李鵬飛 陸 銘

(上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 上海 200030)

一、引 言

一個(gè)國家的空間治理要服務(wù)于該國的發(fā)展，而大國由于其幅員遼闊、人口眾多，不同地區(qū)的區(qū)位條件、資源稟賦與社會(huì)環(huán)境存在明顯差異，必須因地制宜制定政策、協(xié)調(diào)地區(qū)間關(guān)系，并且發(fā)揮中央在不同地區(qū)發(fā)展中的差異化作用，這就為國家治理增添了空間的維度。大國空間治理，既包括轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等專注于地區(qū)發(fā)展的政策方針，又包括功能區(qū)劃分、統(tǒng)一大市場建設(shè)等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的舉措。不同的空間治理手段有其特定的目標(biāo)，但總的來看，大國空間治理的目標(biāo)應(yīng)該立足于長期、全局和多維的發(fā)展。其中，長期和全局側(cè)重于經(jīng)濟(jì)的增長，而多維則包括經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)公平、環(huán)境友好等多個(gè)維度的發(fā)展。具體而言，長期的發(fā)展是指在時(shí)間維度上穩(wěn)定、可持續(xù)的增長，不會(huì)過度依賴短期的要素投入，而是要通過不斷提高要素的利用效率實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。全局的發(fā)展是指在空間維度上的協(xié)調(diào)發(fā)展，一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)增長不僅僅是各地區(qū)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的加總，更重要的是通過地區(qū)間的分工協(xié)作實(shí)現(xiàn)全國層面的規(guī)模效應(yīng)。多維的發(fā)展則意味著要立足于以人為本，兼顧經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)公平和環(huán)境友好，滿足人民對(duì)美好生活的向往(陸銘，2022a)

在改革開放中轉(zhuǎn)型的中國，起點(diǎn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)社會(huì)，這使得重塑政府和市場的關(guān)系成為中國空間治理的重要方向。受到傳統(tǒng)體制影響的地方政府行為往往偏離長期、全局和多維的發(fā)展目標(biāo)，因而需要讓市場成為資源配置的決定性力量。市場經(jīng)濟(jì)的核心是價(jià)格機(jī)制，價(jià)格可以反映市場供求關(guān)系，而市場力量配置資源意味著商品和要素可以根據(jù)價(jià)格機(jī)制進(jìn)行跨地區(qū)、跨部門的流動(dòng)，從而更加有效地配置資源。當(dāng)然，在大國空間治理中，市場配置資源也存在缺點(diǎn)，比如存在跨界公共品的提供、跨界外部性等市場失靈問題，這時(shí)，政府的作用主要是彌補(bǔ)市場的不足。反觀現(xiàn)實(shí)，中國仍處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下的體制機(jī)制障礙，以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)形成的本地化思維方式，行政力量引導(dǎo)的資源配置帶來的往往是短期、局部和單維的增長。雖然以過去為參照，中國取得了長足的進(jìn)步，但需要注意的是，相比于長期、全局和多維的發(fā)展目標(biāo)，中國仍需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變空間治理模式，通過不斷釋放改革紅利推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。黨的二十大報(bào)告也提出，“著力破解深層次體制機(jī)制障礙，不斷彰顯中國特色社會(huì)主義優(yōu)勢，不斷增強(qiáng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的動(dòng)力和活力，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。

大國空間治理的出發(fā)點(diǎn)是地區(qū)差異和統(tǒng)一貨幣。我們的研究一直努力呼吁要從統(tǒng)一貨幣區(qū)理論出發(fā)，探討要素自由流動(dòng)的重要意義，并在空間一般均衡的分析框架下理解地區(qū)間關(guān)系。但遺憾的是，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、財(cái)政金融、土地、勞動(dòng)力這些問題分屬經(jīng)濟(jì)學(xué)不同的二級(jí)學(xué)科，大量研究往往囿于各自的領(lǐng)域，而缺乏跨領(lǐng)域的一般均衡分析。因此，本文結(jié)合我們最新的研究和思考，進(jìn)一步從理論上梳理與“大國空間治理” 相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。具體來說，我們從統(tǒng)一貨幣區(qū)理論出發(fā)，討論了欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的“增長—補(bǔ)貼—債務(wù)” 三角悖論，闡明了要素自由流動(dòng)對(duì)于大國空間治理的重要意義。在此基礎(chǔ)上，我們結(jié)合制度改革的起點(diǎn)，討論了制約要素流動(dòng)的體制機(jī)制和觀念障礙，并從地方政府和中央政府角色定位的角度，為進(jìn)一步完善空間治理明確了改革方向。最后，我們從人口的空間布局大調(diào)整背景出發(fā)，討論了中國城市體系的現(xiàn)狀及未來趨勢，并提出經(jīng)濟(jì)和人口不斷向優(yōu)勢地區(qū)集聚就是一條“在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡” 的道路。在此經(jīng)濟(jì)和人口的空間大變局中，中國要順勢而為，最終實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。

二、大國空間治理的基礎(chǔ)——統(tǒng)一貨幣區(qū)下的要素流動(dòng)

在大國內(nèi)部，地區(qū)間差異是客觀存在的。這種情況下，理解地區(qū)間關(guān)系、更好地促進(jìn)不同地區(qū)的發(fā)展，需要在統(tǒng)一的空間一般均衡框架下進(jìn)行分析，其中統(tǒng)一貨幣是這個(gè)框架最為基礎(chǔ)的制度。在同一主權(quán)國家內(nèi)部使用同一種貨幣，形成統(tǒng)一貨幣區(qū)，是國家統(tǒng)一的必然結(jié)果，但這一制度對(duì)于中國區(qū)域發(fā)展的影響被研究者嚴(yán)重忽視。事實(shí)上，中國當(dāng)前面臨的人口、土地、財(cái)政等一系列問題，本質(zhì)上都是因?yàn)楫?dāng)前要素的空間配置仍受到傳統(tǒng)體制和觀念障礙的影響，從而偏離了統(tǒng)一貨幣區(qū)的適用條件?？梢哉f，從統(tǒng)一貨幣區(qū)的視角才能更好地理解大國空間治理邏輯，以及要素合理流動(dòng)和高效集聚對(duì)于國家發(fā)展的深遠(yuǎn)影響。

(一) 統(tǒng)一貨幣區(qū)的優(yōu)勢

現(xiàn)代社會(huì)中，貨幣的統(tǒng)一能夠?qū)医?jīng)濟(jì)帶來巨大的收益: 一方面，貨幣統(tǒng)一可以避免國內(nèi)不同地區(qū)之間進(jìn)行貨幣轉(zhuǎn)換的成本，同時(shí)消除匯率波動(dòng)的影響，讓商品價(jià)格變得更加穩(wěn)定，進(jìn)而顯著增加國內(nèi)地區(qū)之間的貿(mào)易規(guī)模(Rose，2000)；另一方面，貨幣的統(tǒng)一還可以降低國家內(nèi)部的通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能通過消除匯率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)帶來更低的金融交易成本，從而有利于國內(nèi)資本市場的整合(Silva 和Tenreyro，2010)。對(duì)于當(dāng)代中國來說，經(jīng)濟(jì)體量已經(jīng)全球第二，并且有望很快成為全球第一大經(jīng)濟(jì)體。隨著全球化的深入和數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，中國作為一個(gè)大國所具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)也能夠更好地發(fā)揮統(tǒng)一貨幣區(qū)的優(yōu)勢。在國際上，隨著人民幣國際化的不斷推進(jìn)，中國作為統(tǒng)一貨幣區(qū)的優(yōu)勢將隨之?dāng)U大，從而在國際貿(mào)易、國際收支、商品定價(jià)等方面獲得更大的話語權(quán)。

