魏 艷

(重慶交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶 400074)

2018年8月，習(xí)近平總書(shū)記在全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上明確提出：“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)?！?021年1月，中共中央將“實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”納入《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025)》，標(biāo)志著黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化由理論命題轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐課題?；谥袊?guó)特有的政治實(shí)踐，“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化需要在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩個(gè)維度展開(kāi)”[1]123。因此，基于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的差異互補(bǔ)性和中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)特性，從黨規(guī)國(guó)法協(xié)同視角研究推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化基本問(wèn)題及路徑尤為必要。

一、黨規(guī)國(guó)法協(xié)同推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的基本要義

黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)涉及黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)、黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)三個(gè)維度的活動(dòng)。政黨是一國(guó)之內(nèi)的組織，黨員是一國(guó)之內(nèi)的公民，既受該國(guó)法律的制約和規(guī)范，也要遵循政黨內(nèi)部規(guī)則要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)行為和活動(dòng)是由各級(jí)黨組織與黨員具體實(shí)施的，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化就是要在“黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法治層面實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)主體的明晰化、領(lǐng)導(dǎo)行為及過(guò)程的規(guī)范化以及領(lǐng)導(dǎo)客體的確定化”[1]125。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)類(lèi)型

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”在新時(shí)代黨的建設(shè)總要求中具有重要位置。黨的領(lǐng)導(dǎo)意蘊(yùn)豐富，范圍涵蓋黨政軍民學(xué)、內(nèi)政外交國(guó)防各領(lǐng)域各方面，并通過(guò)黨內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、黨對(duì)社會(huì)(非政府領(lǐng)域)的領(lǐng)導(dǎo)三個(gè)維度來(lái)實(shí)現(xiàn)。

黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)將分散的黨組織和黨員個(gè)體凝聚成系統(tǒng)整體。中國(guó)共產(chǎn)黨是由若干具有獨(dú)立思想、意識(shí)和訴求的個(gè)體與組織構(gòu)成的，黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)將思想和行動(dòng)分散的黨組織與黨員組織成統(tǒng)一整體，凝聚為系統(tǒng)整體。黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)至少包括“全黨服從中央、黨中央的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)、黨的地方組織的領(lǐng)導(dǎo)”[2]。通過(guò)黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)各類(lèi)黨組織和若干黨員按照一定的規(guī)則與結(jié)構(gòu)構(gòu)成系統(tǒng)整體，并在共同的思想取向和情感認(rèn)知下凝聚在一起。

黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家社會(huì)事務(wù)治理的重要方式。國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的活動(dòng)就是黨與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系問(wèn)題，即廣義上的黨政關(guān)系問(wèn)題。黨政關(guān)系是政黨政治的主要關(guān)系。在政黨政治時(shí)代，政府都是由執(zhí)政黨組織和控制的，“政黨的活動(dòng)和影響已經(jīng)滲透到國(guó)家立法、行政、司法等各個(gè)領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)”[3]。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是直接指揮或替代國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)的治理，而是通過(guò)政治思想工作、組織機(jī)制建構(gòu)與運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)鍵是通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部推薦、政策制定等方式在法定軌道上使黨的主張成為國(guó)家意志，確保國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員是黨組織推薦的人選，并通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)。社會(huì)“是指與政治(國(guó)家)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域相區(qū)別的，以人的生活為中心的領(lǐng)域”[4]。社會(huì)中的個(gè)體基于利益最大化的理性思考，在主觀追逐自身利益的同時(shí)，基于多元主體個(gè)性和需求的差異，在社會(huì)中組成不同的組織和群體。馬克思主義政黨觀認(rèn)為，政黨是代表一定階級(jí)、階層或集團(tuán)的利益，為實(shí)現(xiàn)其政治綱領(lǐng)，積極追求執(zhí)掌或參與國(guó)家政權(quán)的政治組織。政黨與社會(huì)、民眾聯(lián)系緊密，其執(zhí)政基礎(chǔ)則牢固，執(zhí)政合法性就高；反之，則執(zhí)政基礎(chǔ)脆弱，執(zhí)政合法性低。黨與社會(huì)關(guān)系的狀態(tài)決定著黨的政治威信和政治前景。相比較而言，中國(guó)共產(chǎn)黨是代表最廣大人民利益的“整體的政黨，與政府一道構(gòu)成廣義的國(guó)家公權(quán)力”[5]。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)社會(huì)組織、各民主黨派、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的聯(lián)系和領(lǐng)導(dǎo)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。

(二)黨規(guī)國(guó)法協(xié)同基本要求

黨內(nèi)法規(guī)是黨的特定組織制定的，依靠黨的紀(jì)律保障，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動(dòng)，作用于所有黨組織和全體黨員的專(zhuān)門(mén)性規(guī)章制度。國(guó)家法律則是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法定程序制定，通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，適用于一國(guó)之內(nèi)所有組織和個(gè)人的制度規(guī)范。兩者各有側(cè)重，相輔相成。黨規(guī)國(guó)法協(xié)同是在遵循法治理念基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)兩者相互補(bǔ)充、銜接協(xié)調(diào)。

