西安熠華房地產(chǎn)資產(chǎn)評估有限公司 閔學

經(jīng)過“十三五”期間全國人民的共同奮斗和努力，我國全面打贏了脫貧攻堅戰(zhàn)，創(chuàng)造了人類歷史上的 “脫貧奇跡”，但這并不意味著反貧困的結(jié)束，而是隨著時代發(fā)展迎來了新的使命和責任。當前，我國已經(jīng)步入“十四五”規(guī)劃階段，是鞏固和拓展脫貧攻堅成果并同鄉(xiāng)村振興有效過渡的重要時期。隨著時代的發(fā)展，新的貧困底線和脫貧標準必將對脫貧工作提出更高的要求，土地政策也需要適應時代的發(fā)展。

土地作為人類必不可少的生存、生產(chǎn)和生活要素，同樣也是貧困地區(qū)重要的資源、資產(chǎn)和資本[1]。阿瑪?shù)賮啞どˋmartya Sen）認為，貧困本質(zhì)上是指可行能力的低下。所謂的可行能力，對于土地而言，筆者認為是對土地的整治和再建設(shè)等一系列政策措施，利用土地的資源屬性進行機制的轉(zhuǎn)化，發(fā)揮其資本和資產(chǎn)潛能，從而達到重新調(diào)試人地關(guān)系的目的。嚴金明[2]從土地的三個屬性角度出發(fā)闡述了不同土地整治政策的適用性。姜大明[3]更是強調(diào)“用好用活國家政策，土地才可以充分發(fā)揮其資本性”。余文波等[4]分析了差異化土地精確扶貧模式的優(yōu)缺點，認為在通過土地政策傾斜解決貧困等難題的基礎(chǔ)上，要適應性地結(jié)合當?shù)匕l(fā)展特色，如產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)相結(jié)合，實行靈活差別化土地政策。土地的減貧路徑可通過土地的三種屬性實現(xiàn)，各屬性的減貧效應影響不同，因此需根據(jù)區(qū)域發(fā)展布局差異化實施土地扶貧政策[5]。為解決脫貧過程中的農(nóng)村衰落問題，2017年中國政府提出并實施了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，制定了鄉(xiāng)村振興目標，以及實現(xiàn)這些目標的時間表和路線圖。土地整治與鄉(xiāng)村振興是一項復雜的系統(tǒng)工程。根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》，鄉(xiāng)村振興旨在實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)工業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織的全面振興，通過土地整治項目吸引外商投資和人才，整治后的土地可以用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從而為鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展注入新的活力，其最終目標是實現(xiàn)全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化，鞏固脫貧成果。

綜合學者們的研究，可以發(fā)現(xiàn)，土地整治具有綜合性功能，不僅在擴大耕地面積、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活環(huán)境、抵御生態(tài)危機、保障農(nóng)村發(fā)展等方面起到了積極作用，還可以為農(nóng)村創(chuàng)造就業(yè)機會，進一步推動土地資源資本化，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，拓寬農(nóng)民收入途徑，解決貧困地區(qū)發(fā)展中土地、科學技術(shù)和資金緊張的困境，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，振興農(nóng)村經(jīng)濟，為農(nóng)村發(fā)展和扶貧做出貢獻。我國自然地理環(huán)境復雜，對于不同區(qū)域貧困產(chǎn)生的原因也不盡相同。那么，做到土地整治的差異化對于精準扶貧和區(qū)域性鄉(xiāng)村振興具有一定的理論意義。本文通過介紹土地整治政策的發(fā)展歷程以及差異化土地整治的實現(xiàn)路徑，分析土地整治的減貧效應和對鄉(xiāng)村振興的推進作用，并針對現(xiàn)存土地整治差異化實施的問題提出相應的對策建議，以期充分發(fā)揮土地整治對脫貧成果的鞏固和拓展以及對鄉(xiāng)村振興發(fā)展的積極效用。

一、土地整治的發(fā)展

土地整治的變化要適應不同時期的貧困特征，從而發(fā)揮最大的社會和經(jīng)濟效益[6]。自20世紀80年代末以來，中國經(jīng)歷了四個土地整治階段。

