河海大學(xué)商學(xué)院 林桂泉

一、文獻綜述

目前已經(jīng)有許多學(xué)者圍繞集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市展開探討，大多數(shù)文獻集中于對土地入市流轉(zhuǎn)收益分配、入市阻礙因素以及針對不同試點地區(qū)的入市狀況進行研究，皆對入市政策的完善與鄉(xiāng)村振興工作的實現(xiàn)做出巨大的貢獻。

土地流轉(zhuǎn)收益，是指集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)過程中所產(chǎn)生的收入與利得的總和。這部分的收益主要在政府與各地區(qū)、村集體與村民、村民與村民之間分配。石小石（2016）指出收益分配存在多方面的矛盾。一方面由于土地位置差異導(dǎo)致了土地收益差距，城郊農(nóng)民和非城郊農(nóng)民這兩個群體之間存在區(qū)域間收益分配矛盾；另一方面，土地供給的增加、征地成本的增加都會間接導(dǎo)致政府收益降低，造成城鄉(xiāng)收益之間的矛盾。對于收益分配矛盾的原因，不同學(xué)者提出了不同的觀點。有學(xué)者認為分配主體模糊、分配機制不完善是主要原因（陳爾康，2020）；有學(xué)者認為集體經(jīng)濟組織土地收益提留比例缺少參照標準，容易被“分光吃凈”，同時村民間收益的分配機制過于單一，也導(dǎo)致了收益分配的矛盾（何格等，2016）；還有學(xué)者指出，現(xiàn)實生活中農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體界定不明確，所有權(quán)主體設(shè)置虛化等問題也阻礙了利益的合理分配（王秋兵等，2017）。關(guān)于如何實現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益的合理分配，周滔（2020）分別采用Shapley值、TOPSIS計算得出在地方政府、村集體經(jīng)濟組織、集體經(jīng)濟組織成員間的收益分配比例，王湃等（2018）以W市城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)商業(yè)用途入市地塊為例，調(diào)整“入市”改革中國家、集體和個人收益分配比例，政府提取土地增值收益調(diào)節(jié)金比例增至31%～37%之間，計算出“入市”和“征地”收益比應(yīng)控制在［1.42∶1,1.58∶1］。

對于入市阻礙的因素，不同的學(xué)者也從不同的維度展開探討。從農(nóng)戶自身角度，農(nóng)戶自身對于法律權(quán)益實現(xiàn)、入市風(fēng)險以及利益滿足的考量會影響農(nóng)戶入市意愿（李林峰等，2021）；從村集體的角度看，村委會或村民小組行使集體土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)責(zé)尚未界定，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛位使得農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地處分和收益權(quán)能無法實現(xiàn)（何格等，2016）；從政府的角度，土地利用現(xiàn)狀分類、規(guī)劃分類、城鎮(zhèn)地籍分類等眾多分類體系中根本不存在對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的分類描述和解讀標準，在流轉(zhuǎn)過程中極易產(chǎn)生地塊邊界的產(chǎn)權(quán)糾紛（董秀茹等，2016）。

許多文獻也與本文一樣將目光聚焦在具體的試點地區(qū)，探究土地入市過程中遇到的問題。藍宇蘊等（2020）以新豐村為例，探討土地收益給村民生活方式帶來的影響，如選擇提前退休以及穩(wěn)健型的投資理財方式等；龍小敏等（2020）對湄潭縣的試點成果進行分析，提出增加商住綜合性用地入市、指標形式異地入市與就地入市并行、政府發(fā)揮最優(yōu)居間作用等對策建議；謝小芹（2017）則以四川省戰(zhàn)旗村的試點工作為例，指出行政控制與社會動員同時出現(xiàn)在該試點中，形塑出了“調(diào)適型政策試點”。

二、調(diào)研成果

（一）理論調(diào)研成果

目前土地入市進展順利，入市規(guī)?？捎^，給鄉(xiāng)村振興帶來了多方面的進展：第一，每畝土地收益上升，村民收入上升；第二，企業(yè)獲得了自主經(jīng)營權(quán)，不僅使其更合規(guī)合法，也會日后經(jīng)營融資提供了便利；第三，土地入市收益成為村集體的經(jīng)濟支柱，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了保障。

但也存在一些實質(zhì)性的問題：一方面，缺乏土地指標的現(xiàn)狀導(dǎo)致了鄉(xiāng)村中仍有一部分土地處于閑置狀態(tài)或被低效率利用，導(dǎo)致村莊經(jīng)濟發(fā)展受抑制；另一方面，土地入市導(dǎo)致農(nóng)民工進城務(wù)工反過來導(dǎo)致許多農(nóng)地被拋荒，糧食供給受到影響。