(二) 統(tǒng)一貨幣區(qū)的適用條件

貨幣的統(tǒng)一能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但并非所有國家(地區(qū)) 都能夠完全發(fā)揮出統(tǒng)一貨幣區(qū)的優(yōu)勢。在理論上，不同國家(地區(qū)) 之間構(gòu)成統(tǒng)一貨幣區(qū)需要滿足以下兩個(gè)條件之一。第一個(gè)條件是國家(地區(qū)) 之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較類似(Mundell，1961)。這是因?yàn)?，?dāng)面臨外部宏觀沖擊時(shí)，只有國家(地區(qū)) 間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較類似，在貨幣區(qū)內(nèi)部實(shí)施統(tǒng)一的貨幣政策才能夠?qū)Σ煌貐^(qū)產(chǎn)生相同的影響，從而應(yīng)對(duì)外部的宏觀沖擊。如果國家(地區(qū)) 間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并不相似，此時(shí)統(tǒng)一的貨幣政策不能有效應(yīng)對(duì)外部的宏觀沖擊，特別是對(duì)于遭受負(fù)向沖擊的地區(qū)更是如此。最終，統(tǒng)一貨幣反而可能會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率增加和通貨膨脹率升高等后果，使得貨幣統(tǒng)一的成本大于其收益。

在現(xiàn)實(shí)中，很多國家內(nèi)部不同地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異都比較大，尤其是對(duì)中國這樣一個(gè)超大規(guī)模的國家而言，地區(qū)間要素稟賦結(jié)構(gòu)天然地存在較大差異，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必然不可能完全相似。Mundell (1961) 在理論上也指出，如果貨幣區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在較大差異，同時(shí)由于政治原因構(gòu)成了統(tǒng)一貨幣區(qū)，這就需要國家內(nèi)部的生產(chǎn)要素——尤其是勞動(dòng)力——可以完全自由流動(dòng)，這是統(tǒng)一貨幣區(qū)的第二個(gè)適用條件。反之，如果勞動(dòng)力不能自由流動(dòng)，人均GDP 均等化意義上的“空間均衡” 難以實(shí)現(xiàn)，不同地區(qū)之間勢必存在較大的勞動(dòng)生產(chǎn)率差異，這在客觀上會(huì)要求不同地區(qū)有不同的匯率來適應(yīng)其差異化的勞動(dòng)生產(chǎn)率。而統(tǒng)一貨幣區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的貨幣政策，使得相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)無法通過貨幣貶值來提升競爭力，從而在根本上制約了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。值得特別強(qiáng)調(diào)的是，在統(tǒng)一貨幣區(qū)內(nèi)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)不僅在國際貿(mào)易上失去競爭力，在國內(nèi)地區(qū)之間的貿(mào)易中，統(tǒng)一貨幣也相當(dāng)于地區(qū)間實(shí)行了“固定匯率”，欠發(fā)達(dá)地區(qū)一樣會(huì)失去競爭力。

(三) 中國統(tǒng)一貨幣區(qū)的現(xiàn)狀及影響

在中國，改革開放之后，由于依賴海洋貿(mào)易主導(dǎo)的制造業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，沿?！獌?nèi)陸之間的發(fā)展條件差異相比于半封閉時(shí)期更大。但由于傳統(tǒng)的體制機(jī)制和觀念障礙，生產(chǎn)要素(尤其是人口) 難以充分流動(dòng)，導(dǎo)致不同地區(qū)的勞動(dòng)生產(chǎn)率存在巨大差異，嚴(yán)格說來，偏離了統(tǒng)一貨幣區(qū)的適用條件。①在這個(gè)視角下，中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡問題仍然主要是沿?！獌?nèi)陸問題，而近年來社會(huì)各界普遍關(guān)注的南北問題，實(shí)際上在人均GDP 差距這一維度上并不明顯(陸銘等，2019)。總的來說，欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨自然條件、制度因素等多方面的制約。第一，欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于自然、地理、歷史等原因，勞動(dòng)生產(chǎn)率較低，競爭力較弱。第二，欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往遠(yuǎn)離沿海大港口，中國經(jīng)濟(jì)加入全球化后，出口導(dǎo)向的制造業(yè)發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)有強(qiáng)大的拉動(dòng)力，進(jìn)一步拉開了沿海和內(nèi)陸的自然條件差異，內(nèi)陸地區(qū)的競爭力相對(duì)更弱。第三，由于人口沒有充分地自由流動(dòng)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然需要為大量人口提供公共服務(wù)和社會(huì)保障。第四，地方政府面臨著為本地居民創(chuàng)造就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的激勵(lì)和動(dòng)力，需要加大發(fā)展經(jīng)濟(jì)的投資。在這種情況下，如何提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的競爭力需要在統(tǒng)一的框架下進(jìn)行分析。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)在國際和國內(nèi)貿(mào)易中的競爭力主要取決于三個(gè)方面的因素，勞動(dòng)生產(chǎn)率、工資和匯率水平(見圖1)。首先，在理論上，降低工資和貨幣貶值都能夠提高一個(gè)地區(qū)的競爭力。然而，中國欠發(fā)達(dá)地區(qū)的工資調(diào)整面臨最低工資制度的限制，更重要的是，降低工資會(huì)擴(kuò)大其與發(fā)達(dá)地區(qū)的收入差距，不利于共同富裕的實(shí)現(xiàn)。此外，在統(tǒng)一貨幣區(qū)下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)無法通過貨幣貶值來增加競爭力。近來的研究也發(fā)現(xiàn)，對(duì)于中國這樣一個(gè)統(tǒng)一貨幣區(qū)內(nèi)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，如果實(shí)際匯率高估，又同時(shí)實(shí)施了較高的最低工資，那么當(dāng)?shù)氐某隹跁?huì)受到嚴(yán)重不利影響(Li 等，2021)。這意味著，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的競爭力必然依賴于勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。在這種情況下，如果用GDP 總量與人口的比值來度量勞動(dòng)生產(chǎn)率，那么提高勞動(dòng)生產(chǎn)率就有做大GDP 總量和人口流出兩個(gè)選項(xiàng)。在做大GDP 總量方面，受到地理、自然條件等因素的影響，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的比較優(yōu)勢往往在于發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游和自然資源等產(chǎn)業(yè)，而這些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出規(guī)模受制于自然資源總量，難以成為做大GDP 總量的有效途徑。而鼓勵(lì)發(fā)展當(dāng)?shù)貨]有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)會(huì)增加當(dāng)?shù)氐呢?cái)政負(fù)擔(dān)，使得其過度依賴轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)，因此提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)生產(chǎn)率的最佳選擇就是人口適度流出。隨著人口流出，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)得到極大改善，而且會(huì)推動(dòng)當(dāng)?shù)厝司Y源擁有量的提高，有利于農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，提高尚未流出居民的收入，進(jìn)而縮小地區(qū)間的差距。而隨著勞動(dòng)生產(chǎn)率的逐漸提高，欠發(fā)達(dá)地區(qū)匯率高估的程度及其影響也會(huì)逐漸下降。對(duì)于人口流入地而言，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)增長有益，進(jìn)而可以通過轉(zhuǎn)移支付等機(jī)制降低整體的政府負(fù)債率。當(dāng)然，在人口大量流入的地區(qū)內(nèi)部，不同技能的人口間可能會(huì)出現(xiàn)收入差距擴(kuò)大，這需要通過公共服務(wù)均等化來縮小居民實(shí)際生活水平差距。

