于 躍,張 雷

(東北大學 文法學院數(shù)字治理研究所，遼寧 沈陽 110169)

一、問題的提出

數(shù)字技術作為當代最具革命性和創(chuàng)造性潛質的生產力，“正以新理念、新業(yè)態(tài)、新模式全面融入人類經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設各領域和全過程，給人類生產生活帶來廣泛而深刻的影響”。(1)習近平：《2021年世界互聯(lián)網大會烏鎮(zhèn)峰會賀信》，《人民日報 》，2021年9月27日 第1版。因之，“僅僅從技術層面進行應對是不夠的，需要從國家治理層面包括制度建構、機制優(yōu)化、主體協(xié)同等多層次入手”。(2)任勇、劉樂明：《大數(shù)據應用中的風險防控與國家治理效能的提升》，《江西師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第3期，第14-19頁。國家治理數(shù)字化作為數(shù)字技術的重點應用領域，是國家為了應對日趨復雜的治理環(huán)境下的治理任務和治理需求，以人的數(shù)字化為核心，運用數(shù)字化工具和手段，來重構治理生態(tài)環(huán)境，進而重塑治理生態(tài)系統(tǒng)的過程，是國家治理現(xiàn)代化的重要內容。

“當前我國形成了以主體功能區(qū)為基準，并綜合考慮其他因素的空間治理體系?！?3)楊龍、吳涵博：《國家治理的空間建構:治理單元的設定與運用》，《天津社會科學》2022年第2期，第40-47頁。但這樣的“空間治理體系”之“空間”更多指向物理空間。數(shù)字技術的發(fā)展，使得國家治理活動由物理空間延伸到了數(shù)字空間。數(shù)字政府的構建，又將數(shù)字化正式納入國家治理版圖，使之成為國家治理的基礎架構、運作載體和動力裝置，并將國家治理場域逐步擴容至覆蓋物理空間和數(shù)字空間，進而將雙重空間融合形塑為聚合性社會網絡。由于數(shù)字化兼具包容更多組織、資源和人才并為其營造集聚協(xié)同生態(tài)的獨特優(yōu)勢，使得國家治理生態(tài)環(huán)境朝向開放式、平臺式、合作式生態(tài)系統(tǒng)演進。自此開始，無論是政府、企業(yè)、社會組織還是公民個人，要想共享國家信息化建設成果、維護自身的合法權益、追求經濟和社會效益最大化以及謀求更好的生存和發(fā)展，都要逐步適應這種構筑在雙重時空之中且同步開展活動的治理生態(tài)規(guī)模以及作為物理實在鏡像和補充的虛擬實在造就的新的生產和生活方式，并需作為積極有為的治理主體參與到國家治理數(shù)字化建設的競爭博弈和合作治理中去，在反映自身訴求、保護自身權益、追求自身利益、承擔應盡義務和履行相互制約責任的同時，也利用公共資源、實現(xiàn)公共利益、保護公平正義、享受公共服務、分擔責任風險，為提升國家治理實力以及維護國家治理活動和事務工作良性運行和健康發(fā)展貢獻力量。

在國家治理數(shù)字化生態(tài)中，治理活動和事務工作可在不同時空相互映射、同步運行，對突破國家治理不平衡與不充分的困境和提升公共服務質量與效率將是一大契機，但是。由于治理很少被視作問題去討論，尤其是在發(fā)展中國家，政府重在追求數(shù)字化的快速普及，物理空間中的國家治理主體——“政府、市場、社會在國家治理實踐中三者功能的相互‘侵蝕’，在‘侵占’了各自應有治理空間的同時，不可避免留下了一些‘三不管’的治理盲區(qū)”。(4)楊燕江、黃小軍：《中國國家治理的不平衡不充分困境及戰(zhàn)略理路》，《學術探索》2022年第3期，第26-36頁。切換到數(shù)字空間，類似的“侵蝕”“侵占”和“盲區(qū)”問題依舊，且存在異化的可能。而且，由于客觀條件和知識能力的限制，加之對國家治理數(shù)字化在認識和經驗的局限性，對于大多數(shù)治理主體來說，要想僅憑“單打獨斗”在復雜而又多變的國家治理數(shù)字空間中尋求不確定性的治理問題答案并作出科學決策，無疑需要承擔更大的風險和肩負更多的責任。這就使得治理主體之間的合作變得不可或缺。尤其是在黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以及《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出“加快數(shù)字化發(fā)展”“營造良好數(shù)字生態(tài)，建設數(shù)字中國”的背景下，政府與其他治理主體之間在合作內容、范圍以及深度上都將步入前所未有的嶄新階段，治理主體之間的關系及互動將變得更為緊密和頻繁。這就是我們之所以要研究國家治理數(shù)字化的基本原理、根本原則以及強調其中的合作需求，并想從中以更多范疇、維度和層次的審視來揭示國家治理生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)環(huán)境的底層規(guī)律的原因所在。