遵循法治理念。法治的關(guān)鍵是確立“法”的統(tǒng)治。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之“法”的兩大制度構(gòu)成要件。兩者在“命名規(guī)則、內(nèi)容表現(xiàn)形式、邏輯結(jié)構(gòu)上都具有‘法’的形式特征”[6]28-30，具有權(quán)力規(guī)制、民主維護(hù)、權(quán)利保障等良法品質(zhì)和精神。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之“法”的品質(zhì)并非天然生成，而是理性設(shè)計(jì)的產(chǎn)物和結(jié)果。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律是黨組織與黨員的行為、活動(dòng)應(yīng)遵循的制度。將法治的理念、精神及原則融入黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)行為和活動(dòng)在法治軌道上運(yùn)行，才能切實(shí)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，保證法治中國(guó)的全面實(shí)現(xiàn)。如果黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律失去法治意蘊(yùn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)就會(huì)脫離法治軌道，黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義法治建設(shè)就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，偏離法治方向。

明晰黨規(guī)國(guó)法調(diào)整領(lǐng)域。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律具有不同的規(guī)范屬性，在黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域界定兩者的適用范圍和規(guī)范形式，是實(shí)現(xiàn)黨規(guī)國(guó)法協(xié)同推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的關(guān)鍵。“中國(guó)共產(chǎn)黨本質(zhì)上是政治組織，在‘法不禁止即自由’的原則下，只要不與憲法法律相抵觸，可以按照其自身制定的行為規(guī)則實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理?！盵7]因此，對(duì)于黨組織之間、黨組織與黨員之間以及黨員之間形成的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)行為和活動(dòng)，主要由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)調(diào)整。中國(guó)共產(chǎn)黨不同于普通意義上的自治組織，是執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)黨。通過(guò)設(shè)置黨的中央委員會(huì)和地方委員會(huì)，發(fā)揮對(duì)全國(guó)和地方重大事務(wù)的決策作用；通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的黨組織，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)；通過(guò)對(duì)民主黨派、人民團(tuán)體、社會(huì)組織以及人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)和互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)此，應(yīng)厘清黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的調(diào)整程度與規(guī)范領(lǐng)域。有學(xué)者認(rèn)為，在黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)領(lǐng)域，“國(guó)家法律應(yīng)原則確認(rèn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和各類(lèi)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)具體規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)”[8]。也有學(xué)者從領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)政治屬性強(qiáng)弱來(lái)劃分黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的規(guī)范程度，認(rèn)為“對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)等弱政治性領(lǐng)域?qū)嵭蓄I(lǐng)導(dǎo)，只需制定宏觀性戰(zhàn)略規(guī)劃；在反腐倡廉等中政治性領(lǐng)域，黨的組織決策事項(xiàng)擴(kuò)大到中觀層面，應(yīng)制定具體行動(dòng)方案；對(duì)意識(shí)形態(tài)等強(qiáng)政治性領(lǐng)域，可在微觀上就一些重要的具體事務(wù)作出決定”[9]?？梢?jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律共同調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，各有側(cè)重，分工明確。黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重規(guī)范黨組織的工作活動(dòng)和黨員行為，國(guó)家法律主要調(diào)整國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人行為。就具體領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)而言，領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)政治屬性強(qiáng)弱決定黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律調(diào)整程度的深淺。政治屬性越強(qiáng)，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范越具體；反之，則越抽象。

加強(qiáng)黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)。黨規(guī)國(guó)法在保障方式、規(guī)范對(duì)象、規(guī)范內(nèi)容方面存在差異。在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和行為領(lǐng)域，要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的特有制度功能，不能以國(guó)家法律替代黨內(nèi)法規(guī)，也不能用黨內(nèi)法規(guī)取代國(guó)家法律。在黨的內(nèi)部建設(shè)領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)一致，避免沖突。在黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)領(lǐng)域，黨規(guī)國(guó)法或主或輔，交替主導(dǎo)。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，確保兩者相互配合、互相依托，是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的應(yīng)有之義。如黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，相應(yīng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法就要確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)在國(guó)家法律確認(rèn)基礎(chǔ)上細(xì)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處。

二、黨規(guī)國(guó)法協(xié)同推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的邏輯基礎(chǔ)

推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化就是要將黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)、黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與程序納入黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律調(diào)整規(guī)范的軌道。黨內(nèi)法規(guī)是黨管黨治黨的重要依據(jù)，國(guó)家法律是黨治國(guó)理政的依據(jù)，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化需要在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩個(gè)維度進(jìn)行，缺一不可。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的價(jià)值取向、內(nèi)容規(guī)定、功能作用，為黨規(guī)國(guó)法協(xié)同推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化奠定邏輯基礎(chǔ)。