圖1 欠發(fā)達(dá)地區(qū)提升競爭力的三條路徑

由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)在統(tǒng)一貨幣區(qū)內(nèi)難以提升競爭力，勞動(dòng)力流動(dòng)不夠充分，同時(shí)需要提供社會(huì)保障和公共服務(wù)，地方政府又有很強(qiáng)的促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)總量發(fā)展的激勵(lì)，因此，當(dāng)面臨“收支不足” 時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)不得不依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，或自身的舉債。換句話說，欠發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)面臨增長動(dòng)力不足、依賴轉(zhuǎn)移支付、擴(kuò)張政府債務(wù)這三者之間的權(quán)衡和組合，簡稱“增長—補(bǔ)貼—債務(wù)” 的三角悖論。相應(yīng)地，可以把中國經(jīng)濟(jì)加入全球化之后的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段是從20 世紀(jì)90 年代到2003 年，這一階段中國沒有大規(guī)模實(shí)施對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程給沿海地區(qū)帶來了快速的經(jīng)濟(jì)增長，地區(qū)之間的人均GDP 差距明顯擴(kuò)大，其背后是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力相對(duì)不足。第二個(gè)階段是2003 年到2008 年，這一階段中國經(jīng)濟(jì)通過融入全球化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長，中央的稅收收入快速增長，財(cái)政盈余規(guī)模不斷擴(kuò)大。在這一背景下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)獲得了來自中央的大量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地區(qū)間人均GDP 差距在2004 年之后出現(xiàn)了拐點(diǎn)式下降。但是，大量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付被用于在地理?xiàng)l件欠佳地區(qū)進(jìn)行偏離當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢的工業(yè)建設(shè)，這為之后出現(xiàn)的資源空間錯(cuò)配埋下了隱患，同時(shí)出現(xiàn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)嚴(yán)重依賴轉(zhuǎn)移支付的局面。第三個(gè)階段是2009 年之后，中國經(jīng)濟(jì)增長速度和政府財(cái)政收入增長速度雙雙出現(xiàn)下滑，中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持未能進(jìn)一步增長。為了防止地區(qū)間差距擴(kuò)大，伴隨著4 萬億財(cái)政支出計(jì)劃，中央默許地方政府通過融資平臺(tái)大量發(fā)行債務(wù)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。這一階段雖然地區(qū)間人均GDP 差距繼續(xù)縮小，但是地方政府債務(wù)持續(xù)上升，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了更高的負(fù)債率，經(jīng)濟(jì)資源在空間上的配置效率有所惡化(鐘輝勇等，2022)。

在短期內(nèi)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府依靠轉(zhuǎn)移支付或者債務(wù)來提供公共服務(wù)是有必要的，但在人口流動(dòng)不暢和經(jīng)濟(jì)增長壓力下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往會(huì)投資于違背當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，降低了資金利用效率，還可能產(chǎn)生債務(wù)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，增加整個(gè)國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。近來的研究用中國城市一級(jí)的數(shù)據(jù)，具體地研究了中國統(tǒng)一貨幣區(qū)內(nèi)地方政府債務(wù)的形成。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，一個(gè)城市實(shí)際匯率高估的程度每上升1%，當(dāng)?shù)氐娜司胤秸峭秱蜕仙?.184%—0.256%，而且這一現(xiàn)象主要存在于欠發(fā)達(dá)地區(qū) (Gao 等，2021)。此外，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)競爭力不足的情況下，如果通過轉(zhuǎn)移支付來縮小地區(qū)間差距，可能會(huì)出現(xiàn)地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)” 問題，轉(zhuǎn)移支付越多，地方政府負(fù)債越多，而且這一現(xiàn)象僅存在于中西部地區(qū)。研究顯示，1 元的轉(zhuǎn)移支付會(huì)使中西部地區(qū)發(fā)行大約0.3 元的城投債(鐘輝勇和陸銘，2015)。中國欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府債務(wù)更重的現(xiàn)象與歐元區(qū)內(nèi)欠發(fā)達(dá)國家主權(quán)債務(wù)負(fù)擔(dān)更重的經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)制是類似的，進(jìn)而可能由欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府部門債務(wù)問題引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。由于中國是一個(gè)單一制國家，中國金融機(jī)構(gòu)的地方分支最終都在總部進(jìn)行結(jié)算，因此區(qū)域性的金融風(fēng)險(xiǎn)可能通過向上傳遞，最終導(dǎo)致全國的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)(鐘輝勇和陸銘，2015)。

在不同地區(qū)天然存在巨大差異的情況下，要素的自由流動(dòng)是大國空間治理的基礎(chǔ)，這是統(tǒng)一貨幣區(qū)的特性所決定的，當(dāng)前中國面臨的地方政府債務(wù)問題在根源上是統(tǒng)一貨幣區(qū)下的空間要素錯(cuò)配。只要地理和規(guī)模經(jīng)濟(jì)這兩個(gè)因素(或其一) 對(duì)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)增長潛力影響足夠大，而勞動(dòng)力又未能充分自由流動(dòng)，在統(tǒng)一貨幣區(qū)內(nèi)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)又面臨國內(nèi)國際貿(mào)易實(shí)際匯率過高的局面，中央政府就一定會(huì)面臨地區(qū)間發(fā)展差距、地方政府債務(wù)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之間的三角悖論，至少會(huì)面對(duì)三者之一。然而，在現(xiàn)實(shí)中，統(tǒng)一貨幣區(qū)視角下“增長—補(bǔ)貼—債務(wù)” 的三角悖論沒有被充分認(rèn)識(shí)到，政府反而希望通過限制大城市發(fā)展、加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)和轉(zhuǎn)移支付等政策來加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投資，從而產(chǎn)生了人口—土地—資金空間錯(cuò)配、增長動(dòng)能弱、投資回報(bào)低、債務(wù)難持續(xù)等問題。值得說明的是，在很多已有的有關(guān)人口、土地、財(cái)政的研究中，如果缺乏空間一般均衡的整體框架，僅僅針對(duì)特定問題和政策進(jìn)行分析，即使方法嚴(yán)謹(jǐn)、論證完整，其提出的解決方案也難逃“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳” 的局限，甚至有可能事與愿違，加重扭曲。在化解地方政府債務(wù)問題上，限制地方政府發(fā)債、進(jìn)行財(cái)政重整，或者打破剛性兌付、加大對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，都可能只是表面解決問題，甚至可能同時(shí)帶來地區(qū)間差距拉大、隱性負(fù)債增加或者加重中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)等新問題(鐘輝勇等，2022)。因此，我們?cè)俅魏粲?，在統(tǒng)一貨幣區(qū)的框架下用空間一般均衡的思維分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，并在此基礎(chǔ)上對(duì)阻礙要素流動(dòng)的傳統(tǒng)體制機(jī)制和觀念障礙進(jìn)行改革，才是大國空間治理的應(yīng)有之義。黨的二十大報(bào)告也進(jìn)一步明確，要構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，這為統(tǒng)一貨幣區(qū)框架下的制度改革明確了總體方向。

三、大國空間治理的現(xiàn)實(shí)障礙——制度與觀念

在地區(qū)差異和統(tǒng)一貨幣的背景下，推動(dòng)要素的跨地區(qū)自由流動(dòng)與合理集聚是大國治理的基礎(chǔ)。然而，受制于制度改革的起點(diǎn)和農(nóng)業(yè)社會(huì)傳統(tǒng)下的本地化思維，中國仍然存在阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制和觀念障礙，從而出現(xiàn)行政引導(dǎo)資源配置偏離經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)象，不利于長期、全局和多維的發(fā)展。針對(duì)這一問題，大國空間治理的關(guān)鍵在于深化體制機(jī)制改革，引導(dǎo)地方政府在長期、全局和多維的發(fā)展中更好發(fā)揮作用，同時(shí)充分發(fā)揮中央的協(xié)調(diào)保障作用。在地區(qū)發(fā)展方面，大國空間治理要改革導(dǎo)致市場分割、重復(fù)建設(shè)的行政體制，促使地區(qū)間的關(guān)系由分割轉(zhuǎn)變?yōu)榉止?，在協(xié)同發(fā)展中有效競爭。在宏觀政策方面，大國空間治理應(yīng)該引導(dǎo)地區(qū)間的資源配置符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，突出中央的協(xié)調(diào)機(jī)制和兜底保障作用，在“做大蛋糕” 的基礎(chǔ)上，提高“分蛋糕” 過程中的公平和效率。

(一) 大國空間治理應(yīng)該立足于制度改革的起點(diǎn)

中央政府往往希望通過空間治理縮小地區(qū)差距，消除市場分割，充分發(fā)揮國家規(guī)模效應(yīng)。學(xué)術(shù)界的普遍共識(shí)是，中國地區(qū)間的收入差距明顯，這不利于社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)的長期增長，而政府對(duì)解決這些問題具有不可替代的作用。目前存在爭議的是，什么樣的空間治理手段更適合中國國情，而這一問題需要結(jié)合中國制度改革的起點(diǎn)進(jìn)行分析。