實際上我們要探究的問題的答案，就藏在國家治理數(shù)字化的基礎架構和生發(fā)進路、內在價值和外在表現(xiàn)，以及堅持“以人為本”和數(shù)據驅動原則當中；就體現(xiàn)在相應進程需要開展哪些方面的合作，這些合作需要哪些治理主體參與，治理主體在其中哪些層次發(fā)揮哪些作用，以及發(fā)揮作用需要遵循哪些原則等這樣一些問題的應對策略之中。對這些問題的解答需要建立在對現(xiàn)實的行與知的基礎之上，方可為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供學理支撐。

二、國家治理數(shù)字化的基礎架構和生發(fā)進路

國家治理數(shù)字化建基于數(shù)字技術及其設施和應用，其內容范疇主要圍繞三個序列(或曰進路)生成和發(fā)展演進，分別是：以網絡為核心的數(shù)字化基礎設施建設、以數(shù)據為重心的數(shù)字化資源建設和以應用為中心的數(shù)字化系統(tǒng)建設。

一是國家治理數(shù)字化基礎設施建設。內容涵蓋原有信息基礎設施、在建數(shù)字基礎設施，以及包括以前兩類基礎設施為基礎所建的新能源、新材料及其應用領域等全新基礎設施，還有傳統(tǒng)基礎設施的數(shù)字化改造和智慧城市、軌道交通等領域的基礎設施，直至拓展至新基建內容。“高速、可靠和強大的數(shù)字化基礎設施是數(shù)字化的關鍵基石，”(5)Androniceanu Armenia， Irina Georgescu，“E-Government in European Countries，a Comparative Approach Using the Principal Components Analysis，”NISPAcee Journal of Public Administration and Policy，Vol.14，No.2，2021，pp.65-86.實現(xiàn)“高速、可靠和強大的數(shù)字化基礎設施”這一理想目標，以及人民群眾對數(shù)字化基礎設施的泛在化、融合化、包容化和普惠化的現(xiàn)實需求，決定了國家對數(shù)字化基礎設施發(fā)展演進要求的持續(xù)升級以及對建筑在其上的數(shù)字化資源和數(shù)字化系統(tǒng)開發(fā)建設要求的不斷攀升。目標的實現(xiàn)以及需求和要求的滿足，有賴于政府與更多高新技術企業(yè)緊密合作，匯聚它們的核心優(yōu)勢資源，并為它們參與數(shù)字化建設提供有序環(huán)境和有利條件。

二是國家治理數(shù)字化資源建設。主要指向治理基礎數(shù)據庫，內容涵蓋治理主客體的識別信息及其判斷基準、關聯(lián)事項或行為活動的數(shù)據及其相關性規(guī)定、隱私或保密信息及其安全保護原則、政務信息及其資源目錄體系和交換體系。電子信息技術產業(yè)、高技術服務產業(yè)、新能源及節(jié)能技術產業(yè)、資源與環(huán)境技術產業(yè)、高新技術改造傳統(tǒng)產業(yè)、政府部門、商業(yè)機構等信息主體在提供技術服務、公共服務、商業(yè)服務之后收集、統(tǒng)計、記錄信息的數(shù)據內容、載體形式、交易流通標準和措施等，以及為了利用信息而選擇的結合互“認”模式、使用權限設計以及風險責任清單、安全審計機制和權利義務關系等。這些數(shù)字化資源具有歷史性和全景性特色，對其開發(fā)利用的理想目標是激活數(shù)據要素流通市場，實現(xiàn)數(shù)據的匯聚、開放與共享以及信息的生產、流通和整合，通過多方、多次、多維的使用來促其實現(xiàn)增值。其現(xiàn)實困境在于數(shù)據開發(fā)職責不清、資源重復建設嚴重、數(shù)據權屬認定困難、資源利用能力參差、數(shù)據推動技術的創(chuàng)新動力不足。在數(shù)據成為生產力結構要素、構筑起全新的社會生產關系并且演變成為數(shù)字經濟的核心引擎之后，在數(shù)據要素得到國家高度重視之時，更應促進數(shù)字化資源廣泛、重復、更多使用，使其在普惠大眾方面收到實效。

三是國家治理數(shù)字化系統(tǒng)建設。主要指向實現(xiàn)不同治理單元的治理活動(或治理任務)功能的數(shù)字化應用系統(tǒng)，同時涵蓋數(shù)字化的人和數(shù)字化的機器設備，理想狀態(tài)是以人為本、人-機友好、操作簡便、賦能治理，擔負為國家治理活動提供數(shù)據、信息、知識、智能和智慧的責任。