(一)價(jià)值取向的人民性是黨規(guī)國(guó)法協(xié)同推進(jìn)的前提

諾思曾指出：“任何社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或政治體制都是人為構(gòu)建的?！盵10]規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律也是人為構(gòu)建的，體現(xiàn)規(guī)范制定者的主觀意志和價(jià)值取向。兩者在價(jià)值指向上是一致的，都“統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標(biāo)之下”[11]。黨內(nèi)法規(guī)是黨的特定組織制定的規(guī)范體系，反映的是黨的統(tǒng)一意志；國(guó)家法律是立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范體系，代表的是人民的利益。中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨是“全心全意為人民服務(wù)”，黨的意志和人民的意愿具有同一性；國(guó)家立法活動(dòng)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，是黨的政策主張的法律體現(xiàn)。因此，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都是人民意志的體現(xiàn)，兩者在本質(zhì)上是一致的，最終都是為了維護(hù)和保障人民的利益。從動(dòng)力因素來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的內(nèi)在動(dòng)力是為了更忠實(shí)地維護(hù)人民的利益。依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，管黨治黨的目的也是為了使廣大黨員干部更忠實(shí)地維護(hù)人民的利益，這與國(guó)家法律是人民意志的體現(xiàn)、以保護(hù)人民利益為取向的價(jià)值目標(biāo)是一致的。因此，價(jià)值取向一致奠定了黨規(guī)國(guó)法協(xié)同治理的前提。

(二)黨規(guī)內(nèi)容嚴(yán)于國(guó)法的規(guī)定是黨規(guī)國(guó)法協(xié)同推進(jìn)的關(guān)鍵

國(guó)家法律是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，針對(duì)一國(guó)之內(nèi)所有組織和個(gè)人行為與活動(dòng)進(jìn)行的最低限度要求，具有普遍適用性。黨內(nèi)法規(guī)是黨組織和黨員行為與活動(dòng)的規(guī)范，與國(guó)家法律規(guī)定相比要求更高。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位并非單純依據(jù)憲法法律授予，而是自身先進(jìn)性使然。因此，黨員不同于一般公民，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨員行為活動(dòng)的要求不能止于國(guó)家法律對(duì)普通公民的行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)社會(huì)各行各業(yè)最優(yōu)秀的人員組成的先進(jìn)政治組織，肩負(fù)著艱巨的使命任務(wù)，永葆先進(jìn)性和純潔性對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)具有現(xiàn)實(shí)必要性。對(duì)此，列寧強(qiáng)調(diào)工人階級(jí)政黨“還要做到使其余一切部隊(duì)都能看到并且不能不承認(rèn)我們確實(shí)是走在前面”[12]，否則就會(huì)被其他政黨所代替。中國(guó)共產(chǎn)黨要鞏固自身領(lǐng)導(dǎo)地位，提升自身領(lǐng)導(dǎo)能力，就必須始終保持自身的先進(jìn)性。推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化建設(shè)，將蘊(yùn)含黨先進(jìn)性和純潔性的思想、行為、作風(fēng)標(biāo)準(zhǔn)用制度體現(xiàn)并固定下來(lái)，從而使得規(guī)范黨的行為和活動(dòng)的制度“體現(xiàn)黨的先進(jìn)性和純潔性的歷史特點(diǎn)”[13]，才能筑牢保持黨的先進(jìn)性的制度屏障。黨內(nèi)法規(guī)的高標(biāo)要求和國(guó)家法律的底線(xiàn)規(guī)定互為補(bǔ)充，兩者協(xié)同治理，才能確保黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。

(三)形式差異性是協(xié)同推進(jìn)的基礎(chǔ)

保障形式的差異性需要兩者協(xié)同推進(jìn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象范圍廣、影響大，溢出黨內(nèi)，對(duì)黨外國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)體都產(chǎn)生作用。黨內(nèi)法規(guī)是黨的特定組織制定的、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專(zhuān)門(mén)制度，黨的紀(jì)律處分只適用于黨內(nèi)組織和黨員。當(dāng)黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)對(duì)象是非黨組織和非黨員時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)難以產(chǎn)生約束力，需要普適性的國(guó)家法律來(lái)約束。可見(jiàn)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，需要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的互補(bǔ)作用，才能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)制度落到實(shí)處。

