王詩(shī)祥 余智囊
(淮河水利委員會(huì)治淮工程建設(shè)管理局,安徽 蚌埠 233001)
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下,我國(guó)政府投資建設(shè)項(xiàng)目基本都是采用指揮部式的組織模式,參建各方主體責(zé)任不明確,經(jīng)常出現(xiàn)“投資無(wú)底洞,工期馬拉松,質(zhì)量無(wú)保障”的現(xiàn)象。 改革開(kāi)放后社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步形成,政府投資建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)管理體制也發(fā)生深刻變化,逐步建立了工程建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制、項(xiàng)目法人制、合同管理制制度。隨著改革開(kāi)放的深入,開(kāi)始推行代建制、工程總承包(EPC)、項(xiàng)目管理承包(PMC)和全過(guò)程咨詢(xún)等制度改革。代建制在我國(guó)探索推行以來(lái)取得了一定的成效,但在法制、體制、機(jī)制和專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、市場(chǎng)化環(huán)境等方面也存在一些發(fā)展障礙,需要進(jìn)一步完善相關(guān)配套制度設(shè)計(jì)。
代建制是相對(duì)于自建制而言的。 2002年建設(shè)部 “政府投資工程管理方式改革”課題首次提出以“代建制”改革現(xiàn)有政府投資工程管理模式。2003年建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,于2005年、2006年相繼發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》《建設(shè)工程項(xiàng)目管理規(guī)范》。2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》),明確提出對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。
2004年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》,就代建項(xiàng)目的投資計(jì)劃、資金撥付、竣工財(cái)務(wù)決算與資產(chǎn)交付、代建管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確。
2016年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》提出要“進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目代理建設(shè)制度”。2017年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》提出要完善工程建設(shè)組織模式,加快推行工程總承包,要培育全過(guò)程工程咨詢(xún)。
2019年國(guó)家發(fā)展改革委和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。
安徽、珠海等地推行政府主導(dǎo),組建具有專(zhuān)業(yè)化管理能力的常設(shè)管理機(jī)構(gòu),按事業(yè)單位管理,對(duì)所屬行業(yè)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)管理。
重慶、浙江等地推行由政府設(shè)置準(zhǔn)入條件,培育具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力,有良好建設(shè)管理業(yè)績(jī)的項(xiàng)目管理公司,市場(chǎng)化運(yùn)作,通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)擇優(yōu)選擇。
上海、武漢等地推行由政府篩選入圍若干家具備較強(qiáng)實(shí)力的項(xiàng)目管理公司,對(duì)特定建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行代建管理。
水利部高度重視水利行業(yè)代建制推廣工作。2006年12月,水利部出臺(tái)的《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》中明確了項(xiàng)目法人,包括實(shí)行代建制項(xiàng)目中,經(jīng)項(xiàng)目法人委托的項(xiàng)目代建機(jī)構(gòu)。2009年水利部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利工程建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出積極推進(jìn)項(xiàng)目代建制和委托制,鼓勵(lì)發(fā)展專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu),對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行全過(guò)程或若干階段的專(zhuān)業(yè)化管理。全國(guó)相關(guān)省份陸續(xù)開(kāi)展了水利工程代建制推廣工作。2002年浙江開(kāi)始在水利工程項(xiàng)目中推廣代建制,由項(xiàng)目法人通過(guò)招標(biāo)選擇項(xiàng)目建設(shè)管理單位,受委托按合同對(duì)樂(lè)清白石水庫(kù)、蒼南橋墩水庫(kù)等除險(xiǎn)加固工程的實(shí)施階段進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)管理,主要是質(zhì)量、安全、投資、進(jìn)度等目標(biāo)管理,取得了良好的效果。