中華人民共和國成立初期，工業(yè)主要集中在北京、上海等少數(shù)大城市及東北地區(qū)，廣大內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，地區(qū)差距明顯。與此同時(shí)，因?yàn)槲鞣絿业慕?jīng)濟(jì)封鎖，中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，東南沿海地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢不明顯，且面臨一定的國家安全威脅。在這樣的背景下，政府在資源配置中向中西部地區(qū)傾斜，通過經(jīng)濟(jì)的均勻分布客觀上縮小了地區(qū)差距。改革開放之后，尤其是20 世紀(jì)90 年代中期之后，中國經(jīng)濟(jì)闊步走向開放。在以商品和資本的跨國流動(dòng)為基本特征的全球化進(jìn)程中，東部地區(qū)率先發(fā)展，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局出現(xiàn)了重大調(diào)整，地區(qū)之間的發(fā)展差距明顯擴(kuò)大。但需要注意的是，這時(shí)的地區(qū)差距主要因?yàn)槿丝诜植嫉恼{(diào)整滯后于經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整(陸銘等，2019)。然而，在傳統(tǒng)的發(fā)展思維下，政府和社會(huì)各界把區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展理解為經(jīng)濟(jì)和人口的均勻分布，加上人們忽視了集聚效應(yīng)對(duì)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的意義，所以希望通過行政力量引導(dǎo)資源流動(dòng)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。中央政府先后提出并實(shí)施了西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，落實(shí)了一系列引導(dǎo)要素流動(dòng)和資源配置的政策，并且在2004 年之后形成了以建設(shè)用地傾向內(nèi)陸地區(qū)為標(biāo)志的政策拐點(diǎn)(陸銘和向?qū)捇ⅲ?014；陸銘，2017)。

在改革開放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和半封閉經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的一系列政策舉措促使人口和經(jīng)濟(jì)分布的重心偏北、偏內(nèi)陸，同時(shí)也形成了嚴(yán)格的戶籍制度和公共服務(wù)按戶籍人口配置的體系。改革開放以來，雖然相關(guān)的改革在不斷推進(jìn)，但過去形成的制度體系對(duì)于人口流動(dòng)的阻礙作用仍然存在。此外，在改革開放前，政府在資源配置中發(fā)揮著決定性作用，這種體制傳統(tǒng)也使得一些地方的市場力量較為薄弱。更重要的是，在封閉經(jīng)濟(jì)和人口流動(dòng)不暢的情況下，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的均勻分布成為協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展的重要方式，這也使得平均主義思維在區(qū)域發(fā)展中長期占據(jù)重要地位。經(jīng)濟(jì)和人口的均勻分布、傳統(tǒng)體制下的政府角色與制度體系，以及地區(qū)發(fā)展中的均衡思維，共同組成了中國制度改革的起點(diǎn)。忽視這一起點(diǎn)，不僅不利于解決問題，還會(huì)使得原本用來解決問題的做法產(chǎn)生更多問題。值得反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是，在以人為本的發(fā)展理念下，區(qū)域發(fā)展應(yīng)該著眼于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間人均意義上的均衡發(fā)展。大國空間治理應(yīng)該形成三項(xiàng)基本共識(shí): 經(jīng)濟(jì)的集聚發(fā)展是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的規(guī)律使然；人口的自由流動(dòng)是出于對(duì)美好生活的向往；人口流動(dòng)和要素集聚是兼顧經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平的。而在統(tǒng)一貨幣區(qū)的視角下，這三點(diǎn)共識(shí)的理論邏輯得以進(jìn)一步強(qiáng)化，這是本文以及我們之前一系列的研究反復(fù)強(qiáng)調(diào)的。

在當(dāng)前的學(xué)術(shù)研究中，對(duì)于具體政策和制度改革的研究較多，政府與市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用也得到了很多討論，但對(duì)于文化觀念等非正式制度因素在中國改革開放中的影響的相關(guān)研究還處于起步階段，尤其是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期形成的一些思想觀念至今仍然束縛著人們的行為和政策的制定(李鵬飛，2021)。在中國這樣的轉(zhuǎn)型國家，規(guī)章制度和政策的轉(zhuǎn)變往往是直接而迅速的，但在過去形成的非正式制度與執(zhí)行機(jī)制只能隨著時(shí)間逐漸調(diào)整。更值得注意的是，如果沒有非正式制度與執(zhí)行機(jī)制的配合，規(guī)章制度的改變往往無法達(dá)到人們所期望的結(jié)果(North，1990)。此外，在國家轉(zhuǎn)型的早期，制度的變革可以釋放一定的積極性，但隨著改革的深入，觀念上的轉(zhuǎn)變則顯得更加重要。當(dāng)前，伴隨著統(tǒng)一大市場建設(shè)和經(jīng)濟(jì)、人口的空間集聚，仍然有些非常流行但不利于現(xiàn)代化發(fā)展的觀念。例如，集聚效應(yīng)常常被稱為發(fā)達(dá)地區(qū)和(大) 城市對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、小城市和農(nóng)村的“虹吸效應(yīng)”，人口流入地仍然存在對(duì)外來人口的歧視觀念①已有研究發(fā)現(xiàn)，在一些人口流入地，說方言的能力成為外來人口的身份識(shí)別機(jī)制，從而影響勞動(dòng)力市場表現(xiàn)(Chen 等，2014)。此外，街頭的隨機(jī)問卷和信息干預(yù)實(shí)驗(yàn)表明，簡單地提供一些信息，說明外來人口對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，只能使外來人口對(duì)外來人口的態(tài)度改善，不能改變本地戶籍人口對(duì)外來人口的態(tài)度，甚至本地出生人口對(duì)外來人口的態(tài)度出現(xiàn)了惡化(Lu 等，2021)。這意味著，即使正式制度造成的勞動(dòng)力流動(dòng)障礙被制度改革所破除，那些由文化和觀念所導(dǎo)致的勞動(dòng)力流動(dòng)障礙在長期仍然會(huì)阻礙統(tǒng)一貨幣區(qū)發(fā)揮作用，而這也需要改善大國的空間治理來解決。等。如果不重視文化觀念等非正式制度的影響，那么不僅正式制度的改革效果會(huì)大打折扣，而且改革的不順利還有可能成為阻礙改革的理由，使得改革停滯甚至倒退。當(dāng)然，非正式制度的變革始終是緩慢的。在實(shí)踐中，尊重客觀發(fā)展規(guī)律，轉(zhuǎn)變思想觀念，不斷深化正式制度改革，是空間治理的主要內(nèi)容。

(二) 深化行政體制改革，促進(jìn)地區(qū)間要素流動(dòng)和分工協(xié)作

地方政府是大國空間治理的參與者、實(shí)踐者和推動(dòng)者，協(xié)調(diào)處理好地區(qū)間的關(guān)系更是大國空間治理的關(guān)鍵。對(duì)于大國而言，分權(quán)治理是必不可少的，而中國在保持政治權(quán)力集中的前提下，不斷擴(kuò)大地方在經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)力，使得地方政府能夠根據(jù)自身的信息優(yōu)勢，結(jié)合當(dāng)?shù)貤l件進(jìn)行發(fā)展，并滿足民眾的多元需求?？梢哉f，地方政府在地區(qū)發(fā)展、資源配置等方面的作用不容忽視。

在過去的幾十年間，中國的行政管理體制在調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)資源、釋放市場活力、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長方面起到了不容忽視的作用。以財(cái)政分權(quán)為例，除了提高地方公共品供給水平，其對(duì)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也能起到積極作用。根據(jù)相關(guān)研究，行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)，以及由此導(dǎo)致的地方政府競爭，是地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要激勵(lì)。地方政府通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好外部環(huán)境(Montinola 等，1995)。此外，以經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績考核為重點(diǎn)的官員晉升制度對(duì)于調(diào)動(dòng)官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性具有重要作用，政府官員通過基建和稅收等手段招商引資，以實(shí)現(xiàn)所制定的GDP 計(jì)劃增長目標(biāo)(周黎安，2004，2007；Li 等，2019)。近年來，越來越多的文獻(xiàn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長帶來官員晉升的假說并不能得到足夠穩(wěn)健的數(shù)據(jù)支持(陶然等，2010；姚洋和張牧揚(yáng)，2013；Wiebe，2021)，在理論邏輯和因果推斷的意義上也存在很多質(zhì)疑(林挺進(jìn)，2010；Shih等，2012；楊其靜和鄭楠，2013；陸銘，2017)。即使觀察到官員追求本地經(jīng)濟(jì)增長的行為，也只是在財(cái)政分權(quán)體制之下，地方政府要最大化本地稅收(陶然和蘇福兵，2021；呂冰洋和陳怡心，2022)。總的來說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，資本積累比較匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的規(guī)模效應(yīng)還不那么重要，因此追求轄區(qū)內(nèi)短期經(jīng)濟(jì)增長的模式發(fā)揮過積極的作用。