這三個序列受各類組織內在機制的驅動，按照相互契合的規(guī)則建設，所建內容和輸出成果皆源于交換物質、能量和信息需求，不斷趨向彼此之間邏輯關聯(lián)、現(xiàn)實互洽、各盡其責、有機協(xié)調，以構成一個由復雜的機器系統(tǒng)與有不同情感、特性、觀念、價值觀、利益、訴求的人共生共存的多元異構的生態(tài)系統(tǒng)，共同建構起國家治理的物質根基。因這一物質根基被有產品和服務需要的人們所需求，可供有供給意愿的組織及相關利益者參與和利用，可利用政治權力與公民權利互動關系、市場供求關系作為連接相關利益者的橋梁、成為配置資源的關鍵環(huán)節(jié)以及進行產品和服務流通的重要場所，又需利用政府政策和行政手段針對生態(tài)系統(tǒng)建設、運行和發(fā)展實施宏觀調控和有序監(jiān)管，因之，生態(tài)系統(tǒng)主要借助數(shù)字化系統(tǒng)來最大限度地利用數(shù)字化基礎設施和數(shù)字化資源并發(fā)揮它們的功用，為治理主體利用競爭博弈和優(yōu)勢資源尋求合作伙伴和參與國家治理提供“全景式”坐標選擇和多樣性要素供給，借以助推國家治理數(shù)字化逐步從無序結構向有序結構發(fā)展，由簡單運行模式向復雜運行模式演進，由缺乏有效制度體系的運動式、應急式治理向數(shù)字化轉型之后的規(guī)范化、常態(tài)化治理轉變，從而不斷提高其應對國家治理新挑戰(zhàn)和新問題的能力。

這一物質根基既有人為因素造就的理性規(guī)劃，也有自然秩序形成的自發(fā)秩序；既有他組織系統(tǒng)，也有自組織系統(tǒng)；既有物質實在，也有虛擬實在；既有難以復制的物質性能量，也有可以反復復制的虛擬性能量，內容復雜，任務繁重。要想取得令人滿意的成果，不僅取決于系統(tǒng)維度上自組織和他組織系統(tǒng)的結構有序和運行有效，取決于制度維度上規(guī)范要素體系(包括法律、法規(guī)、政策、標準、制度、體制、機制以及正式和非正式的規(guī)則等)的“既有要素的優(yōu)化和重新組合或既有要素與外部新要素的組合”(6)楊國棟、張銳昕：《改革開放以來的行政改革:邏輯、表現(xiàn)和取向——基于制度分析視角》，《中國行政管理》2020年第7期，第15-21頁。中的人為安排和綜合施用，取決于組織維度上行政體系的權威力量和引領能力以及多元治理主體的素質和能力，更取決于作為國家治理數(shù)字化不可或缺的要素和條件的上述序列及相關因素之間既能互相聯(lián)通又能靈活變通，既可獨立運行又可整合施用，既包容自組織又發(fā)展他組織，既以迭代方式開放、調適自身也與多元治理主體合作進行物質、能量和信息交換，以保證其三個序列發(fā)展穩(wěn)定有序的結構，進行協(xié)調有序的配合，從而將優(yōu)勢能量轉化為治理效能，達成系統(tǒng)及其功能整體強化，直至達成解決“公共治理的‘最后一公里’，也是人民群眾感知公共服務效度和溫度的‘神經末梢’”(7)姜曉萍、吳寶家：《警惕偽創(chuàng)新：基層治理能力現(xiàn)代化進程中的偏差行為研究》，《中國行政管理》2021年第10期，第41-48頁。的效果。

普惠和堅實的基礎設施，豐富和可靠的數(shù)據資源以及安全和韌性的應用系統(tǒng)，是國家治理數(shù)字化在三個序列生發(fā)的目標取向和資源指向，也是賦能國家治理現(xiàn)代化的三項動力裝置和倒逼國家治理數(shù)字化轉型的三重觸發(fā)條件。其利在于可以更多集聚差異性互補的多元主體及其積蓄的多種能量共建比以往更加牢靠的合作關系，其成有賴國家的頂層設計、統(tǒng)籌規(guī)劃、全局部署、全程控制以及治理共同體的共建共治共享、權利責任風險共擔，其中深刻蘊含國家治理數(shù)字化基礎架構的基本原理和運作規(guī)律，同時詮釋治理共同體在不同時空場域合作的底層邏輯。須知三個序列的開發(fā)、建設、運行、維護和發(fā)展不是任何一個或一類組織所能獨自承擔的，也不能碎片化或分散化進行，其整合化重任需要更多組織投入資源力量，進行跨行業(yè)跨領域合作，以實現(xiàn)共建共治共享的理想目標。為此，面向多序列多維度多元化需求，各類組織具有共同的價值、愿景和追求是合作的基礎條件，而組織之間自由競爭與優(yōu)勢互補令合作成為國家治理數(shù)字化多條可選路徑中的自然的、必選的路徑，在動員、引領各類組織參與國家治理和組織建設數(shù)字化基礎設施、平臺等方面，國家需要投入巨大資源，政府負有不可推卸的責任。

三、國家治理數(shù)字化的內在價值和外在表現(xiàn)