此外，從表現(xiàn)形式來(lái)看，以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)共產(chǎn)黨的行動(dòng)綱領(lǐng)和自身建設(shè)的規(guī)范性遵循。隨著時(shí)代變遷，為了始終保持自身成為時(shí)代先鋒，走在時(shí)代前列，引領(lǐng)時(shí)代發(fā)展，黨需要根據(jù)形勢(shì)變化及時(shí)修改黨內(nèi)法規(guī)，使黨能與時(shí)俱進(jìn)，永遠(yuǎn)保持旺盛的生命力和戰(zhàn)斗力，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的合法性與權(quán)威。因此，黨內(nèi)法規(guī)具有一定的靈活性。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)靈活性與黨的先進(jìn)性關(guān)系，有學(xué)者曾總結(jié)道：“黨內(nèi)法規(guī)不靠穩(wěn)定性而是靠先進(jìn)性來(lái)支撐它的權(quán)威……只有允許黨內(nèi)法規(guī)具有靈活性和可變性，才能保證我們黨永遠(yuǎn)立于時(shí)代的浪尖潮頭?！盵14]國(guó)家法律是基于人民共識(shí)基礎(chǔ)上形成的對(duì)人民具有約束性的規(guī)范，法律的權(quán)威既來(lái)自人民的共識(shí)，又來(lái)自國(guó)家強(qiáng)制力保障，國(guó)家法律適用于一國(guó)管轄范圍內(nèi)的全體組織和個(gè)人。法律具有穩(wěn)定性，法律的穩(wěn)定性既來(lái)自人民共識(shí)達(dá)成的艱難性，也來(lái)自其自身的原則性。一個(gè)國(guó)家的人口規(guī)模越大，人們的利益訴求就越多元化，基于全體人民認(rèn)同的共識(shí)難以形成，一旦達(dá)成就不能輕易改變，否則，基于社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)之上的社會(huì)秩序會(huì)被破壞。正是為了避免國(guó)家法律跟不上時(shí)代發(fā)展和形勢(shì)變化的速度，在制定國(guó)家法律過(guò)程中，要盡量考慮制度設(shè)計(jì)的前瞻性和抽象性，不能一味追求現(xiàn)時(shí)性和具體性。國(guó)家法律的實(shí)施總是需要一系列實(shí)施細(xì)則、司法解釋、指導(dǎo)意見(jiàn)等配套規(guī)定來(lái)保障。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家一切領(lǐng)域、一切事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)黨。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨、開(kāi)展黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的依循，也可以在其“執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)和行政管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國(guó)家法律規(guī)定的具體化”[15]?？梢?jiàn)，正是由于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在形式上具有差異性，需要兩者相互補(bǔ)充、銜接協(xié)調(diào)，共同作用于各個(gè)黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域。

三、黨規(guī)國(guó)法協(xié)同推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的優(yōu)化路徑

中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措。推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化要求加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家法律制度建設(shè)，用國(guó)家法律保證黨的領(lǐng)導(dǎo)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》明確要求要在人大、政府、法院、檢察院等國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)組織法，以及政協(xié)、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、民主黨派等有關(guān)社會(huì)組織的章程中載入堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。此外，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化還必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)類(lèi)法規(guī)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)類(lèi)法規(guī)的體系化、系統(tǒng)化，保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

(一)完善黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)

推進(jìn)黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)法治化就是通過(guò)制度建設(shè)，確立全黨服從中央的領(lǐng)導(dǎo)制度，黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)之間的領(lǐng)導(dǎo)制度，黨的地方各級(jí)代表大會(huì)、黨的地方各級(jí)委員會(huì)、黨的地方各級(jí)黨委常委會(huì)之間的領(lǐng)導(dǎo)制度，使黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制更加成熟定型、運(yùn)行更規(guī)范。

推進(jìn)黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)法治化關(guān)鍵是要確保黨的領(lǐng)導(dǎo)主體設(shè)置和運(yùn)行規(guī)范化、制度化。當(dāng)前黨中央的各項(xiàng)制度已逐步成型，步入規(guī)范化、程序化軌道，但針對(duì)黨中央領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的一些重點(diǎn)環(huán)節(jié)和具體細(xì)節(jié)，還需要將長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的經(jīng)驗(yàn)和做法上升為黨內(nèi)法規(guī)。如黨中央為發(fā)揮帶頭示范作用，可以制定專(zhuān)門(mén)的《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)選舉工作條例》《中共中央政治局向中央全會(huì)報(bào)告工作規(guī)定》，從政治上保障國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。此外，由黨的地方各級(jí)代表大會(huì)、黨的地方各級(jí)委員會(huì)、黨的地方各級(jí)黨委常委會(huì)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)組成的黨的地方組織結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，隨著《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》的制定并貫徹落實(shí)，逐步納入制度化、規(guī)范化、程序化軌道。但是，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)還缺乏對(duì)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組成人員結(jié)構(gòu)的制度性規(guī)定，即哪些人員應(yīng)該進(jìn)入地方黨委常委，是因人而定還是根據(jù)承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和履行的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任來(lái)定。此外，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組成人員應(yīng)依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范排序。針對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步健全完善地方黨委工作條例，予以明確，以便規(guī)范化操作與運(yùn)行。

推進(jìn)黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)法治化，還需要建立健全堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度。維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的最根本政治要求。黨的十八大以來(lái)，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)制度已納入黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，并進(jìn)一步健全完善，建構(gòu)了以《黨章》為根本依據(jù)的“兩個(gè)維護(hù)”制度體系。如頒布《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》，從制度上保證黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；制定《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，明確請(qǐng)示報(bào)告清單；制定《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》，要求所有黨組織和全體黨員在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下齊心協(xié)力、步調(diào)一致開(kāi)展工作。針對(duì)實(shí)踐中存在的變通執(zhí)行黨中央決策部署等問(wèn)題，完善中央重大決策機(jī)制，“進(jìn)一步建立黨中央決策部署和習(xí)近平總書(shū)記重要指示批示的跟蹤、落實(shí)進(jìn)度，反饋、獎(jiǎng)懲機(jī)制，全面壓實(shí)責(zé)任”[16]。