土地整理階段（1987-1997年），該時期土地整治工作為了解決改革開放以來工業(yè)化快速發(fā)展而帶來的耕地面積不斷減少的突出問題，該階段的土地整治政策主要注重補充耕地數(shù)量，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展提供空間載體。

土地開發(fā)和整治階段（1998-2007年），該階段土地整治為了應對我國西部地區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略的實施導致的耕地面積不斷減少的問題，中國政府提出鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，與此同時要求城市建設(shè)用地的增加必須與農(nóng)村建設(shè)用地的減少掛鉤；至此，土地整理的范圍也從農(nóng)用地擴大到建設(shè)用地。

多類型土地整治階段（2008-2012年），該階段土地整治的主要任務(wù)是建設(shè)基本農(nóng)田，并兼顧耕地數(shù)量和質(zhì)量整治與保護。這一時期土地整治類型逐漸趨于多樣化，涉及低利用率土地整治和復墾以及未利用土地開發(fā)，以及鄉(xiāng)村整治和生態(tài)修復。隨著土地整治投入的大幅度增長，土地整治規(guī)模也迅速擴大，總體上，土地整治呈現(xiàn)出“規(guī)模擴張、內(nèi)涵延伸、質(zhì)量提升”的趨勢；2008年，中國政府明確提出了“大規(guī)模實施土地整治”的目標，至此，土地整治作為國家戰(zhàn)略實施為扶貧工作做出了重要貢獻。

土地綜合整治階段（2013年至今），該階段土地整治的對象繼續(xù)被擴大到未利用土地，同時更加注重土地的生態(tài)環(huán)境整治，2012年，我國實施的《國家土地整理規(guī)劃( 2011—2015年)》中第一次明確提出“土地整治”的概念，將其界定為通過對土、水、路、林、村的綜合整治，以提高和改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化、人口居住集約、產(chǎn)業(yè)集聚和城鄉(xiāng)一體化的系統(tǒng)工程。此后，我國積極推進田、水、路、林、村綜合整治，激活建設(shè)用地存量，開發(fā)利用低效、未利用土地，改善人居環(huán)境，促進土地利用方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟發(fā)展。

綜上可以看出，土地整治作為“人地產(chǎn)業(yè)”關(guān)系的調(diào)整戰(zhàn)略[7]，隨著時代的發(fā)展，土地整理的內(nèi)涵和外延不斷變化，其目標、范圍和功能趨于多元化和綜合化，對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用日益顯現(xiàn)。土地整治已成為實現(xiàn)土地可持續(xù)利用以及保障我國糧食安全的重要手段，促進了農(nóng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善和生態(tài)文明建設(shè)。

二、差異化土地整治脫貧路徑的實現(xiàn)

學者們關(guān)于土地整治扶貧的相關(guān)政策研究范圍較廣，因此演化出不同的土地整治模式，以實現(xiàn)差異化土體整治，達到精準脫貧的目的，同時也是鞏固脫貧成果的重要法寶，其中減貧效果最突出的有兩類。

其一，根據(jù)組織主體的差異，土地整治模式分為政府主導、企業(yè)帶動和村民自治三種類型。這其中主要分為政府主導的“自上而下”扶貧模式和企業(yè)主導的“自下而上”扶貧模式[8]。其二，根據(jù)土地屬性組成，土地整治模式包括土地資源提升減貧模式、土地資產(chǎn)顯化減貧模式、土地資本流動減貧模式。

（一）組織主體差異層面

由政府主導的“自上而下”的扶貧模式側(cè)重于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的扶貧，包括農(nóng)村土地平整和水源涵養(yǎng)、田地道路和防護林的修建，提高耕地數(shù)量和質(zhì)量，保證道路暢通，降低土地細碎化，從而增加農(nóng)戶家庭資本的有效積累。這種扶貧模式賦予了農(nóng)戶自主生產(chǎn)權(quán)利，從一定意義上促進了生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，從而實現(xiàn)減貧目的?！度珖鴩烈?guī)劃綱要（2016-2030年）》也明確指出，通過構(gòu)建政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的工作機制，同時加大資金支持力度和完善多元化投入機制，實施綜合整治重點工程項目，提高土地開發(fā)利用的效率和質(zhì)量。