國家治理數(shù)字化作為物理世界的國家治理主體在數(shù)字世界同步開展國家治理活動所需具備的意識、價值、資源、知識、智慧、力量等要素的無形抽象和有形擬態(tài)的虛擬場域，其本身及其組成要素的關系結構都是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求和必備條件。燕繼榮將國家治理現(xiàn)代化的任務簡要歸結為實現(xiàn)“四化”，即市場化、民主化、社會化、法治化(8)燕繼榮：《國家治理現(xiàn)代化的重要任務》，《人民論壇》2017年第7期，第19-21頁。，映射到數(shù)字世界，承擔國家治理現(xiàn)代化任務的數(shù)字化系統(tǒng)，其運行始于治理數(shù)據或指令輸入，中經對象抽象標識目標需求的屬性和行為，算法抽象實現(xiàn)“行事方案”(9)孫萍：《算法化生存：技術、人與主體性》，《探索與爭鳴》2021年第3期，第16-18頁。設計以及流程具象負載“完成一個任務所需的一系列步驟”(10)[美]托馬斯·H.科爾曼：《算法基礎：打開算法之門》，王宏志譯，北京：機械工業(yè)出版社，2015年，第1頁。，止于治理結果輸出。這一過程框架包含治理活動中對象及其算法和流程的標準、規(guī)則、倫理、原理、決策以及權利保障、隱私保護、公平審計、信用評估、知情同意、倫理責任等內在價值或內嵌邏輯，也包含治理活動過程中多種數(shù)據或指令輸入/輸出的內容、形式、渠道等外在表現(xiàn)或形象邏輯。對象及其算法和流程直接影響治理成果的精準性、智能性、可及性、可接納性以及治理效能的達成度，構成國家治理數(shù)字化運行的基本解釋框架。其內在價值主要借助治理體系和相關制度規(guī)范之下的對象及其算法和流程等關鍵性結構要素的設計來保障，而其外在質效則主要通過治理體系和管理制度變革以及憑借數(shù)字化系統(tǒng)輸入治理數(shù)據或指令、輸出治理結果以及對治理數(shù)據進行預處理和價值敏感審查等操作得以彰顯。對象及其算法和流程最終決定如何將輸入的一個或多個治理數(shù)據或指令經過特定的國家治理數(shù)字化系統(tǒng)功能的操作轉換成確定的治理結果輸出。

一是內在價值嵌入。它要求將功能及其算法和流程的設計和使用置于治理體系和管理制度規(guī)范之下，并將法律、法規(guī)、政策、技術標準等規(guī)范化、標準化元素作為其多維規(guī)制要素以及賦能治理的多元公約嵌入算法和流程之中。就算法而言，要將治理生態(tài)規(guī)范具化為功能算法的根據，并使功能以算法為核心令實體和程序、過程和結果都遵循共同的價值觀、理念、職業(yè)精神、倫理道德、文化傳統(tǒng)等道德和法理要素以構建功能的正義規(guī)制框架，以此規(guī)范功能及其算法的設計和采用行為，以期使正義規(guī)制框架承擔既維護算法設計者(商業(yè)秘密權人)正當權益又限制算法邏輯殖民和非正義，既保護算法法律價值又令算法運行透明化、可解釋和可驗證以保護公共利益，既保護算法設計者的創(chuàng)新行為、核心能力和維系商業(yè)道德、競爭秩序，又滿足算法采用者和使用者“對所有算法設計、運營以及對其實質內容與運營程序所要求的理性道德原則和價值期待”，(11)李曉輝：《算法商業(yè)秘密與算法正義》，《比較法研究》2021年第3期，第105-121頁。保證當算法存在“危害公共安全和國家安全、欺詐、犯罪、違法、侵權，以及影響公眾健康、環(huán)?；蛑匾＠纳虡I(yè)秘密。對于上述商業(yè)秘密，公共部門有要求其公開，乃至強制其公開的權力”。(12)李曉輝：《算法商業(yè)秘密與算法正義》，《比較法研究》2021年第3期，第105-121頁。為使算法真正成為保障國家治理規(guī)范和標準施用的維系媒介而非正義實現(xiàn)的障礙，還要求算法治理以責任倫理監(jiān)管規(guī)則、算法問責制及算法立法等合力規(guī)避原本為保護商業(yè)秘密形成的“算法黑箱”所引致的“算法歧視”“算法繭房”等非正義現(xiàn)象，要求算法設計者和應用場景算法采用者平衡好工具理性與價值理性、商業(yè)利益與公共利益，分擔技術責任與平臺責任，共擔倫理責任與社會責任，在追求倫理價值、塑造正義算法生態(tài)、促進組織機動靈活地適應治理環(huán)境動態(tài)變化的同時，正向影響和改善國家治理生態(tài)系統(tǒng)，為助力國家治理共同體軟實力增長和服務于國家治理現(xiàn)代化總體安全提供有力支撐。對流程來說，要將治理生態(tài)標準具化為以數(shù)據合法合理流動和技術標準為基礎，圍繞國家治理活動和事務工作的價值鏈、業(yè)務鏈、資金鏈及人員鏈，依法依規(guī)進行流程優(yōu)化或改造，并進行面向對象的程序設計，使治理程序可以自治，可施阻隔，結果可選，以保障程序設計能夠高效、準確、安全、可靠地實現(xiàn)治理需求。其要旨在于使治理活動過程按規(guī)范步驟或標準程序運行，并將對局部環(huán)節(jié)行為的規(guī)制化約束擴展至全部流程行為的規(guī)范化凝鑄，從個別節(jié)點的標準化操作擴容到生態(tài)系統(tǒng)整體的標準化運行，以期將國家治理規(guī)范化、標準化落到實處。流程優(yōu)化或改造的初衷本是為了保證治理程序能夠更加自動化或智能化地應對錯綜復雜、充滿不確定性的治理環(huán)境，為此要在數(shù)字空間實現(xiàn)對物理空間現(xiàn)實事務的映射同化并復制能量，以應對變化性、攀升性的治理需求。然而，其實際結果卻是意料之外的異化相生和超出預期的能量倍增。須知流程設計是為做事服務的，不能讓流程主導或阻礙做事原則，否則組織就會因此缺乏自主性或韌性，就會失去動力和活力。為此，要克服程序的工具主義和本位主義的局限，避免國家治理決策過程常被家長式的數(shù)字執(zhí)法風格左右(13)Ochara，N.M.，“Assessing irreversibility of an e-Government project in Kenya:implication for governance，”Government Information Quarterly，Vol.27，No.1，2010，pp.89-97.，追求程序正義的自主性價值，實現(xiàn)對治理活動或事務工作全生命周期建模基礎上的面向對象的程序設計，目的是“通過對目標對象進行符合現(xiàn)實客觀世界的抽象描述，完成目標對象的定義，并通過程序設計中的軟件對象模型仿真現(xiàn)實世界的對象和行為”。(14)丁嵐、范開勇、馮振穎：《面向對象程序設計方法研究》，《數(shù)字通信世界》2019年第1期，第73-74頁。

