法定規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要組成部分，對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，能夠有效保障整體國(guó)土空間的管理效果是完善空間規(guī)劃管理流程的一部分，因此對(duì)土地進(jìn)行綜合規(guī)劃。治理能夠有效保證國(guó)土空間的完整性。