加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。推進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)制度化、規(guī)范化也是推進(jìn)黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)法治化的重要內(nèi)容。黨的作風(fēng)建設(shè)是指“端正黨組織和黨員的思想作風(fēng)、工作作風(fēng)和生活作風(fēng)，樹(shù)立與黨的性質(zhì)和宗旨相適應(yīng)的良好風(fēng)尚的工作”[17]。黨組織和黨員的作風(fēng)是黨的精神風(fēng)貌的反映，影響黨群關(guān)系，關(guān)系黨的命運(yùn)前途。為加強(qiáng)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)，黨的十八大以來(lái)，先后制定《關(guān)于省、地兩級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定(試行)》《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人證券投資行為若干規(guī)定》《關(guān)于對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在國(guó)內(nèi)交往中收受禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)。黨的機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)和國(guó)家機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)均遵循同樣的運(yùn)行規(guī)律，這些法規(guī)既適用于黨的機(jī)關(guān)工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部，也適用于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和干部，并由黨政部門(mén)聯(lián)合頒布，有學(xué)者稱(chēng)此類(lèi)黨政聯(lián)合頒布的法規(guī)為“混合性法規(guī)”[6]88。這類(lèi)法規(guī)既規(guī)范黨員的行為作風(fēng)，又調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)中非黨員工作人員的行為活動(dòng)，甚至還規(guī)范和約束國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員親屬的民事行為與活動(dòng)。類(lèi)似情況也出現(xiàn)在黨的紀(jì)律制度領(lǐng)域?，F(xiàn)有的有關(guān)黨的紀(jì)律規(guī)定的制度通常采取黨政聯(lián)合發(fā)文的形式來(lái)公布，有關(guān)黨的紀(jì)律規(guī)定既適用于黨組織和黨員，也適用于非黨組織和非黨員。如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》第十二條明確規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)、公司企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)全體中具有國(guó)家工作人員身份的領(lǐng)導(dǎo)干部都適用該規(guī)定。上述機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部并非全部都是黨員。此外，在黨的紀(jì)律建設(shè)領(lǐng)域，中國(guó)共產(chǎn)黨制定和頒布的黨的紀(jì)律建設(shè)法規(guī)，直接規(guī)定非黨組織和非黨員的行為義務(wù)。對(duì)于這種現(xiàn)象，歐愛(ài)民教授運(yùn)用“伴影理論”[6]140來(lái)論證這種規(guī)定的正當(dāng)性和合理性，認(rèn)為正是由于特定領(lǐng)域的國(guó)家事務(wù)與黨的自身建設(shè)息息相關(guān)導(dǎo)致的。當(dāng)前，黨的紀(jì)律建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)中有關(guān)非黨員、非黨組織義務(wù)的規(guī)定比較少，現(xiàn)有規(guī)定的宗旨是更好地加強(qiáng)黨的建設(shè)，確保黨自身的先進(jìn)性，體現(xiàn)了較崇高的制度使命。從制度效率來(lái)看，黨政聯(lián)合制定法規(guī)避免重復(fù)立法，提升了立法效力。但是從權(quán)利救濟(jì)角度來(lái)看，由于無(wú)法確定“混合性法規(guī)”的國(guó)家法律屬性，當(dāng)公民權(quán)利受“混合性法規(guī)”損害時(shí)，難以依據(jù)國(guó)家法律進(jìn)行救濟(jì)，更不能依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行救濟(jì)，從而使權(quán)利救濟(jì)陷入兩難。隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化推進(jìn)，有必要制定國(guó)家法律，將此類(lèi)黨務(wù)行為納入國(guó)家法律調(diào)整范疇。

(二)加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的黨規(guī)國(guó)法建設(shè)

推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法工作的法治化。人大立法工作關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)的發(fā)展全局，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的題中之義，是立法工作的一項(xiàng)根本性原則。完善黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法治思維、法治原則、法治方式，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化、規(guī)范化、程序化，從制度上、法律上保證黨的路線(xiàn)方針政策和重大決策部署的貫徹落實(shí)。黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化、法治化過(guò)程也是健全與完善黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律體系，確保二者銜接協(xié)調(diào)的過(guò)程。當(dāng)前，為加強(qiáng)自身領(lǐng)導(dǎo)立法工作的規(guī)范化建設(shè)，黨制定并轉(zhuǎn)發(fā)了三部專(zhuān)門(mén)性黨內(nèi)法規(guī)，分別是1991年2月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》，2005年6月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見(jiàn)》，2016年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》。三部黨內(nèi)法規(guī)確立了黨對(duì)國(guó)家立法工作的領(lǐng)導(dǎo)范圍，即黨對(duì)國(guó)家和地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)；規(guī)定了黨通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告制度領(lǐng)導(dǎo)立法工作；明確黨對(duì)人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)程序等內(nèi)容。下一步應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)完善如下事項(xiàng)：黨對(duì)立法規(guī)劃和重大立法事項(xiàng)的審核、批準(zhǔn)制度，重要立法事項(xiàng)的請(qǐng)示匯報(bào)制度，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的黨內(nèi)法規(guī)制度，黨對(duì)立法工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和督導(dǎo)落實(shí)制度，立法機(jī)關(guān)黨組建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)制度。