二是外在表現(xiàn)規(guī)制。即對治理數(shù)據或指令輸入以及治理結果輸出進行重點規(guī)范，要求所有關涉治理的數(shù)據的整合、確權、共享、使用和應用皆是依法依規(guī)操作且能在治理體系和管理制度規(guī)范之下進行，旨在保護國家治理相關利益者的商業(yè)秘密權、信息自由權和個人隱私權等合法權益的同時，為國家治理提供安全可靠的數(shù)據資源。相應地，必然要求各信息主體負責建設的多維度公共數(shù)據資源都要建筑在規(guī)范化、標準化的基礎之上。當公共數(shù)據資源逐步擴容為龐大的公共數(shù)據集合并成為共享的公共大數(shù)據資源甚至資產，這些大數(shù)據更多的不是來自公共部門，而是來自日常生活，特別是來自百度、騰訊、阿里巴巴等互聯(lián)網公司的服務，公共部門掌握和擁有信息的優(yōu)勢不再、能力有限，國家就更需要與互聯(lián)網公司等各方建立合作伙伴關系，并對其可搜集數(shù)據的屬性和使用、數(shù)據共享的范圍和場景加以明確，建立相應的保護和懲罰措施，以保證“誰建設誰負責”和“誰使用誰負責”，使信息主體對其所負責建設的多維度公共數(shù)據資源或從服務中獲得并擁有的多樣化數(shù)據資源，以及所有治理主體對其所使用的公共大數(shù)據資源所進行的操作，都要服從政府職能部門及其具有專長的合作伙伴的領導和監(jiān)管，即保證這些數(shù)據資源在相當范圍內、很大程度上是國家與社會合作監(jiān)管和控制的，以此來保護共建共治共享的數(shù)據總體安全，并為多元治理主體決策、管理和服務提供可信、可靠、安全的數(shù)據資源。國家治理數(shù)字化的內容范疇和運行過程是“一體兩面”，既有內容重疊又有過程交叉，既要分頭建設又要分項管理，而要實現(xiàn)有機統(tǒng)一、步調一致，就必須建立統(tǒng)一平臺，以面向規(guī)范公共部門、互聯(lián)網公司等信息主體之間的競爭，又推動政府、市場和社會等多元治理主體相互合作的未來共治共贏圖景，從中恰恰可以捕捉到相關利益者的行為狀態(tài)、競合軌跡，進而發(fā)現(xiàn)國家治理數(shù)字化的基本規(guī)律。國家治理數(shù)字化運行的理想目標，是其輸入的數(shù)據或指令、運行的算法和活動的流程，以及輸出的結果皆能讓使用者體驗到簡便快捷、規(guī)范向善、設計友好、公平正義和智慧有序，并能利用算法倫理、制度等具有強制約束力的倫理框架和規(guī)制體系來有效防范數(shù)據、指令、算法、流程等可能引發(fā)的倫理風險。為了更好地達成愿景和掌握規(guī)律，對統(tǒng)一平臺及其內容指向的數(shù)據庫、應用系統(tǒng)及其功能等，需自其開發(fā)建設之始就納入安全機制、評估機制、權責清單、信用體系等復合治理機制，并對其提出標準化、規(guī)范化和制度化要求。這依賴于對國家治理數(shù)字化的價值預期和安全要求，決定了建設內容的可及性、可接納性、包容性、有效性、友好性、安全性和可信性等與人-機相關的外在表現(xiàn)形式要求以及要求利用制度和規(guī)則等對治理事項、行為、模式以及治理主體內部格局和相互之間協(xié)作方式施加硬性或柔性約束等方面，以明確規(guī)定不同類別的治理主體、信息主體及實際用戶的操作權限，實現(xiàn)治理事項、行為、模式以及治理主體內部格局和相互之間協(xié)作方式的重構，這些影響著數(shù)字化漸進式嵌入并賦能國家治理的范圍和程度，反映在逐步令包括人-機類治理主體間的互動交流、競合關系和監(jiān)督權責由現(xiàn)實時空局部功能施用期許擴大至虛擬時空全部功能滿足需求，旨在為引導、規(guī)范國家治理主體集體行動提供虛實監(jiān)督型競合生態(tài)和總體安全性互惠環(huán)境。