（二）實地調(diào)研成果

本次調(diào)研在武進區(qū)的蒲岸村以及洛陽鎮(zhèn)展開，調(diào)研對象包括蒲岸村、洛陽鎮(zhèn)，以及洛陽鎮(zhèn)內(nèi)的談家頭村與管城村。

1.蒲岸村

在入市前期準備工作方面，蒲岸村村委會首先召開村民代表大會，做好對村民的宣傳工作，并同步推進對企業(yè)的宣傳工作，以確保土地入市的順利進行。因為未來企業(yè)需交費用都是通過政府以及村委的意見進行支付，因此這種由村委親自帶頭投身于基層中與百姓、企業(yè)交流的方法，能夠減少企業(yè)與老百姓的矛盾。

在入市進展方面，到2018年4月底，全村入市成交建設(shè)用地40.0933萬平方米，辦理入市交易手續(xù)的面積為38.5336萬平方米。入市收益方面，入市前一畝土地補償1300元，入市后一畝地補償1600元，補償金會根據(jù)物價水平進行調(diào)整。村里每畝土地收益為3780元（6.3萬元x6%），相比入市前增加1780元。

在企業(yè)發(fā)展上，蒲岸村主要依靠村委為企業(yè)解決環(huán)保、辦證等問題，來減輕企業(yè)的負擔(dān)，這使得企業(yè)在此辦廠后無后顧之憂。以往由于政策不允許，部分企業(yè)建設(shè)了不符合規(guī)劃的廠房或者是占地的行為，現(xiàn)在入市的政策下發(fā)，方便了村、鎮(zhèn)幫助這些企業(yè)辦理轉(zhuǎn)化的手續(xù)，使其合法、合規(guī)。另外，當?shù)孛耧L(fēng)淳樸，為企業(yè)創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境。雖然土地入市給鄉(xiāng)村振興帶來了經(jīng)濟活力，但也存在著迫切需要解決的問題。例如即使蒲岸村現(xiàn)在有大約4000萬元的資金可以運轉(zhuǎn)，但是對于村中各類事業(yè)以及村民收益分配仍顯得杯水車薪，所以蒲岸村的殷書記希望上級政府能夠多給些指標，用于建造標準廠房。這樣一來就可實現(xiàn)依靠租金獲得收入。

2.洛陽鎮(zhèn)

洛陽鎮(zhèn)主要通過三種入市方式：出讓（50年）、租賃（20年）與短租（5年），其中新供地只能用于出讓。洛陽鎮(zhèn)中18個行政村土地價格不同，由村民自行決定，平均7萬元／畝。辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市形成了一個三贏局面：鎮(zhèn)有收益，企業(yè)能辦證，老百姓收入上升。老百姓的收入原來是900斤大米，按照市場價（2.1元／斤）折算，現(xiàn)在按照4000元每畝補貼給老百姓。

洛陽鎮(zhèn)2020年稅收7.67億元，可用財力：4.6億元，支出：4.6億元，支出主要用于政府日常運營、工資、日常維護、補助、公共設(shè)施建設(shè)和年租金等。

3.談家頭村與管城村

整體入市情況上，不包括工業(yè)園區(qū)，談家頭村共有144家企業(yè)，100%入市；管城村入市企業(yè)79家，總共落實450畝地。

談家頭村的入市流程是先由村委會一級確定土地使用性質(zhì)。土地入市之后，鎮(zhèn)跟村簽訂協(xié)議，村再與村小組簽訂協(xié)議。這從根本上解決了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)問題。

在談家頭村，若出現(xiàn)入市過程中辦證面積（出讓、租賃、短租）與村民提供土地面積有出入的情況，則采取對村民一次性補償?shù)姆椒?。對于沒有手續(xù)的土地，需要重新調(diào)指標、調(diào)規(guī)劃，另外征收一部分費用，總費用大概70余萬元；對于有手續(xù)的土地費用則低一些，大概20萬元左右（區(qū)、鎮(zhèn)、村各6萬，加上審批有關(guān)手續(xù)的費用）。關(guān)于這些費用的對下分成問題，采取會議協(xié)商形式來定。入市每一畝6.7萬元，按6%補貼給村民（4020元）。

在管城村，目前為止還有3家企業(yè)未辦證。對于沒辦證的企業(yè)，村集體都幫他們辦了手續(xù)，補償方案為：一畝7.2萬元，利息6%或5%存在鎮(zhèn)的資產(chǎn)公司里。

在入市過程中，村集體為企業(yè)的發(fā)展也提供了諸多支持，以前若要征、租用土地用于創(chuàng)辦工業(yè)企業(yè)，需要直接跟村鎮(zhèn)聯(lián)系，但在土地入市后，土地相當于商品，企業(yè)便有了自主經(jīng)營權(quán)，在承包期間，可以直接轉(zhuǎn)讓，融資也有幫助。在土地收益能力上，以前如果土地歸于地方百姓使用，或者屬于租賃形式的，第三方不測算價格；現(xiàn)在通過土地本金量化，入市之后，第三方可以測算土地價格。