黨保證執(zhí)法指的是黨通過(guò)政策制定、干部任免、機(jī)構(gòu)設(shè)置和黨內(nèi)監(jiān)督等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與影響，保證行政機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等國(guó)家事務(wù)。黨保證執(zhí)法工作活動(dòng)法治化的過(guò)程，也是規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)關(guān)行為活動(dòng)的黨內(nèi)法規(guī)和行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家事務(wù)的法律不斷完善、共同發(fā)揮作用的過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)改革、經(jīng)濟(jì)、政治、法治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、外事、國(guó)防和軍隊(duì)等各項(xiàng)國(guó)家事務(wù)的責(zé)任。從目前來(lái)看，這類(lèi)工作的制度化規(guī)范化進(jìn)程在加速推進(jìn)?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》中有關(guān)“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”任務(wù)得以落實(shí)，黨中央領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革工作、經(jīng)濟(jì)工作、法治工作等方面的規(guī)定進(jìn)一步完善。但是，在黨領(lǐng)導(dǎo)人才工作、外事工作方面還沒(méi)有頒布專(zhuān)門(mén)性黨規(guī)。此外，已經(jīng)頒布的黨內(nèi)法規(guī)需要在實(shí)踐中進(jìn)一步修訂完善，才能實(shí)現(xiàn)立得住、行得通、管得了的目標(biāo)。在軍隊(duì)、人才、干部、意識(shí)形態(tài)、外事、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等特定領(lǐng)域，黨的機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)共同制定了大量的混合性法規(guī)，以推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。如黨政聯(lián)合頒發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》等，混合性黨內(nèi)法規(guī)雖然本著“于事簡(jiǎn)便”“于事有效”的原則 ，提高了制度制定效率，但存在制度制定程序不周延、公眾參與不充分的問(wèn)題，不利于國(guó)家法治建設(shè)和良法之治。隨著中國(guó)共產(chǎn)黨治理法治化的推進(jìn)，黨要將干部、宣傳等直接領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域比較成熟的混合性黨規(guī)通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。

現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律均沒(méi)有明確界定黨的領(lǐng)導(dǎo)職能。“黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心并不意味著任何時(shí)候黨組織都要承擔(dān)三個(gè)核心角色?！盵18]實(shí)踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心、權(quán)力中心、決策主體三者相互混淆，從而導(dǎo)致黨政關(guān)系不順暢，黨政“一把手”關(guān)系緊張。黨的一把手地位的加強(qiáng)使得行政機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人成為集體決策的執(zhí)行者與行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主要承擔(dān)者，工作中出了問(wèn)題，首先要問(wèn)責(zé)行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，較少追責(zé)黨組織負(fù)責(zé)人，難以充分調(diào)動(dòng)行政機(jī)構(gòu)、行政領(lǐng)導(dǎo)的積極性。有必要在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律中明確規(guī)定，加強(qiáng)黨的一把手責(zé)任追究機(jī)制。

司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線(xiàn)。如果司法防線(xiàn)缺乏公信力，人們就會(huì)質(zhì)疑社會(huì)公正，難以保障社會(huì)和諧穩(wěn)定。黨“支持司法”即黨通過(guò)一系列組織體制和運(yùn)作機(jī)制，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，防止各級(jí)各類(lèi)黨政機(jī)關(guān)、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)，插手具體案件處理。黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式之一就是黨推薦、提名司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部人選，參與司法工作隊(duì)伍遴選。司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的選任和產(chǎn)生是在黨規(guī)國(guó)法協(xié)同治理下完成的。在選任和產(chǎn)生過(guò)程中，黨主要通過(guò)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》等混合性法規(guī)推薦、遴選司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》《國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)政府組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等國(guó)家法律選舉、決定和罷免司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，并由人大或人大常委會(huì)頒布《任職通知書(shū)》，任職時(shí)間自人民代表大會(huì)、人大常委會(huì)任命或者決定任命之日起計(jì)算。2018年3月，中共中央下發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，將公務(wù)員錄用調(diào)配、考核獎(jiǎng)勵(lì)等管理事宜交由中央組織部管轄。2020年3月實(shí)施的《公務(wù)員范圍規(guī)定》將審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)工作人員納入公務(wù)員范疇，統(tǒng)一錄用、管理，體現(xiàn)了黨對(duì)司法隊(duì)伍建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)還包括用黨規(guī)黨紀(jì)保障司法人員切實(shí)履行法定職責(zé)，防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)，如制定頒布《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》等混合性法規(guī)。

加強(qiáng)黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的法治化建設(shè)。監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能、維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)的反腐敗機(jī)構(gòu)。黨的十九屆三中全會(huì)在深化監(jiān)察體制改革基礎(chǔ)上，明確中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委合署辦公，加強(qiáng)黨對(duì)反腐工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化、法治化，先后制定《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》。這些國(guó)家法律不僅進(jìn)一步確立黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本政治原則和指導(dǎo)思想，更將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和管理監(jiān)督具體環(huán)節(jié)，為黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)提供全方位、全覆蓋、全過(guò)程的國(guó)家法律保證。當(dāng)前，要完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律，促進(jìn)紀(jì)法貫通、法法銜接。