平臺上的系統(tǒng)和功能之間相對獨立，緊密銜接，相互利用，互為牽制，旨在構建一個從下往上深層利益一致、從上往下資源合法調配、縱向橫向責任風險合理分擔的有機生態(tài)系統(tǒng)，為國家治理提供豐富場景和寬廣場域。它們與思想層面“人民至上”前提之下的世界觀、人生觀、價值觀、使命、愿景、目標追求、指導思想、任務，以及落實到組織管理層面的“以人為本”的理念、資源、計劃、流程再造、體制機制建設、核心團隊建設、管理人員分配、客戶關系管理、前瞻管理、危機應對、成本-效益意識、文化建設等一道，一起組構國家治理的技術-治理型宏大系統(tǒng)的核心構件或基本要素，傾力建設信息基礎設施，扎實奠定國家治理戰(zhàn)略執(zhí)行以及國家治理體系和能力現(xiàn)代化建設的根基，保障國家治理建筑在安全可靠、健康有序的基礎之上，使得多元治理主體在面對更為復雜、充滿不確定性治理環(huán)境的壓力挑戰(zhàn)時可以依靠安全可控的基礎設施取勢、借勢、造勢、蓄勢進而調動資源，即通過一體化的基礎設施集中優(yōu)勢資源，通過敏捷選擇突破方向和迅速釋放關鍵資源勢能，達到借大勢、造大勢、取優(yōu)勢，補短板、發(fā)大力、成大事的目的，讓治理主體在法律和規(guī)則的范圍內，投入資源，管理過程，運用策略，收獲良好的體驗感和獲得感，防止治理脫實向虛。

四、國家治理數(shù)字化的“以人為本”和數(shù)據驅動原則

“人的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的根本價值遵循”(15)王中汝：《國家治理現(xiàn)代化的概念、邏輯與價值取向》，《黨政干部學刊》2022年第2期，第4-11頁。，同理，人的數(shù)字化即是國家治理數(shù)字化的根本價值遵循。這既體現(xiàn)了人是國家治理數(shù)字化乃至國家治理現(xiàn)代化的根本目的和最終價值，也體現(xiàn)了人，特別是作為國家治理的參與主體和數(shù)字化的信息主體等實踐主體的人，在數(shù)字化生態(tài)系統(tǒng)中始終是第一位的、根本性的要素，是影響國家治理數(shù)字化成效的重要因素。

“毋庸置疑，‘人’的自由和全面發(fā)展離不開技術、商業(yè)、自我超越精神。但技術的局限往往具有時滯性與不可逆性，經過資本的全球化鋪展則可能衍生災難性后果?！?16)沈廣明、左勇華：《〈存在與時間〉“常人”觀視域下的機器人、經濟人與超人——基于海德格爾的現(xiàn)代性批判語境》，《江西師范大學學報(哲學社會科學版)》2019年第1期，第65-71頁。因此，國家治理數(shù)字化堅持“以人為本”原則，而非“以數(shù)為本”“以物為本”或者“以事為本”，就是要強調治理的目的與意義，強調人相對于技術、物和事的優(yōu)先性，強調人文的價值以及人的主體性作用。即便實踐表明當下國家治理數(shù)字化更多偏重物質根基建設，已為之投入大量資源并將持續(xù)維持這一態(tài)勢，但不可否認也必須強調的是，“國家治理的目標就是要讓人民幸福、社會和諧、國家富強”(17)燕繼榮：《國家治理目標構成論》，《領導科學》2017年第28期，第21頁。，而物質根基建設正是為了實現(xiàn)數(shù)字化普惠人民創(chuàng)設條件，只有在此基礎上，充分發(fā)揮人的數(shù)字化能力的價值和效力，以及人作為實踐主體推進國家治理數(shù)字化的價值和潛力，國家治理數(shù)字化才有可行空間和前行通道。尤其是在國家治理數(shù)字化程度逐漸提高、傳統(tǒng)治理模式和方式已經不能適應國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的情況下，國家更應高度重視物質根基建設和公民數(shù)字化素養(yǎng)培育，建筑在兩者基礎上的國家治理數(shù)字化，才有望真正實現(xiàn)國家治理平衡充分發(fā)展。