由企業(yè)主導的“自下而上”的扶貧模式則更符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，首先企業(yè)和農(nóng)村合作社通過投入資金，組織農(nóng)戶發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，充分利用社會資源和市場信息，將生產(chǎn)供給和市場需求聯(lián)系起來，提供銷售渠道、貿(mào)易環(huán)境和信息服務(wù)，增加金融和社會資本，賦予農(nóng)戶更好的交換權(quán)利；其次通過引入智能農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高生產(chǎn)率、解放勞動力、拓寬就業(yè)渠道，賦予家庭更充分的就業(yè)機會，實現(xiàn)技術(shù)扶貧，真正做到“造血式”扶貧。

Zhang[9]等人參照2017年國家貧困標準線，在湖北和貴州兩地對上述兩種土地整治模式的減貧效應進行了對比分析，結(jié)果表明，采用兩種模式的地區(qū)分別有20.6%和76.5%的農(nóng)戶脫貧，低收入家庭的百分比分別下降9.6%和30.6%。通過對比我們可以看出，由企業(yè)主導的“自下而上”的扶貧模式真正地從內(nèi)在激發(fā)農(nóng)民的積極性，促進人地耦合，更有利于賦予農(nóng)民更好的生產(chǎn)權(quán)利、避免農(nóng)戶陷入貧困的惡性循環(huán)和鞏固脫貧成果。

（二）土地屬性層面

土地作為一種自然產(chǎn)物，具有資源、資產(chǎn)、資本的不同屬性?？茖W融合并靈活利用土地資源的三種屬性，結(jié)合土地整治，打破制度障礙，使土地整治的減貧效益得到最大限度的發(fā)揮。

利用土地的資源屬性，對未利用地進行拓荒來增加耕地數(shù)量，以及建設(shè)高標準農(nóng)田來提升土地質(zhì)量，以達到充分利用土地資源的目的，有效改善貧困區(qū)土地資源的產(chǎn)出效率；對建設(shè)用地進行碎片化整理來保障群眾的移民搬遷和促進群眾集中居住，綜合治理土地閑置和利用低效的問題，改善群眾的生活居住環(huán)境，提升群眾的生活質(zhì)量；對生態(tài)用地采取生物治理和生態(tài)修復等一系列工程措施，保持生態(tài)環(huán)境的基本紅線不受損害，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境的生態(tài)效益，打造最適宜居住的生活環(huán)境。

利用土地的資產(chǎn)屬性，通過完善貧困地區(qū)的土地確權(quán)和承包再分配制度，保障農(nóng)民合法權(quán)益、促進土地交易市場健康運行，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化和規(guī)?；?，加快現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展進程；通過合理增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，系統(tǒng)規(guī)劃、高效利用閑置資源，增加群眾的土地資產(chǎn)，提升貧困地區(qū)群眾的經(jīng)濟水平；土地整治還可通過國家政策的傾斜，促進建設(shè)保障性住房土地的供給，推動易地搬遷、危房和棚戶區(qū)改造等整治工程的開展，提升貧困地區(qū)人民的居住和生活水平。

利用土地的資本屬性，通過采取土地流轉(zhuǎn)、土地抵押貸款等手段實現(xiàn)土地資源向資本的轉(zhuǎn)化，在國家政策的指引下積累土地開發(fā)資金，例如，《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見（2014年）》中明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度安排，鼓勵承包農(nóng)戶合法流轉(zhuǎn)承包土地來拓寬增收致富途徑，帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興；通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”制度，盤活建設(shè)用地，推動城鄉(xiāng)之間土地資源流動，進一步改善城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，引導資金流入農(nóng)村，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)脫貧致富。

隨著全國脫貧工作的全面完成，土地整治助推精準脫貧成效顯著，同時也發(fā)揮了不可替代的作用。徐靜易[1]對不同土地屬性的減貧路徑效應的評估得出，三種模式的減貧效應存在顯著的區(qū)域性差異。因此不同地區(qū)需要根據(jù)自身實際情況因地制宜探索出脫貧致富之路。