(三)完善黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的黨規(guī)國(guó)法和團(tuán)體章程

政黨間關(guān)系是政黨政治的一對(duì)基本關(guān)系，也是執(zhí)政黨與社會(huì)關(guān)系中的一對(duì)重要關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是世界政黨制度的一個(gè)創(chuàng)新，是扎根于中華沃土的新型政黨制度，是在中國(guó)長(zhǎng)期革命和建設(shè)實(shí)踐中逐步形成、發(fā)展起來(lái)的。中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派的關(guān)系在長(zhǎng)期歷史發(fā)展過(guò)程中逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化。1989年12月，黨制定《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》，明確民主黨派是參政黨，不是執(zhí)政黨，更不是在野黨或反對(duì)黨，“標(biāo)志中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商進(jìn)入規(guī)范化、制度化的新階段”[19]。 1993年3月，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”載入憲法。此后，黨制定《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》《中國(guó)共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化黨領(lǐng)導(dǎo)民主黨派的具體措施。除國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)外，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》、各民主黨派章程也確認(rèn)和保護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)，如《中國(guó)民主同盟章程》(2017年12月)中共出現(xiàn)6處“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定。實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)干部推薦、組織設(shè)置、物資保障等方式實(shí)現(xiàn)。根據(jù)中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，黨組織可以通過(guò)推薦政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人選來(lái)實(shí)施對(duì)政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》(2019年4月)規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨可以在各級(jí)政協(xié)設(shè)立黨組，黨組全面履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?，F(xiàn)階段，黨規(guī)國(guó)法和團(tuán)體章程共同構(gòu)成中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的制度基礎(chǔ)。憲法等國(guó)家法律原則上確認(rèn)這一制度，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)將黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和民主黨派參政議政的途徑具體化。隨著中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的推進(jìn)，要提高中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，充分發(fā)揮民主黨派參政議政的作用，應(yīng)做好兩個(gè)方面的制度建設(shè)：一是基于民主黨派參政地位和職能的憲法規(guī)定，制定國(guó)家法律規(guī)范民主黨派的參政程序，充分發(fā)揮民主黨派聯(lián)系群眾、參政議政的積極性。二是健全黨對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)制度，提升領(lǐng)導(dǎo)能力。為此，要建立政協(xié)黨組成員聯(lián)系民主黨派、無(wú)黨派人士的經(jīng)常性制度，強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派的思想引領(lǐng)和政治領(lǐng)導(dǎo)；建立聯(lián)系無(wú)黨派人士機(jī)制，充分發(fā)揮黨員委員在政治引領(lǐng)、發(fā)揚(yáng)民主、合作共事、廉潔奉公等方面的模范作用，充分發(fā)揮黨組織在具體工作中的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。三是健全黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派的制度，建立政協(xié)黨組重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度，提升政協(xié)黨組領(lǐng)導(dǎo)核心能力。

工會(huì)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織是“由黨設(shè)立并領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)組織體系”[20]，作為黨密切聯(lián)系社會(huì)各界的橋梁和紐帶，伴隨著黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)革命、獲得國(guó)家政權(quán)而逐漸形成和發(fā)展，并在黨的事業(yè)發(fā)展不同時(shí)期承擔(dān)不同的角色，由此具備不同的內(nèi)涵，呈現(xiàn)不同的特征。群團(tuán)組織是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，和群眾有著天然廣泛密切的聯(lián)系，同時(shí)群團(tuán)組織又是黨設(shè)立的，在組織體系、運(yùn)行模式、人員待遇方面與黨政部門(mén)相似，主要從事協(xié)助黨政部門(mén)完成相應(yīng)任務(wù)的功能，有別于一般社會(huì)組織。黨的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)和群團(tuán)組織自身具備的聯(lián)系社會(huì)的功能，使得群團(tuán)組織既具有政治性，又具有社會(huì)性。群團(tuán)組織是黨設(shè)立的整合人民群眾利益的中間組織，主要通過(guò)黨組實(shí)現(xiàn)黨對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，黨對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)既具有黨章黨規(guī)依據(jù)，也被載入群團(tuán)組織章程。如《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第五十一條規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的先進(jìn)青年的群團(tuán)組織；《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出要堅(jiān)持黨對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)，要以促進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)同群團(tuán)組織功能有機(jī)銜接作為群團(tuán)組織改革的方向。實(shí)踐中，各個(gè)地方還制定地方性黨內(nèi)法規(guī)，細(xì)化黨對(duì)群團(tuán)工作的具體領(lǐng)導(dǎo)方式。如中共云南省委印發(fā)《關(guān)于以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)新形勢(shì)下工會(huì)共青團(tuán)婦聯(lián)工作的意見(jiàn)》，明確提出“對(duì)群團(tuán)組織的經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)和人員進(jìn)行直接安排”[21]。黨領(lǐng)導(dǎo)群團(tuán)組織法治化，一方面要制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，確定黨在群團(tuán)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部配備以及經(jīng)費(fèi)支持等方面的領(lǐng)導(dǎo)保障作用；另一方面要在國(guó)家法律中明確群團(tuán)組織作為群眾組織的組織屬性，明確法律保留事項(xiàng)。此外，群團(tuán)組織要根據(jù)國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，結(jié)合自身定位以及聯(lián)系群眾范疇，修改群團(tuán)章程，確保章程內(nèi)容與國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的有效銜接和有機(jī)統(tǒng)一。