然而，在官員晉升與分權(quán)機(jī)制下的地方增長，本質(zhì)上來說是一種受限于官員任期的短期增長，是更加關(guān)注本地轄區(qū)的局部增長，是以GDP 為核心的單一維度增長，它與全社會(huì)所追求的長期、全局和多維的發(fā)展是不一致的。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，國內(nèi)市場一體化和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)變得日益重要，地方政府“為增長而競爭” 的模式帶來的投資和債務(wù)驅(qū)動(dòng)、市場分割、片面追求轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長等負(fù)面影響就顯現(xiàn)出來了(陸銘，2017，2022a)。

具體而言，在時(shí)間維度上，發(fā)展政策應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，但在當(dāng)前行政體制下，主政官員的任期較短，這使得地方政府往往會(huì)更傾向于通過短期投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，在宏觀投資上更傾向于基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性投資，而擠占對(duì)教育醫(yī)療等公共品的投入；在微觀企業(yè)政策上更注重企業(yè)產(chǎn)能的擴(kuò)張，而忽略技術(shù)研發(fā)。這種依賴要素投入帶來的增長會(huì)降低經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)效率，甚至?xí)驗(yàn)槠x比較優(yōu)勢的低回報(bào)投資而帶來地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展。

在空間維度上，地區(qū)間的競爭是市場競爭的必要組成部分，但行政體制的特點(diǎn)會(huì)使得地區(qū)間競爭偏離客觀規(guī)律。招商引資時(shí)，地方政府間的過度競爭會(huì)壓低土地價(jià)格，提供更多配套，給政府財(cái)政帶來不必要的負(fù)擔(dān)；在產(chǎn)業(yè)政策上，地方政府容易陷入低水平的重復(fù)建設(shè)，加重地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)(吳意云和朱希偉，2015；趙婷和陳釗，2020)；在市場秩序上，地方政府則有可能會(huì)阻礙商品和要素在地區(qū)間的自由流動(dòng)，對(duì)本地企業(yè)進(jìn)行地方保護(hù)，導(dǎo)致地區(qū)間的市場分割；從程度上看，中國省界的市場分割效應(yīng)僅略好于歐洲的國界(Zheng 等，2022)。

在發(fā)展階段上，將經(jīng)濟(jì)增長作為國家發(fā)展的初級(jí)目標(biāo)是符合個(gè)人和社會(huì)發(fā)展需要的，但在當(dāng)前的行政體制下，地方政府往往對(duì)GDP 過分關(guān)注而忽視其他目標(biāo)。比如，長期以來，因?yàn)閷Ｗ⒔?jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)民眾關(guān)注的公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和對(duì)收入差距的統(tǒng)籌力度不夠，忽略了人民對(duì)美好生活的多元需求。與此同時(shí)，值得強(qiáng)調(diào)的是，近些年中國政府非常重視環(huán)境保護(hù)和能源消耗，但“一刀切” 的舉措有時(shí)會(huì)矯枉過正，為了環(huán)境保護(hù)而忽視經(jīng)濟(jì)增長也并不是一個(gè)最佳策略，如何在多維目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡，并有效提高空間治理效能值得研究。

此外，在學(xué)術(shù)界，一些研究認(rèn)為“官員晉升錦標(biāo)賽” 是中國制度的優(yōu)勢所在，是改革開放四十多年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因，這是值得討論的。上級(jí)政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績考核官員，這在過去一段時(shí)間確實(shí)可能存在，但如果以此來解釋中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡，則實(shí)屬誤解。改革開放四十多年來，中國政府積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，對(duì)外積極參與國際分工，對(duì)內(nèi)不斷強(qiáng)化市場機(jī)制在資源配置方面的作用，充分發(fā)揮自身人口數(shù)量和質(zhì)量優(yōu)勢，再加上較為完整的工業(yè)體系等，這些是基于經(jīng)濟(jì)增長理論來解釋中國經(jīng)濟(jì)騰飛的根本因素(陸銘，2022a)。地方政府的競爭，對(duì)于發(fā)揮地方的積極性確實(shí)具有重要作用，但如果忽略上述的幾個(gè)條件而單單強(qiáng)調(diào)政府間競爭的作用，則存在以偏概全之嫌。更重要的是，即使政府間競爭對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長有一定作用，在當(dāng)前行政體制下，更多的也是短期、局部和單維的增長，這與過去四十多年中國取得的偉大成就并不相符，更與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)所需要的全國統(tǒng)一大市場不相符，與全體人民所追求的長期、全局、多維發(fā)展不相符。即便在發(fā)展的早期，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)還不強(qiáng)的時(shí)期，地方政府追求的短期、局部和單維的增長與國家整體的長期、全局、多維發(fā)展還比較兼容。然而，在經(jīng)濟(jì)高度全球化和現(xiàn)代化的今天，兩者之間的矛盾日益突出，這也是近來社會(huì)各界越來越關(guān)注統(tǒng)一大市場的原因。更進(jìn)一步地講，如果離開現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長理論的普遍適用性，忽視中國轉(zhuǎn)型時(shí)期存在的體制性結(jié)構(gòu)性問題，對(duì)內(nèi)不利于凝聚更高水平改革開放的共識(shí)，對(duì)外也不利于為其他發(fā)展中國家提供源于中國的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)(陸銘，2022a)。

(三) 轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，推動(dòng)央地協(xié)同發(fā)展

中央政府是大國空間治理的另一重要角色，在地區(qū)發(fā)展中發(fā)揮謀劃、統(tǒng)籌和主導(dǎo)作用。具體而言，中央政府的謀劃作用在于中央根據(jù)各地發(fā)展的區(qū)位條件，推進(jìn)全國主體功能區(qū)規(guī)劃，并嚴(yán)格規(guī)范各地的開發(fā)建設(shè)。統(tǒng)籌作用在于中央根據(jù)客觀規(guī)律統(tǒng)籌全國的資源配置，尤其是行政范圍內(nèi)的資源，比如轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地指標(biāo)等，使得資源的空間配置能夠符合各地的發(fā)展需要和比較優(yōu)勢。需要注意的是，在統(tǒng)籌資源配置時(shí)應(yīng)該減少對(duì)行業(yè)、地區(qū)和所有制間資源配置的直接干預(yù)。主導(dǎo)作用在于中央出于共同富裕的需要，必須要做好公共服務(wù)的保障和兜底工作，維護(hù)社會(huì)的公平正義和穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。

在不同地區(qū)的主要規(guī)劃中，中央政府需要通過全局謀劃，劃定標(biāo)準(zhǔn)，不斷細(xì)化和落實(shí)主體功能區(qū)劃分。不同地區(qū)的發(fā)展條件不同，但都有做大經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模的動(dòng)機(jī)，因此除了要在地方政府層面不斷深化行政體制改革，中央政府要從國家整體出發(fā)，對(duì)不同地區(qū)的發(fā)展進(jìn)行總體規(guī)劃，從而約束明顯違背本地區(qū)位條件的政府行為。目前國家已經(jīng)逐步推出相關(guān)功能區(qū)規(guī)劃，但其重要性和指導(dǎo)意義仍需引起更多重視。近期發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》 已經(jīng)提出將縣城細(xì)分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城等進(jìn)行分類規(guī)劃，這對(duì)于不同縣城找準(zhǔn)定位、根據(jù)自身比較優(yōu)勢發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。可以說，功能區(qū)劃分是中央政府依照客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和區(qū)位條件對(duì)地方政府行為加強(qiáng)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)的基礎(chǔ)。