國家治理數(shù)字化堅持“以人為本”原則的理論價值和實踐意義，共同指向“要以人為本源，尊重人的本能、欲望、需求、能力等附屬于人的主體性因素，推崇權利本位”(18)胡玉鴻：《以人為本的法理解構》，《政法論叢》2019年第1期，第24-35頁。，還有 “通過權利與義務來規(guī)范主體行為和調整主體間關系的規(guī)則體系”(19)施惠玲：《制度倫理研究論綱》，北京：北京師范大學出版社，2003年，第10頁。。分析其核心要義，在于建立以人的數(shù)字化能力為核心依據的，滿足人的治理訴求、維護正義需求和參與治理自由的，推進多元治理主體進行更廣范疇的競合博弈和追求更深程度的權利保障的行為標準規(guī)范框架，以解決為什么要實現(xiàn)國家治理數(shù)字化以及其使命任務、根本目標、核心價值和合作機制等根本性問題。此外，還要依靠建立制度和立法來解決治理主體合理分擔共建共治共享重任的責任問題。為此，國家治理數(shù)字化發(fā)展的主要目的，就是要獲得一個助力治理主體信用甄別、安全溝通、合作監(jiān)管、關系改善的有序治理環(huán)境。國家治理數(shù)字化發(fā)展的重要價值則體現(xiàn)在：競爭雖然不可避免，但是可以利用數(shù)據計算和算法來分析治理主體行為動機，可以利用業(yè)務鏈流程監(jiān)控及信息鏈流程回溯來追蹤治理主體行為軌跡，可以利用專業(yè)化信用評估模型來審計治理主體違規(guī)失信操作情況，還可以利用開放平臺和透明流程便利治理主體廣泛協(xié)商、深入參與和競爭合作，來保障國家治理總體安全，規(guī)避治理合作陷入低層次、殘酷的競爭。

將“以人為本”落實到國家治理數(shù)字化建設和運行當中，就是要以公眾需要的數(shù)據和國家治理需要的數(shù)據為資源指向，利用數(shù)字化系統(tǒng)采集、存儲、加工處理和傳輸數(shù)據，并以數(shù)據驅動數(shù)字化基礎設施和數(shù)字化系統(tǒng)，使之既展現(xiàn)數(shù)據化的外在標志，也產出數(shù)據化的行為結果，而這些正是堅持“以人為本”和數(shù)據驅動原則的具體體現(xiàn)。

在國家治理數(shù)字化實踐中，強調利用數(shù)據賦能更多領域，主因在于數(shù)據既是國家治理作出戰(zhàn)略決策的前提，又是治理主體建立多元關聯(lián)和多向互動的條件。實質上，國家治理數(shù)字化的數(shù)據驅動原則，是要以數(shù)據為核心驅動數(shù)字化生態(tài)系統(tǒng)覆蓋國家治理雙重空間及數(shù)字化系統(tǒng)功能結構各部分、貫通國家治理數(shù)字化運行過程及其各環(huán)節(jié)。由于數(shù)字化系統(tǒng)具有人工難以企及的獨特優(yōu)勢，可與現(xiàn)實的主體分工合作，可在網絡世界中獨立承擔職責(20)張銳昕：《電子化政府績效評估系統(tǒng)的角色和功用初探》，《江蘇行政學院學報》2013年第1期，第107-112頁。，因此，在數(shù)字化系統(tǒng)開發(fā)和建設過程中，“采用數(shù)據驅動設計與常規(guī)的‘人本設計’ 相結合， 從而精確且全面地對人的認知和行動能力進行建模”(21)李萌、吳欣桐、于羅欽：《數(shù)據驅動設計“以人為本”的虛實融合沉浸式手術訓練綜述》，《創(chuàng)意與設計》2021年第2期，第25-32頁。，以期針對國家治理數(shù)字化的個性化、多樣化、動態(tài)化的實際需求提供具有包容性、選擇性、彈性、前瞻性、可持續(xù)性的行動方案，可以更好助力人-機友好配合，為之共擔治理主體之責創(chuàng)制有序環(huán)境。