南水北調(diào)項(xiàng)目涉及單元工程眾多,在工程建設(shè)中主要采取的建設(shè)管理模式為直管、委托和代建制三種。2004年國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦出臺(tái)《南水北調(diào)工程代建項(xiàng)目管理辦法(試行)》,并在3個(gè)標(biāo)段推行代建制,項(xiàng)目法人通過(guò)招投標(biāo)方式選擇3家項(xiàng)目建設(shè)管理單位并簽訂代建合同,每家項(xiàng)目建設(shè)管理單位管理1個(gè)工程標(biāo)段,該標(biāo)段的監(jiān)理、設(shè)計(jì)合同與項(xiàng)目法人簽訂,其余合同與項(xiàng)目建設(shè)管理單位簽訂。
部分省份專(zhuān)門(mén)制定了水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法:2010年湖北省出臺(tái)《水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行辦法》;2013年江蘇省出臺(tái)《水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制試行辦法》;2014年山東省出臺(tái)《公益性水利工程代建制試行辦法》等。
2015年水利部辦公廳出臺(tái)《關(guān)于水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》),至此,水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建管理制度初步建立。
《決定》提出加快推行代建制,目的是要加強(qiáng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理,重要舉措是改進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方式。
《決定》和《意見(jiàn)》提出通過(guò)招標(biāo)等方式,選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理單位。目的是規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)管理單位的選擇程序,項(xiàng)目建設(shè)管理單位根據(jù)委托合同進(jìn)行招標(biāo),選定勘察設(shè)計(jì)、施工總承包、建設(shè)監(jiān)理及主要設(shè)備、材料供應(yīng)商等,預(yù)防自建制監(jiān)管一體化的弊端,設(shè)置“隔離墻”以期有效預(yù)防腐敗。
推行代建制的前提是選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理單位。項(xiàng)目建設(shè)管理單位必須具備與工程建設(shè)規(guī)模相適應(yīng)的管理能力、經(jīng)驗(yàn)和資源,以及相應(yīng)的管理技術(shù)和水平,以科學(xué)合理控制項(xiàng)目的投資、質(zhì)量、安全和工期。
《決定》和《意見(jiàn)》明確指出:代建制為建設(shè)實(shí)施代建,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目自施工準(zhǔn)備至竣工驗(yàn)收過(guò)程進(jìn)行管理,不包括項(xiàng)目立項(xiàng)階段的前期工作,不是全過(guò)程代建。
現(xiàn)階段項(xiàng)目建設(shè)管理單位在國(guó)家基本建設(shè)程序中的法律地位、法律責(zé)任未明確。委托方通過(guò)委托代建合同可以轉(zhuǎn)移民事責(zé)任,但行政責(zé)任和刑事責(zé)任則無(wú)法通過(guò)合同轉(zhuǎn)移。建議盡快修訂《中華人民共和國(guó)建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī),明確項(xiàng)目建設(shè)管理單位的法律地位和法律責(zé)任。
政府投資項(xiàng)目都涉及公共安全和公眾利益,項(xiàng)目建設(shè)管理責(zé)任重大,為避免出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)管理單位承擔(dān)義務(wù)多、責(zé)任大而管理權(quán)限小的弱勢(shì)局面,建議有關(guān)部門(mén)盡快出臺(tái)委托代建合同示范文本,規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)。
目前的代建制僅限于建設(shè)實(shí)施代建。項(xiàng)目建設(shè)管理單位不參與建設(shè)項(xiàng)目的決策階段事務(wù),對(duì)項(xiàng)目的管理目標(biāo)具有一定的局限性。建議鼓勵(lì)有條件的建設(shè)項(xiàng)目積極推行決策階段、實(shí)施階段和運(yùn)行階段全過(guò)程咨詢(xún),真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、科學(xué)管理。