在生產(chǎn)要素(尤其是行政力量所管理的資源) 的跨地區(qū)配置中，中央政府要依據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律來發(fā)揮統(tǒng)籌作用。2000 年以來，中國開始實(shí)施一系列區(qū)域平衡發(fā)展政策，希望形成優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動(dòng)的區(qū)域發(fā)展格局。在實(shí)際操作上，中央政府主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、金融和信貸支持、建設(shè)用地指標(biāo)傾斜等方式幫助中西部地區(qū)發(fā)展，已經(jīng)有很多研究對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了效果評(píng)估。以西部大開發(fā)戰(zhàn)略為例，在已有文獻(xiàn)中，關(guān)于西部大開發(fā)政策的評(píng)估仍然存在一定爭議，相對(duì)一致的結(jié)論是，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的各項(xiàng)優(yōu)惠政策使得西部地區(qū)的投資數(shù)額、經(jīng)濟(jì)總量得到明顯提高，但經(jīng)濟(jì)效率的提高并不明顯(劉瑞明和趙仁杰，2015；袁航和朱承亮，2018；Jia 等，2020)。值得說明的是，已有研究側(cè)重于對(duì)局部效應(yīng)的分析，最新研究更是通過地理斷點(diǎn)等方法考察西部大開發(fā)的政策效果。這些研究的識(shí)別較為清楚，但很少考慮投入產(chǎn)出效率，也沒有運(yùn)用一般均衡視角綜合研究全國的資源配置情況。地區(qū)傾向性政策雖然可以緩解地區(qū)發(fā)展差距擴(kuò)大的一時(shí)之急，但從全局發(fā)展的視角來看，其長期效果受制于地理、資源條件和統(tǒng)一貨幣區(qū)的雙重制約。事實(shí)上，通過資源傾斜的方式幫助中西部地區(qū)發(fā)展，如果投資的數(shù)量和結(jié)構(gòu)偏離了當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢，那么不僅收效甚微，還有可能給資源的空間配置效率和總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面影響。比如，2003 年之后，國家將建設(shè)用地指標(biāo)的配置作為平衡地區(qū)發(fā)展的手段，從而在東部地區(qū)收緊了土地供應(yīng)，導(dǎo)致這一地區(qū)房價(jià)快速上升(韓立彬和陸銘，2018)，并進(jìn)一步推動(dòng)了工資上漲(陸銘等，2015)。同時(shí)，房價(jià)的快速上漲引導(dǎo)企業(yè)增加購買房產(chǎn)，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投資產(chǎn)生了擠出效應(yīng)(Han 和Lu，2017)。而在中西部地區(qū)，“建設(shè)新城—土地抵押與再融資—新城擴(kuò)大建設(shè)” 的循環(huán)成為當(dāng)?shù)卣瓌?dòng)短期經(jīng)濟(jì)增長的主要方式之一，導(dǎo)致中西部地方政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)更重(常晨和陸銘，2017)。面對(duì)地區(qū)間發(fā)展條件和發(fā)展階段的差異，中央政府有必要通過區(qū)域政策引導(dǎo)資源的空間配置，但一定要從各地區(qū)的自身比較優(yōu)勢出發(fā)，遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，只有這樣才有利于國家實(shí)現(xiàn)長期、全局和多維的發(fā)展。

對(duì)于區(qū)域平衡發(fā)展政策的討論，不能停留在要不要的層次上，而是要討論怎么做的細(xì)節(jié)，即如何實(shí)施“有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”。在統(tǒng)一貨幣區(qū)內(nèi)，隨著要素的合理流動(dòng)和高效集聚，一些地區(qū)難免會(huì)出現(xiàn)人口減少、經(jīng)濟(jì)活力下降的局面。在這個(gè)過程中，雖然地區(qū)間的人均收入差距是下降的(Li 和Lu，2021)，但仍有可能會(huì)使得一些地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的供給能力下降，這時(shí)中央政府要積極做好兜底保障工作，努力實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。對(duì)于人口持續(xù)流出的地區(qū)，一方面，公共服務(wù)可能難以做到規(guī)?；┙o，中央政府需要通過轉(zhuǎn)移支付等手段保障各地區(qū)基本公共服務(wù)的供給，通過建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院等方式，提高當(dāng)?shù)氐娜肆Y本水平，為未來發(fā)展奠定基礎(chǔ)；另一方面，對(duì)于這些地區(qū)具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、手工業(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)、邊境貿(mào)易等，其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可能存在不足，因此需要針對(duì)這些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行相應(yīng)扶持，以保證當(dāng)?shù)孛癖姷陌l(fā)展需要。轉(zhuǎn)移支付是中央政府協(xié)調(diào)央地關(guān)系、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要手段。在分稅制改革下，地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，通過轉(zhuǎn)移支付平衡地方財(cái)政收支是統(tǒng)一貨幣區(qū)制度下的必然產(chǎn)物，其本身是具有積極意義的。在目前的實(shí)踐中，中央向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有削弱地區(qū)間市場分割的作用(范子英和張軍，2010)，也有證據(jù)表明轉(zhuǎn)移支付對(duì)經(jīng)濟(jì)增長能夠起到一定的積極作用(鄭世林和應(yīng)珊珊，2017；王麗艷和馬光榮，2018)。面向未來，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該成為中央政府發(fā)揮保障兜底作用的最有力抓手，專注于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和滿足欠發(fā)達(dá)地區(qū)具有比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，在分好蛋糕的同時(shí)，兼顧公平與效率。

在討論到轉(zhuǎn)移支付等地區(qū)傾向性的政策時(shí)，有必要對(duì)學(xué)術(shù)研究做一些方法論的討論。在當(dāng)前對(duì)于各項(xiàng)政策評(píng)估的研究中，因?yàn)樽非笞R(shí)別方法的精確，往往看到的是局部的、平均的政策效應(yīng)，容易導(dǎo)致對(duì)一般均衡效應(yīng)考慮不足，甚至得到與事實(shí)截然相反的結(jié)論，這是值得深思的。一方面，改革開放以來，中國推行了很多政策試點(diǎn)，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中被作為政策評(píng)估的重要樣本，是有意義的。然而，在中國現(xiàn)實(shí)中，試點(diǎn)工作一定是中央和地方政府的重點(diǎn)工作，因此試點(diǎn)政策的各種資源保障和政策配套往往是十分充足的，通過試點(diǎn)政策測算出來的政策效應(yīng)，在推廣過程中會(huì)因?yàn)橹匾暢潭认陆?、配套不足、一般均衡效?yīng)等大打折扣。具體研究的外延性有限問題是普遍存在的，因此有必要對(duì)特定政策的制定背景等進(jìn)行充分討論。另一方面，政府仍然在很多行政資源的配置中發(fā)揮決定性作用，對(duì)于這部分的研究，則要有全局思維，一城一地的獲益可能是以全國整體效率的下降為代價(jià)的，這在相關(guān)政策評(píng)估中必須要考慮，尤其是在政策影響非常大的情況下。最有代表性的例子是對(duì)于開發(fā)區(qū)政策的研究，如果僅僅做局部平均效應(yīng)的評(píng)估，只要在實(shí)行開發(fā)區(qū)政策的地區(qū)加大投入，很容易得到開發(fā)區(qū)有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的結(jié)果。但是，開發(fā)區(qū)政策是有條件的，遠(yuǎn)離沿海的地區(qū)恰恰缺乏開發(fā)區(qū)政策產(chǎn)生積極效應(yīng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)，使得那里的開發(fā)區(qū)政策無助于提高企業(yè)的全要素生產(chǎn)率(Lu 和Xiang，2016；Chen 等，2019)。當(dāng)然，這也并不是說當(dāng)前的一些研究方法本身存在技術(shù)上的問題，我們想強(qiáng)調(diào)，沒有一種方法是可以讓現(xiàn)實(shí)讓位于技術(shù)的。在具體分析中，要充分考慮政策背景、配套條件和地區(qū)間資源再配置效應(yīng)(displacement effects) 等情況，既要有經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)，又要對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況有著清楚的認(rèn)識(shí)，唯有如此，才能讓經(jīng)濟(jì)學(xué)研究落在實(shí)處。