此外，關鍵要素研判正確與否、優(yōu)勢特長何時何處能夠有效發(fā)揮效用、短板了解把握范圍程度清楚與否，以及關涉戰(zhàn)略方向和行動方案的決策正確與否、執(zhí)行質效怎樣、能量利用幾何，前瞻性及管理怎樣、互信和共享目標等保障體系是否建立，皆為國家治理數(shù)字化堅持“以人為本”和數(shù)據驅動原則需要考量的核心要點，共同指向國家治理數(shù)字化的實踐者及其經驗、思考力、直覺力、計劃力、領導力、協(xié)調力、授權力、合作力和行動力，以及多樣能力和整合數(shù)據是否有比較優(yōu)勢、能否相互結合成就集合優(yōu)勢并發(fā)揮它們的潛力和價值，最終決定數(shù)據能否驅動局部治理相互調動與彼此塑造以及整體治理有效應對具有易變性、不確定性、復雜性、模糊性的治理變量，共同攸關國家治理現(xiàn)代化的成敗。

五、結語

與傳統(tǒng)國家治理環(huán)境相比，置身數(shù)字化環(huán)境中的國家治理，要能敏捷應對超大規(guī)模、超細環(huán)節(jié)、超長周期的治理合作，要求其生態(tài)系統(tǒng)中的各類復雜的治理系統(tǒng)及其功能盡可能地面向社會開放以便利各方合作，因為國家治理數(shù)字化所要構建的是一個開放共享的生態(tài)、大同小異的體系。這樣的生態(tài)系統(tǒng)既依賴國家數(shù)字化的同質性，也依賴社會數(shù)字化的異質性，既要包容多元治理主體廣泛參與數(shù)字化治理，也要包容政府及其合作伙伴深度進行數(shù)字化監(jiān)管。因此，既要有國家與社會、組織與系統(tǒng)之間的協(xié)同配合以共同奔赴預測和前瞻管理，也要有國家與社會、組織與系統(tǒng)之間的合作分工以承擔安全保護和日常運維職責；既要有組織和系統(tǒng)通過弱關聯(lián)相對獨立運轉，也要有組織和系統(tǒng)借助強關聯(lián)開展交互合作；既要有社會范疇的松散狀自組織運作和管理，也要有國家規(guī)定范圍的強管制他組織協(xié)作和制約。為了維護國家治理數(shù)字化這一生態(tài)系統(tǒng)良性運轉，除了需要扎實建設其物質根基、維持其要素及結構完整和有序運行之外，也要處理好物理空間的國家治理與數(shù)字空間的國家治理之間的并行性關系和聯(lián)結性問題，更要前瞻性進行科學的頂層設計、戰(zhàn)略安排并提升國家整體綜合實力。后三者是政府應該履行的職責，與以“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為導向的機構改革一道，成為決定國家治理數(shù)字化成功的基本也是關鍵的因素。

國家治理生態(tài)系統(tǒng)是錯綜復雜、充滿不確定性且一直動態(tài)變化著的。對其進行頂層設計和戰(zhàn)略安排必須綜合考慮現(xiàn)實和未來國家的社會發(fā)展需求，并從更多范疇、維度和層次對生態(tài)系統(tǒng)的眾多組成要素進行系統(tǒng)性關照，以避免認知迷失與行動誤區(qū)，放大治理實力效能、支撐治理健康發(fā)展、保證治理從無序走向有序；要從根本上作戰(zhàn)略性思考，必須具備明晰的目標、共同的利益、合作的意愿，必須在擁有全面、準確且及時的信息基礎上完整把握形勢、準確研判趨勢、正確做出選擇。由于“社會主義初級階段國家治理現(xiàn)代化的結構性目標是，在中國共產黨領導下，達成國家與社會的良性互動和協(xié)同治理”(22)王浦劬：《推進國家治理現(xiàn)代化的基本理論問題》，《中國黨政干部論壇》2021年第11期，第10-17頁。，這就要求黨和政府在建立對現(xiàn)實的行與知的基礎之上，一是要抓主要矛盾和矛盾的主要方面，保證頂層設計和戰(zhàn)略安排的高站位、寬視域和長遠眼光；二是要引導多元治理主體圍繞國家和社會所需、治理的困境和要求，依循合作的邏輯，以政府職責為抓手，以規(guī)則制度為載體(23)張銳昕、陳冠宇、于錦文：《“互聯(lián)網+養(yǎng)老”主體合作：模型框架與思路進路》，《吉林大學社會科學學報》2021年第6期，第161-169頁。，開展治理的協(xié)同與合作；三是要為形勢研判、趨勢掌控、隨機應變預先準備和培育多元治理主體的領導力、執(zhí)行力、技術實力等，可通過清晰闡釋使命、愿景、追求，建立治理體系、彈性化組織結構、柔性化管理制度、分擔化責任機制，開展全民信息素養(yǎng)教育培訓等措施來掌握戰(zhàn)略制定和執(zhí)行的主動權，保證自身有足夠實力引領戰(zhàn)略落地實施，并推動治理主體具有綜合實力，以進行良性互動，保障戰(zhàn)略執(zhí)行到位。這一切也是國家治理生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)環(huán)境的底層規(guī)律背后的實踐規(guī)律，需要國家治理特別是政府治理數(shù)字化轉型為之提供強有力的思想觀念和體制機制等多方面的基礎支撐。