喬金燕

（河南省宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所）

養(yǎng)老是個人之憂，更是社會之難。隨著我國進入老齡化社會，養(yǎng)老問題越來越成為全社會關(guān)注的焦點。河南省農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎剌^大,又是勞務(wù)輸出大省，獨居、空巢、留守老年人比重不斷提高，農(nóng)村養(yǎng)老形勢相對于城市來說更加突出，農(nóng)村養(yǎng)老已成為一個讓政府掛心、子女擔心、老人揪心的現(xiàn)實難題。破解農(nóng)村養(yǎng)老難題，將對完善家庭功能和促進代際和諧、提升社會保障和公共服務(wù)能力、全面推進鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生深遠影響。

一、河南省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，河南省認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)決策部署，從脫貧攻堅、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、全面建成小康社會的戰(zhàn)略高度出發(fā)，出臺多項政策，采取多種舉措，加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，基本形成了以家庭養(yǎng)老為基本方式，以特殊困難老年人為服務(wù)保障重點，以互助養(yǎng)老服務(wù)為創(chuàng)新方向，面向全體農(nóng)村老年人不斷拓展服務(wù)的發(fā)展格局。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)政策體系不斷健全

河南省高度重視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展工作，修訂出臺了地方性法規(guī)《河南省老年人權(quán)益保障條例》，先后出臺《河南省實施〈農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例〉辦法》《河南省特困人員救助供養(yǎng)辦法》《關(guān)于切實做好敬老院福利院等民生服務(wù)機構(gòu)和困難群眾冬季取暖保障工作的緊急通知》等文件和金融財稅、人才培養(yǎng)、服務(wù)質(zhì)量等系列配套政策，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策體系日趨完善。

（二）農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障水平有效提升

農(nóng)村老年人九成以上為家庭養(yǎng)老，河南省實施了發(fā)放80歲以上老人高齡津貼，不斷提高全省農(nóng)村低保對象年人均保障標準、農(nóng)村特困人員基本生活標準、城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準，實施困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼，相關(guān)補貼的發(fā)放加上子女給付的贍養(yǎng)費，使得農(nóng)村老人養(yǎng)老得到一定保障。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系初步形成

河南省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施已超過1萬個，其中已建成縣級綜合性社會福利中心100多個，縣級特困供養(yǎng)機構(gòu)也正在加緊建設(shè)中，全面建成投運后將為失能、部分失能特困人員提供專業(yè)照護。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院提升改造不斷升級，基本實現(xiàn)了對農(nóng)村特困人員兜底保障。同時，一些鄉(xiāng)村充分利用閑置的學校、廠房、集體房產(chǎn)等資源，依托村級黨組織、村民自治組織、村老年協(xié)會等，建設(shè)農(nóng)村互助養(yǎng)老設(shè)施（幸福院）8000多個，為農(nóng)村老年人提供助餐、文體活動等基本養(yǎng)老服務(wù)。

（四）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式不斷創(chuàng)新

近年來，全省各地在保障農(nóng)村高齡、特困、失能、留守老人關(guān)愛服務(wù)方面積極實踐，探索出了既符合河南省情又具有地方特色的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展新模式，如南陽市的“四集中”模式，周口市太康縣的“五養(yǎng)模式”，信陽市新縣箭廠河鄉(xiāng)的“戴畈養(yǎng)老模式”等，多次得到國家部委肯定和主流媒體宣傳報道。

二、河南省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

雖然河南省在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)方面做了大量工作，但與農(nóng)村養(yǎng)老需求還有一定差距，存在一些困難和亟待解決的問題。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)缺乏系統(tǒng)性長遠規(guī)劃

一是農(nóng)村養(yǎng)老尚未作為農(nóng)村有效治理的重要載體和重要內(nèi)容列入各級黨委政府重要議事日程，多數(shù)地方的養(yǎng)老服務(wù)仍是兜底性、救助型的，沒有按照“積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”、適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要的高度來進行謀劃，與鄉(xiāng)村振興有效銜接不到位。二是目前的省級國土空間布局規(guī)劃和各地的村鎮(zhèn)用地發(fā)展規(guī)劃都沒有農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃，缺乏長遠安排。三是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策尚未進行系統(tǒng)整合，與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的指導性文件分散于多個部門，組織保障、資金資源等相關(guān)制度沒有進行統(tǒng)籌設(shè)計，解決農(nóng)村養(yǎng)老重點難點問題的合力尚未形成。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足