從大國空間治理出發(fā)，長期、全局和多維的發(fā)展本質(zhì)是要提高資源配置效率，發(fā)揮大國應(yīng)有的規(guī)模紅利。為了更好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，大國空間治理一方面要打破行政壁壘，促進(jìn)市場一體化，不斷深化地區(qū)分工；另一方面，大國空間治理也要積極應(yīng)對(duì)要素自由流動(dòng)后的結(jié)果，保障好要素流出地區(qū)的基本需要，在“在發(fā)展中營造平衡” 的道路上實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。在實(shí)踐層面，要進(jìn)一步明確長期、全局和多維的發(fā)展目標(biāo)。對(duì)于教育醫(yī)療等人力資本投資，要為政府支出責(zé)任劃定基本標(biāo)準(zhǔn)，保證個(gè)人基本發(fā)展和國家長期發(fā)展的需要；對(duì)于地區(qū)發(fā)展政策，要減少地區(qū)間的無謂競爭和重復(fù)建設(shè)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作水平，提高全局的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。與此同時(shí)，面對(duì)新發(fā)展階段的需要，應(yīng)該根據(jù)各地發(fā)展情況，在政府考核中增加居民幸福感、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)，營造多維并舉的發(fā)展格局。在中長期，要強(qiáng)化對(duì)于來自基層的多元需求的回應(yīng)性，且在勞動(dòng)力流動(dòng)中增強(qiáng)“用腳投票” 對(duì)于地方政府的約束力。

四、大國空間治理的未來——人口空間布局的視角

在城市規(guī)模效應(yīng)和深化改革的推動(dòng)下，人口等生產(chǎn)要素將更加自由地流動(dòng)，中國經(jīng)濟(jì)和人口向中心城市和城市群集聚的趨勢必然會(huì)持續(xù)，這意味著一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模將繼續(xù)增長，而另一些地區(qū)則會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人口外流的挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，經(jīng)濟(jì)和人口空間格局大調(diào)整的長期趨勢關(guān)乎大國空間治理的未來，并涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、公共服務(wù)均等化、轉(zhuǎn)移支付、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列問題。因此，從人口空間布局調(diào)整的角度，討論如何通過大國空間治理實(shí)現(xiàn)長期、全局和多維的發(fā)展具有重要意義。

(一) 中國城市體系的現(xiàn)狀與齊夫法則

城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，一個(gè)國家內(nèi)的城市人口分布一般遵從齊夫法則(Zipf's Law)，即一個(gè)國家第N大的城市人口，大約是首位城市人口數(shù)量的1/N。這一法則的含義在于，由于規(guī)模效應(yīng)補(bǔ)償了邊際成本遞增，大城市的增長速度并不會(huì)比小城市慢。在城市規(guī)模分布的相關(guān)文獻(xiàn)中，關(guān)于齊夫法則是否成立仍存在爭論，但兩類文獻(xiàn)的主要不同在于樣本選擇和城市范圍的定義。幾乎所有支持齊夫法則的文獻(xiàn)都采用了斷尾數(shù)據(jù)(Kausik 和Basu，2009；Arshad 等，2018)，而更重要的是，已有研究證實(shí)，基于城市功能(而非行政邊界) 劃分的城市范圍定義會(huì)提高對(duì)齊夫法則的擬合程度。

在中國，齊夫法則存在部分失效的情形，一般認(rèn)為，這是因?yàn)橹袊L期存在的戶籍制度限制了人口向經(jīng)濟(jì)中心特別是向一些特大和超大城市的集聚。但需要注意的是，國內(nèi)和國外研究中的城市定義存在差異。中國的城市是一個(gè)行政管轄范圍的概念，而國外城市主要有兩種定義: 一是經(jīng)濟(jì)自治意義上存在的市，這樣的市比較小，僅相當(dāng)于中國的縣(甚至鎮(zhèn))；二是在經(jīng)濟(jì)連片發(fā)展意義上的都市圈，其50 公里半徑范圍之內(nèi)，可能存在幾個(gè)甚至幾十個(gè)市。因此，當(dāng)使用國際一般規(guī)律分析中國城市時(shí)，需要明確城市的范圍。在已有文獻(xiàn)中，關(guān)于中國城市規(guī)模的衡量方式主要有三種，一是采用市區(qū)的非農(nóng)業(yè)人口，二是采用城市常住人口，三是采用基于地理和經(jīng)濟(jì)特征界定的城市范圍內(nèi)的常住人口。其中，第三種定義與國際標(biāo)準(zhǔn)更為一致，也逐漸成為當(dāng)前研究中的通用做法。Li 和Lu (2021) 用夜晚燈光連片發(fā)展來定義經(jīng)濟(jì)意義上的城市(都市圈)，發(fā)現(xiàn)中國城市體系高度吻合齊夫法則，但排名前三十位的都市圈則偏小。

(二) 面向未來的中國人口空間分布大調(diào)整

預(yù)測未來人口的空間分布對(duì)于大國空間治理手段和方式的調(diào)整具有重要的指導(dǎo)意義。然而，近些年來，中國的戶籍制度改革不斷深入，人口流動(dòng)規(guī)模十分龐大。這種情況下，相關(guān)制度的調(diào)整可能導(dǎo)致人口流動(dòng)的模式和趨勢與過去相比發(fā)生明顯變化，進(jìn)而導(dǎo)致基于當(dāng)前趨勢預(yù)測未來人口分布的方法失效。

事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)始終是人口流動(dòng)的主要原因，而地區(qū)收入差距的縮小會(huì)減少人口流動(dòng)的動(dòng)力。這意味著，當(dāng)各個(gè)地區(qū)的實(shí)際收入大致相等時(shí)，人口流動(dòng)將趨于穩(wěn)定，這時(shí)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)和人口分布將達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)(即空間均衡狀態(tài))。相對(duì)于人口規(guī)模，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的影響因素是更加可測的。因此，可以先預(yù)測不同地方的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，然后再通過對(duì)地區(qū)間人均收入差距的分析來預(yù)測人口的分布。根據(jù)Li 和Lu (2021) 的研究，在空間均衡的人口分布狀態(tài)下，未來中國的人口將進(jìn)一步向沿海和中心城市周圍集聚，但城市間人均GDP 差距比當(dāng)前更小，最終降到今天美國和日本城市間人均GDP 差距的較低水平，這符合“在集聚中走向平衡” 的全球發(fā)展趨勢。值得說明的是，2030 年預(yù)測人口規(guī)模相對(duì)于2015 年下降的城市絕大多數(shù)位于中西部地區(qū)，而且很多城市的人口規(guī)模在當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)下降趨勢。雖然上述預(yù)測是在第七次人口普查之前做的，但其對(duì)于人口流動(dòng)方向的判斷與第六、七次人口普查期間實(shí)際發(fā)生的人口流動(dòng)方向高度一致(李杰偉等，2021)。這意味著未來中國的人口向沿海和中心城市周圍集聚的大趨勢不會(huì)改變。而且，人口普查數(shù)據(jù)還顯示出，在每一個(gè)城市群的外圍地區(qū)均出現(xiàn)了人口收縮，人口流入和人口流出地之間的分化日益明顯。在一些人口負(fù)增長的城市，外圍地區(qū)人口也仍然在向當(dāng)?shù)氐闹行某菂^(qū)集中，呈現(xiàn)出“集中式收縮” 的態(tài)勢(李杰偉等，2021)。為此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等的空間配置要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，空間治理則要順應(yīng)人口集聚趨勢不斷進(jìn)行調(diào)整完善。

(三) 順應(yīng)人口空間布局調(diào)整的客觀規(guī)律

長期以來，社會(huì)各界對(duì)于城市發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足。在改革開放以后，限制大城市人口增長、鼓勵(lì)小城市發(fā)展的政策長期存在，對(duì)城市化和城市體系產(chǎn)生了限制，造成了效率損失，不利于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展(Au 和Henderson，2006；王小魯，2010；Lu 和Wan，2014)。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口向以大城市為核心的都市圈和城市群的集中是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要趨勢。隨著經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入后工業(yè)化階段，服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)和就業(yè)中所占比重越來越高，以中心城市為核心的都市圈和城市群將在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展中產(chǎn)生越來越強(qiáng)的引領(lǐng)作用。同時(shí)，在制造業(yè)的升級(jí)換代過程中，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)越來越集中在中心城市，并為其他中小城市的制造業(yè)賦能，而都市圈范圍之內(nèi)的中小城市因?yàn)榻咏行某鞘校艿降妮椛鋷?dòng)作用更大。由于中心城市的輻射帶動(dòng)作用是隨著到核心城市的距離而衰減的，因此生產(chǎn)要素的集聚主要發(fā)生在中心城市及其周圍地區(qū)，這是城市發(fā)展的客觀規(guī)律。