三、土地整治激活鄉(xiāng)村振興

中國是世界上農(nóng)村衰退最嚴重的國家之一。近30年來，受我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”發(fā)展理念的影響，快速城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村人口大規(guī)模向城市外遷，導致村莊空心化、人口老齡化、土地資源利用效率低下甚至產(chǎn)業(yè)低迷、農(nóng)村衰落[10]。土地整治作為促進鄉(xiāng)村振興的重要平臺和杠桿，可以為農(nóng)村工業(yè)的繁榮、生態(tài)的宜居性、鄉(xiāng)風文明建設(shè)提供基礎(chǔ)條件[11]。根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》的具體要求，土地整治可以有效解決農(nóng)村發(fā)展中資金、人才、產(chǎn)業(yè)、土地等要素短缺的問題。

（一）人才文化振興

人是鄉(xiāng)村的主體。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興不可或缺的主要參與者和受益者。鄉(xiāng)村振興不僅要充分體現(xiàn)農(nóng)民的主體性，更需要有能力的人或人才發(fā)揮主導作用。通過土地整治項目，整治后的土地可以用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和有機林果業(yè)，這不僅可以吸引外商投資和人才，還可以促進新型職業(yè)農(nóng)民和專業(yè)人才的培養(yǎng)。鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的振興，反過來又能吸引更多從農(nóng)村遷移到城市的農(nóng)民工回鄉(xiāng)定居和發(fā)展其產(chǎn)業(yè)，從而提高鄉(xiāng)村的知名度。更重要的是鄉(xiāng)村振興需要植根于深厚的文化內(nèi)涵。在快速城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)村人口的外流，尤其是農(nóng)村中青年人口的大量流失，導致農(nóng)村文化的傳承與發(fā)展缺乏載體。由于長期外出務(wù)工，傳統(tǒng)的農(nóng)村生活方式和文化逐漸淡出，城市生活方式對農(nóng)村文化造成了相當大的沖擊。通過對鄉(xiāng)村建筑、景觀、森林、田地、水草的管理和改造，有助于留住鄉(xiāng)愁，傳承和展示優(yōu)秀的鄉(xiāng)土文化，讓古老村莊也能夠呈現(xiàn)“未來鄉(xiāng)村”的模樣。

（二）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟振興

產(chǎn)業(yè)興旺是農(nóng)村振興的經(jīng)濟基礎(chǔ)和主要抓手，需要在健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)上建設(shè)，促進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合。土地制度創(chuàng)新為以土地整理促進鄉(xiāng)村振興提供了制度保障。在當前我國農(nóng)村土地制度三權(quán)分立改革(所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán))的背景下，土地整理有助于解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下、耕地細碎化、基礎(chǔ)建設(shè)用地閑置浪費嚴重等問題；通過土地權(quán)屬調(diào)整，可以盤活農(nóng)村現(xiàn)有土地，整治后的土地可以用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，增加農(nóng)民的勞動收入和資產(chǎn)收益。

（三）生態(tài)振興

生態(tài)宜居就是要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，把農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出的位置，著力構(gòu)建和諧的綠色生態(tài)系統(tǒng)。村莊土地復墾和廢棄工礦用地開發(fā)，打造具有特色的生態(tài)休閑區(qū)和文明旅游區(qū)，改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、村民生活條件和生活方式以及農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。村莊綜合治理不僅可以增加耕地面積和提高建設(shè)用地利用率，還可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、人居環(huán)境和生態(tài)管理，促進農(nóng)村空間重構(gòu)。

四、鄉(xiāng)村振興背景下土地整治的建議

土地整治也是一把雙刃劍。雖然土地整治具有良好的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，但重大土地整治項目可能存在潛在的生態(tài)風險[12]，不合理的土地整治將導致自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的碎片化，加劇土壤退化。因此以問題為導向的土地整治工程是解決農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興障礙的重要工具。為了減輕土地整理的負面影響，需要通過多時相遙感影像、長期定點觀測實驗、實地調(diào)查、大數(shù)據(jù)等技術(shù)方法，建立土地整治負面清單，對土地整理全過程的社會經(jīng)濟生態(tài)影響進行第三方評估。

在土地整治過程中存在的配套政策及規(guī)章制度落后、群眾參與度不高等問題也有待解決。首先，要建立完善的鄉(xiāng)村振興評價指標體系。在制定相應指標的同時，要保證其可行性和有效性；其次要抓好農(nóng)村土地整治的人口紅利問題，并充分調(diào)動民眾參與積極性,以推進扶貧的有效實施。