社會(huì)組織是基于社會(huì)主體自愿基礎(chǔ)上成立的，擁有常規(guī)的組織機(jī)構(gòu)、辦公場(chǎng)所，旨在向社會(huì)提供一定公共服務(wù)的非政府組織法人實(shí)體。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視發(fā)揮社會(huì)組織在聯(lián)系黨與群眾、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)中的重要作用。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)明確提出要在社會(huì)組織中設(shè)黨組織，指明社會(huì)組織黨建工作方向與工作路徑，將黨對(duì)社會(huì)組織直接領(lǐng)導(dǎo)予以制度化規(guī)定。推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，應(yīng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入國(guó)家有關(guān)社會(huì)組織的法律法規(guī)中，進(jìn)一步厘清黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律關(guān)系，明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織的體制機(jī)制和方式方法、社會(huì)組織中黨組織和黨員的權(quán)利義務(wù)，積極發(fā)揮社會(huì)組織中黨組戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社會(huì)組織的思想引領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)。

群眾路線(xiàn)是黨的生命線(xiàn)和根本工作路線(xiàn)。黨除了通過(guò)社會(huì)組織、群團(tuán)組織、民主黨派等組織渠道保持同人民群眾密切聯(lián)系外，還通過(guò)基層黨組織和黨員與廣大群眾個(gè)體保持密切聯(lián)系與接觸，關(guān)心他們的生活，傾聽(tīng)他們的呼聲，及時(shí)了解他們的意見(jiàn)和要求。黨的十八大以來(lái)，黨高度重視加強(qiáng)自身與群眾個(gè)體聯(lián)系的制度建設(shè)，出臺(tái)《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，通過(guò)狠抓黨的作風(fēng)建設(shè)，密切黨與群眾的聯(lián)系。2014年，中共中央辦公廳制定《關(guān)于完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度的意見(jiàn)》，此后各地黨委結(jié)合地方實(shí)際，紛紛制定本地黨員干部直接聯(lián)系群眾的具體制度。如中共湖南省委辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度的實(shí)施意見(jiàn)》、上海靜安區(qū)出臺(tái)《黨員干部直接聯(lián)系服務(wù)群眾十項(xiàng)制度》、河北出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行干部直接聯(lián)系群眾制度意見(jiàn)》，積極探索符合地方實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查研究制度、基層掛職任職制度、談心談話(huà)制度、定期接待群眾來(lái)訪(fǎng)制度、承諾踐諾制度、志愿服務(wù)制度。這些創(chuàng)新舉措拉近了黨員干部與人民群眾的距離，成為繼政協(xié)制度、群團(tuán)組織制度、社會(huì)組織制度之后，實(shí)現(xiàn)聯(lián)系群眾工作全面覆蓋的重要舉措。由于人民群眾個(gè)體差異性大、需求多、涉及領(lǐng)域廣，當(dāng)前黨聯(lián)系群眾個(gè)體制度還存在長(zhǎng)效性不夠、實(shí)效性不足、整體性和戰(zhàn)略性匱乏等問(wèn)題。推進(jìn)黨聯(lián)系群眾個(gè)體工作的法治化建設(shè)，首先，要從整體上統(tǒng)籌規(guī)劃黨聯(lián)系群眾個(gè)體的制度體系。其次，要加強(qiáng)各類(lèi)制度之間的銜接協(xié)調(diào)，避免重復(fù)交叉或空白，發(fā)揮制度最大效應(yīng)。最后，要在充分總結(jié)各地密切聯(lián)系群眾制度經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，將一些操作性強(qiáng)、人民群眾樂(lè)于接受的制度固定下來(lái)，并在全國(guó)推廣。

四、結(jié)語(yǔ)

法治是一種普遍性的制度德性，是政治文明的產(chǎn)物，盡管不同時(shí)代和國(guó)家的人們并未就法治定義達(dá)成共識(shí)，但法治蘊(yùn)含的公平、正義價(jià)值理念卻成為最具有共識(shí)性的理念，成為人們的普遍追求。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)法治的推動(dòng)者和領(lǐng)導(dǎo)者，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是黨作為推進(jìn)主體掀起的管黨治黨方式的變革實(shí)踐，扎根于中國(guó)特殊的政治社會(huì)結(jié)構(gòu)環(huán)境，打上了深厚的中國(guó)特色社會(huì)主義二元法治印記，反映了國(guó)家政治尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的深刻變革。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是黨規(guī)國(guó)法協(xié)同推進(jìn)黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)法治化、黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)法治化、黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)法治化的整體性概念。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化也是當(dāng)代中國(guó)走向全面現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。