建設(shè)監(jiān)理制是國(guó)家強(qiáng)制推行的一項(xiàng)管理制度,初衷是彌補(bǔ)建設(shè)單位管理能力不足問(wèn)題。在代建制模式下,委托了專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理公司,是否還需要委托監(jiān)理,如何協(xié)調(diào)和平衡二者的關(guān)系與責(zé)任?建議修訂有關(guān)法律法規(guī),明確代建制模式下可不再委托建設(shè)監(jiān)理,以減少管理職責(zé)交叉,提高建設(shè)管理效率,節(jié)約資源和費(fèi)用。
現(xiàn)階段的項(xiàng)目建設(shè)管理單位的所有制性質(zhì)、專(zhuān)業(yè)側(cè)重、規(guī)模大小、信用等級(jí)良莠不一,為確保項(xiàng)目建設(shè)管理質(zhì)量和效益,建議加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理單位及專(zhuān)業(yè)人員的資質(zhì)、職業(yè)資格管理和信用評(píng)價(jià),把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)。
按照財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定和各地代建制實(shí)際情況分析,現(xiàn)階段代建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般都是參照建設(shè)管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)取費(fèi),實(shí)際的代建費(fèi)與管理責(zé)任和投入不匹配,這不利于提高項(xiàng)目建設(shè)管理單位參與代建制實(shí)施的積極性和主動(dòng)性,不利于提升項(xiàng)目建設(shè)管理單位專(zhuān)業(yè)化規(guī)范化水平,不利于代建制的健康發(fā)展。建議實(shí)施代建制的項(xiàng)目在取消施工監(jiān)理的同時(shí),參考建設(shè)管理費(fèi)加部分建設(shè)監(jiān)理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)取費(fèi)。代建制的標(biāo)的是管理服務(wù),應(yīng)以綜合服務(wù)能力和水平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),在提高投資效益的同時(shí)提高管理效率,實(shí)現(xiàn)代建費(fèi)的合理預(yù)期。
代建制的風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目建設(shè)管理單位管理不善導(dǎo)致的項(xiàng)目建設(shè)投資、質(zhì)量、進(jìn)度、安全等預(yù)期目標(biāo)損失的風(fēng)險(xiǎn),以及項(xiàng)目建設(shè)管理單位自身承擔(dān)損失風(fēng)險(xiǎn)的能力。為有效預(yù)防代建制風(fēng)險(xiǎn),必須明確其法律責(zé)任,建議參照有關(guān)監(jiān)理責(zé)任模式,規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)管理單位對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目中的目標(biāo)損失承擔(dān)連帶責(zé)任,同時(shí),國(guó)家層面大力推行工程保險(xiǎn)制度,有效降低建設(shè)市場(chǎng)責(zé)任主體風(fēng)險(xiǎn)度。
項(xiàng)目管理承包(PMC)指項(xiàng)目管理承包商接受委托對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程項(xiàng)目管理,包括項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目立項(xiàng)、選擇EPC承包商等,并對(duì)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行進(jìn)行過(guò)程管理。我國(guó)目前還沒(méi)有出臺(tái)項(xiàng)目管理承包(PMC)相關(guān)規(guī)范。
工程總承包(EPC)是指依據(jù)合同約定對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工和試運(yùn)行實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包。
代建制側(cè)重于實(shí)施階段項(xiàng)目管理,項(xiàng)目管理承包(PMC)側(cè)重于全過(guò)程項(xiàng)目管理,也可以分階段管理,與全過(guò)程咨詢(xún)類(lèi)似,工程總承包(EPC)側(cè)重于全過(guò)程承包,也可以分階段承包,三者各有側(cè)重。應(yīng)結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)與各地各行業(yè)實(shí)際,全面推行代建制、全過(guò)程項(xiàng)目管理和工程總承包,讓項(xiàng)目建設(shè)管理相關(guān)制度建設(shè)在法制化、專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化的統(tǒng)領(lǐng)下協(xié)調(diào)發(fā)展。
代建制作為建設(shè)投資管理體制領(lǐng)域正在實(shí)施的一項(xiàng)重大改革,必須通過(guò)不斷探索,深入研究,勇于實(shí)踐和科學(xué)決策,實(shí)現(xiàn)我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目管理持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。