近年來，中心城市和城市群的發(fā)展在中國被提高到前所未有的戰(zhàn)略高度，增強(qiáng)中心城市和城市群的經(jīng)濟(jì)和人口承載力逐漸成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)，但在具體實(shí)踐中，關(guān)于人口空間布局調(diào)整仍然存在一些觀念誤區(qū)有待澄清。

第一，當(dāng)前社會(huì)中仍然普遍擔(dān)心存在大城市病問題，這在一定程度上也導(dǎo)致超大城市的戶籍制度改革滯后。事實(shí)上，人口增長與城市擁堵和污染等城市病問題之間的關(guān)系并不強(qiáng)，城市的擁堵和污染問題主要與城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)條件和管理水平有關(guān)(李杰偉和陸銘，2018；鄭怡林和陸銘，2018；李杰偉和韓立彬，2020)。

第二，隨著一些省份強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略的實(shí)施，社會(huì)上普遍擔(dān)心出現(xiàn)“一城獨(dú)大” 的局面，從而對(duì)省內(nèi)其他城市產(chǎn)生虹吸效應(yīng)。事實(shí)上中國的一些中心城市并不是“城市”，而是下轄多個(gè)區(qū)縣的都市圈。根據(jù)城市發(fā)展的客觀規(guī)律，中心城市的“一城獨(dú)大” 是都市圈發(fā)展的常見模式，而其他城市可以通過人口和要素的流動(dòng)實(shí)現(xiàn)人均意義上的均衡發(fā)展。當(dāng)前，在廣東、四川、湖北、安徽、河南等一些省域范圍內(nèi)，也已經(jīng)出現(xiàn)了人口向省會(huì)和大城市集中，但不同城市間人均GDP 差距下降的現(xiàn)象(陸銘，2022b)。

第三，隨著近年來戶籍制度改革的不斷深入，一些學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前的人口流動(dòng)已經(jīng)十分充分。事實(shí)上，中國中小城市的戶籍制度改革確實(shí)取得了明顯進(jìn)展，但特大、超大城市的戶籍制度改革仍然滯后，甚至在2014 年后一度出現(xiàn)加強(qiáng)控制人口的情況。從城市數(shù)量上看，戶籍制度改革取得巨大進(jìn)展，但從對(duì)人口流動(dòng)的影響上看，特大、超大城市才是流動(dòng)人口規(guī)模大的城市，這方面改革的滯后對(duì)于人口流動(dòng)產(chǎn)生的阻礙作用仍然十分明顯。更重要的是，由于地方財(cái)政激勵(lì)不足等因素的影響，當(dāng)前與戶籍制度掛鉤的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的供給存在嚴(yán)重的空間錯(cuò)配，這對(duì)于流動(dòng)人口的阻礙作用不容忽視。破除人口流動(dòng)障礙的體制機(jī)制改革絕不僅針對(duì)戶籍制度，而是要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)供給等方面的既有行政體制進(jìn)行系統(tǒng)性的改革，以實(shí)現(xiàn)供給與需求的適配。

第四，對(duì)于中心城市與周邊城市、城市群內(nèi)部不同城市之間的關(guān)系，仍有待進(jìn)一步厘清。城市群的發(fā)展不是每個(gè)城市發(fā)展的簡單加總，城市群的核心邏輯在于城市間通過產(chǎn)業(yè)分工、互聯(lián)互通等實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，在同一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈上下游實(shí)現(xiàn)空間集聚效應(yīng)，這意味著城市間在產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的協(xié)調(diào)至關(guān)重要。中國的體制一方面具備協(xié)調(diào)城市群發(fā)展的優(yōu)勢，尤其是當(dāng)城市群內(nèi)的城市都位于同一省份，省政府對(duì)省內(nèi)城市間的協(xié)調(diào)作用更強(qiáng)。但另一方面，如果城市群和都市圈跨越了省級(jí)行政邊界，則統(tǒng)一規(guī)劃和配置資源會(huì)面臨很多問題，這也會(huì)嚴(yán)重制約中心城市和城市群的發(fā)展。

總的來說，雖然城市群和都市圈的經(jīng)濟(jì)增長極作用逐漸得到社會(huì)各界的重視，但對(duì)于實(shí)踐中的很多問題，目前的研究關(guān)注度仍十分不足，要不斷破除阻礙要素流動(dòng)的體制機(jī)制和觀念障礙，讓市場力量成為增強(qiáng)中心城市和城市群的經(jīng)濟(jì)和人口承載力的主要方式，政府更好地發(fā)揮協(xié)調(diào)保障作用。

五、總 結(jié)

在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議中，習(xí)近平總書記提出，“新形勢下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚”，“增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力”，這種發(fā)展理念為新時(shí)代的大國空間治理模式奠定了重要基礎(chǔ)。

大國發(fā)展的獨(dú)特優(yōu)勢在于統(tǒng)一大市場下的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而大國空間治理則是大國發(fā)揮這一優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)長期、全局和多維發(fā)展的重要手段。面對(duì)地區(qū)間的勞動(dòng)生產(chǎn)率差異和統(tǒng)一的貨幣，生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)是大國空間治理的基礎(chǔ)。通過生產(chǎn)要素的流動(dòng)，地區(qū)間的生產(chǎn)率會(huì)逐漸收斂，此時(shí)統(tǒng)一貨幣下的匯率水平才能夠反映各地區(qū)的平均生產(chǎn)率水平，最終走向“在發(fā)展中營造平衡” 的道路。現(xiàn)實(shí)中，中國制度改革的起點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)和人口重心偏北、偏內(nèi)陸的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，且存在阻礙要素流動(dòng)的傳統(tǒng)體制和觀念障礙。為了更好地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)共同富裕，大國空間治理的關(guān)鍵在于深化改革，引導(dǎo)地方政府在長期、全局和多維的發(fā)展中更好地發(fā)揮作用，同時(shí)充分發(fā)揮中央的協(xié)調(diào)保障作用。為了保障要素的合理流動(dòng)和高效集聚，在地區(qū)層面，要增強(qiáng)官員更替前后的政策一致性，通過協(xié)調(diào)機(jī)制減少市場分割，根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)完善政府考核體系，引導(dǎo)地區(qū)間的關(guān)系由分割與競爭轉(zhuǎn)變?yōu)榉止づc合作。為了有效應(yīng)對(duì)要素流動(dòng)的結(jié)果，保障社會(huì)公平正義，中央政府的協(xié)調(diào)保障作用至關(guān)重要。中央政府要以主體功能區(qū)為依托推進(jìn)地區(qū)分工，尊重客觀發(fā)展規(guī)律，提高資源的空間配置效率，以有效的轉(zhuǎn)移支付為抓手推進(jìn)基本公共服務(wù)一體化，幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。

面向未來，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系”?；诖耍髧目臻g治理要根據(jù)常住人口空間布局和對(duì)各地人口增長趨勢的科學(xué)預(yù)測，以大城市改革為突破口，不斷增強(qiáng)中心城市和城市群的經(jīng)濟(jì)和人口承載力。在新的發(fā)展階段，中心城市和城市群將成為中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的重要空間載體，以中心城市和周邊地區(qū)緊密連接而形成的都市圈，將成為引領(lǐng)國家創(chuàng)新發(fā)展的增長極，承載更多的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口。在要素合理流動(dòng)和高效集聚的另一面，缺乏發(fā)展制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)條件的地區(qū)，則需要更多承擔(dān)糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)的職能，并通過人口的適度流出，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；同F(xiàn)代化，提高當(dāng)?shù)厝丝诘娜司杖?。相?yīng)地，國家應(yīng)通過有效的轉(zhuǎn)移支付幫助重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)發(fā)展當(dāng)?shù)鼐哂斜容^優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，并優(yōu)化公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和空間布局，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。