三、政策建議

（一）政策性建議

（1）簡化集體土地入市流程，簡化土地指標申請流程，簡化集體土地入市的證件辦理。

（2）簡化企業(yè)購買土地使用權(quán)的流程、環(huán)節(jié)、證件以及相關(guān)問題，村集體應(yīng)盡量提高對企業(yè)的服務(wù)水平，為企業(yè)提供土地使用的一條龍服務(wù)，幫助企業(yè)解決證件辦理、環(huán)保問題，提高集體土地配套設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，打造適合企業(yè)入駐的集體土地，企業(yè)想入駐的集體土地。

（3）村民入市意愿方面，加強和村集體的溝通，意見交流，加大對集體土地入市的宣傳以及村民對集體土地入市村民利益的認識，保障好村民在集體土地入市過程中的權(quán)益，保障對村民集體土地入市的補貼。

（4）優(yōu)化集體土地入市的收益分配，保障好村民的利益，對村民的集體土地入市的補貼是首要的，其次是妥善利用好入市收益其他部分，爭取實現(xiàn)集體土地入市收益效益最大化，注重收益使用的安全性、經(jīng)濟性，利用多種投資方式使收益再增值，同時也要注重在公共事業(yè)上的投入，注重提高公共服務(wù)水平。

（5）優(yōu)化入市方式，實現(xiàn)入市方式多樣靈活，方便企業(yè)選擇適合自身的土地使用方式，提高集體土地的使用效益，實現(xiàn)土地利用效益最大化。

（6）提高企業(yè)經(jīng)營效率，整合效率低下的企業(yè)，避免土地浪費，加強招商引資，減少集體土地資源效益低下的情況。

（二）針對性建議

（1）簡化土地指標及規(guī)劃指標的申請流程，合理提高集體土地入市規(guī)模和效率，加快集體土地的利用效率，解決集體土地因指標不足而閑置浪費的問題，通過解決指標問題來優(yōu)化集體土地入市規(guī)模不足，集體土地利用效益低下的問題，從而擴大收入，增加土地收益。

（2）為企業(yè)使用土地解決辦證問題，促進集體土地入市規(guī)范化，努力減輕企業(yè)負擔(dān)，為企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

（3）明確集體土地入市各方權(quán)益，堅持公平對待各方權(quán)益，堅持保障各方合法權(quán)益并且努力使各方利益主體明確自身在集體土地入市過程當中的權(quán)益。

（4）優(yōu)化企業(yè)效益，對于小微企業(yè)，特別是效益不好的企業(yè)采取整合、引入新企業(yè)替代等辦法，減少小微企業(yè)的數(shù)量，避免資源的浪費。

（5）加大力度打造良好的基礎(chǔ)設(shè)施，努力提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，通過建設(shè)廠房來提高農(nóng)村的投資吸引力。

（6）合理利用農(nóng)村集體土地入市收益，加強對收益的優(yōu)化管理，可以考慮多樣化投資來實現(xiàn)集體土地入市收益增值，或者通過投入教育來提高公共服務(wù)水平，提高集體土地入市收益的利用效益，努力實現(xiàn)資本增值。

（7）宣傳集體土地入市，加大村民對集體土地入市的認可度，同時也要腳踏實地，保障村民的集體土地入市收益利益分配，以實際利益讓村民感受到集體土地入市給村民帶來的好處。

相關(guān)鏈接

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和招商引資用地。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以進入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。

農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。

國新辦2013年12月6日上午10時舉行發(fā)布會介紹我國糧食增產(chǎn)農(nóng)民增收等情況。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在發(fā)布會上表示，關(guān)于允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，大家比較關(guān)注。這個問題有些解讀不全面，不能誤解誤讀，一定要把握好，這里有三個限定詞：一是它是集體的經(jīng)營性建設(shè)用地，并不是集體的所有的建設(shè)用地，因為農(nóng)村還有公益性建設(shè)用地和宅基地，更不是原來建設(shè)用地之外的其他耕地，這是一個限定詞。二是符合規(guī)劃。即使取得土地使用權(quán)，要建設(shè)什么也要符合規(guī)劃。三是用途管制。概括地說，允許入市的只是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體的經(jīng)營性建設(shè)用地才可以出讓、租賃、入股，并不是說所有的農(nóng)村建設(shè)用地都可以自由入市，而且我理解，即便是集體的經(jīng)營性建設(shè)用地入市，首先也還要確權(quán)、確地，不能無證轉(zhuǎn)讓。還要規(guī)范公開的市場操作，不能私下授受，所以需要開展試點，不是一下就推開的。