由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施欠賬多，養(yǎng)老服務(wù)人才嚴重不足，居家和社區(qū)養(yǎng)老短板比較突出。一是供需矛盾較為突出。河南省農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)床位約20萬張，其中約13萬張為特困供養(yǎng)機構(gòu)床位，多數(shù)未對社會老年人開放，總量不足和結(jié)構(gòu)性矛盾并存。二是服務(wù)功能較為單一。農(nóng)村特困供養(yǎng)機構(gòu)服務(wù)水平有限，能自理的特困老人不想來，不能自理的不敢收，社會老年人住不進來，導致床位空置率高。三是養(yǎng)老服務(wù)仍然滯后。一些農(nóng)村幸福院等設(shè)施內(nèi)基本的棋牌娛樂、看書聽戲、練習廣場舞等功能尚不完備，農(nóng)村老年人特別是大量空巢、留守老年人急需的助餐、助潔、助浴等日間照料服務(wù)難以提供，居家巡訪和上門服務(wù)更為欠缺。四是人才缺口較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院工作人員總體配比不足，因沒有穩(wěn)定的經(jīng)費保障，導致護理人員流動性大，服務(wù)質(zhì)量不高，更談不上專業(yè)化的人才隊伍。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老多元投入機制尚未健全

一是財政投入保障不足。近年來河南省發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系主要依靠彩票公益金支持，大部分地方缺乏穩(wěn)定的財政經(jīng)費保障機制，如農(nóng)村幸福院等互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施只有一次性建設(shè)補助資金，缺乏硬件設(shè)施維修改造資金和日常運營維護資金；政府購買服務(wù)資金沒有剛性制度保障，缺乏長效機制。二是社會資本參與度不高。由于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)盈利空間有限，社會資本缺乏參與積極性。目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施大多是公辦公營。三是農(nóng)村幸福院普遍未找到可持續(xù)的運營模式，農(nóng)村老年人就餐、就醫(yī)等問題仍然較為突出。特別是遠郊區(qū)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式系統(tǒng)創(chuàng)新探索方面力度還不夠，制度化的成果還比較少。

（四）農(nóng)村養(yǎng)老支付能力較低

一是農(nóng)村養(yǎng)老保障基礎(chǔ)收入較低。農(nóng)民財產(chǎn)性收入不足，可支配收入較少，據(jù)調(diào)查，六成農(nóng)村老年人每月消費支出在300元至1000元之間，現(xiàn)有各類收入收不抵支，且近年來基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村居民人均消費支出的差距越來越大，基本養(yǎng)老服務(wù)支付能力較弱。二是老年人的供養(yǎng)直接受子女的經(jīng)濟收入的影響,缺乏穩(wěn)定性并且具有一定的風險。三是受孝道文化作用減弱等因素的影響，部分年輕一代責任感不強，一些農(nóng)村老年人無人照護，精神無所依托，給居家養(yǎng)老帶來困擾。

三、推進河南省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的對策建議

破解農(nóng)村養(yǎng)老難題，關(guān)鍵在于厘清政府、社會、家庭的分工，促進政府主導、社會參與、家庭贍養(yǎng)三者形成有機整體，讓農(nóng)村老年人老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶。

（一）提高政治站位，深刻認識農(nóng)村養(yǎng)老是事關(guān)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的大事

農(nóng)村養(yǎng)老問題事關(guān)全體農(nóng)村老年人及其家庭幸福生活，事關(guān)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，事關(guān)黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的加強與穩(wěn)固。推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，是貫徹習近平總書記有關(guān)重要指示批示精神的具體體現(xiàn)，是實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要舉措，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要要求，是堅持以人民為中心、共建共治共享的應有之義。要將農(nóng)村養(yǎng)老作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實績考核指標，加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，全面構(gòu)建兜底服務(wù)、基本服務(wù)、普惠服務(wù)并存的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足廣大農(nóng)村老年人日益增長的美好生活需要。

（二）建立健全農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

一是要開展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施摸底調(diào)查，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配建納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃以及各類空間性規(guī)劃。二是加快縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。以改建或擴建為主，建設(shè)縣級特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院），重點加強長期照護功能，增設(shè)失能人員生活服務(wù)照護單元以及醫(yī)療護理、康復服務(wù)等醫(yī)養(yǎng)結(jié)合照護單元。繼續(xù)實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改造提升工程，推動一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院轉(zhuǎn)型為區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心（機構(gòu)），支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心拓展面向社會老年人的全日托養(yǎng)、日間照料、上門服務(wù)、老年人能力評估、康復護理等功能。全面推動行政村因地制宜建設(shè)日間照料中心、鄰里互助點、農(nóng)村幸福院、老年活動站等村級養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，鼓勵與村民服務(wù)中心、村衛(wèi)生室等共建共享、功能融合。推動居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)向自然村組延伸，提高養(yǎng)老服務(wù)可及性。三是促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。積極推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)的有機融合，努力滿足老人養(yǎng)老、醫(yī)療需求。縣、鄉(xiāng)兩級特困供養(yǎng)機構(gòu)、福利中心可根據(jù)服務(wù)需求和自身條件，采取協(xié)議合作、內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)、委托運營、與縣鄉(xiāng)醫(yī)療機構(gòu)建立聯(lián)合體等方式，提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)能力，鼓勵農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與村衛(wèi)生室毗鄰設(shè)置，或建立協(xié)議合作醫(yī)療服務(wù)。四是促進社會養(yǎng)老機構(gòu)提質(zhì)增效。聚焦高齡及失能失智老年人長期照護服務(wù)的剛性需求，重點扶持發(fā)展?jié)M足基本養(yǎng)老服務(wù)需求、服務(wù)高齡及失能失智老年人的社會化養(yǎng)老機構(gòu)，培育發(fā)展覆蓋農(nóng)村老年人普惠養(yǎng)老需求的品牌化、連鎖化養(yǎng)老機構(gòu)，提高養(yǎng)老機構(gòu)對高齡及失能失智老年人的照護能力。

（三）強化政府支持保障，解決好痛點難點問題

一是要加強組織指導。將農(nóng)村養(yǎng)老作為農(nóng)村基層社會治理的重要內(nèi)容，明確專人負責農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作，在有條件的地方成立村級老齡工作或養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會，指導發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)，促進群眾自我管理、自我服務(wù)。二是解決好“錢”的問題。落實城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和正常調(diào)整機制，適時提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準。建立政府對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的公共財政長效投入機制。逐步提高農(nóng)村老年人基礎(chǔ)養(yǎng)老金和福利性補貼、津貼標準，增強養(yǎng)老支付能力。完善政府補助、個人(子女)交費、慈善和社會捐助相結(jié)合的經(jīng)費籌措機制。三是解決“地”的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃時，要根據(jù)本地實際情況，按照上位國土空間規(guī)劃相關(guān)要求，落實鄉(xiāng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局和建設(shè)標準，在人口聚集地、中心村根據(jù)本地養(yǎng)老服務(wù)需求規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。四是解決“房”的問題。秉承“最近就是最親”的居家養(yǎng)老理念，就近選擇老年人集中、距離較近的自然村或村小組來布局，可利用閑置的村委會辦公場所、小學、家族祠堂、村民房屋等作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)場所。五是解決“人”的問題。積極引進、培養(yǎng)并打造適合本地發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍，重點加強管理人員隊伍建設(shè)，配齊配強院長。根據(jù)服務(wù)項目、覆蓋范圍、服務(wù)人數(shù)等情況，對農(nóng)村互助性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施采取增設(shè)公益性崗位或政府購買服務(wù)方式，配備必要的管理服務(wù)人員，優(yōu)先聘用建檔立卡貧困家庭人員、留守婦女、本地富余勞動力。建立和完善養(yǎng)老護理員職業(yè)等級認定和教育培訓制度，出臺完善養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員激勵保障政策，建立與崗位績效掛鉤的考核激勵機制，逐步形成一支政治素質(zhì)硬、文化水平高、管理能力強、富有為老服務(wù)情懷的管理服務(wù)隊伍。

（四）探索創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老模式

一是有序發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)。建設(shè)一批村級鄰里互助點，建立農(nóng)村留守婦女、低齡老年人為主體的養(yǎng)老服務(wù)志愿隊伍，幫扶看護高齡、失能老年人。二是探索加強農(nóng)村老年人養(yǎng)老資金保障的方式方法。在穩(wěn)步提高農(nóng)民基本養(yǎng)老金水平的同時，積極探索推動農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)村集體土地的權(quán)益收益或嘗試以地養(yǎng)老模式用于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，切實提高農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)消費水平。三是鼓勵進城務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，參與、發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵村民依托自家居住地提供家庭式養(yǎng)老服務(wù)。推動養(yǎng)老與鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)等融合，發(fā)展特色養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境較好的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展“候鳥養(yǎng)老”、田園養(yǎng)老等模式，吸引城市老年人到農(nóng)村地區(qū)開展短期療養(yǎng)、農(nóng)業(yè)休閑等活動，推動農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。四是支持有條件的城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)供給商與農(nóng)村地區(qū)開展各類養(yǎng)老服務(wù)合作協(xié)作，推動體驗消費、異地養(yǎng)老等新型養(yǎng)老消費模式在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展壯大以及養(yǎng)老服務(wù)品牌化、連鎖化、標準化。

（五）建立農(nóng)村老年人關(guān)愛服務(wù)體系

一是大力弘揚傳統(tǒng)美德。把孝道納入和諧社會建設(shè)范疇，增強村規(guī)民約對家庭贍養(yǎng)義務(wù)人的道德約束，發(fā)揮孝親敬老典型的示范引導作用。二是發(fā)揮村委會對農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的基礎(chǔ)保障作用，建立信息共享和動態(tài)管理機制，制定完善農(nóng)村老年人定期巡訪制度，常態(tài)化開展農(nóng)村留守、困難老年人關(guān)愛服務(wù)。三是鼓勵公益性社會組織、社會工作者積極參與農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作，關(guān)注他們的精神狀態(tài)和心理需求。四是在切實維護老年人的合法權(quán)益、提供更加全面的服務(wù)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮能力強、有意愿的鄉(xiāng)賢、能人等在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中的作用，提高其參與度，為農(nóng)村養(yǎng)老貢獻力量。