張國(guó)慧 徐海濤 李逸嫻 饒 倩
我國(guó)農(nóng)村宅基地制度實(shí)施以來(lái),在保障農(nóng)民住房和生產(chǎn)生活方面發(fā)揮了重要作用。農(nóng)民依法享有無(wú)償使用農(nóng)村集體土地建造房屋的權(quán)利。城鎮(zhèn)化速度加快,農(nóng)民逐漸向城市流動(dòng),導(dǎo)致農(nóng)村“空巢”宅基地越來(lái)越多。宅基地在農(nóng)村集體建設(shè)用地中占比最高,是農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)。隨著農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒、城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn),農(nóng)民越來(lái)越看重宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值,宅基地由單一的居住保障功能逐漸向居住、經(jīng)營(yíng)、財(cái)產(chǎn)增值等復(fù)合功能轉(zhuǎn)型[1]。我國(guó)以農(nóng)民集體成員身份為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)制度已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)階段國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的要求。為準(zhǔn)確把握當(dāng)前湖北農(nóng)村宅基地及房屋利用情況,課題組2021年7~8月選取湖北省十堰市鄖西縣天河口村和竹山縣雙河村、荊門(mén)市鐘祥市沿山村、孝感市隔蒲鎮(zhèn)陳劉村、襄陽(yáng)市牛首鎮(zhèn)花園村等5個(gè)村進(jìn)行實(shí)地走訪和問(wèn)卷調(diào)查,旨在掌握湖北農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)狀,分析影響農(nóng)村宅基地有效利用的原因和法律困境,提出相應(yīng)的法律對(duì)策。每個(gè)村平均發(fā)放問(wèn)卷40份,總計(jì)發(fā)放200份,回收問(wèn)卷200份,有效回收率達(dá)100%。本次調(diào)查對(duì)象以中老年人為主,覆蓋200人。問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)顯示,75%的村民對(duì)宅基地政策“略有耳聞”,12%的村民“沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)相關(guān)政策”,只有13%的村民對(duì)宅基地政策“十分了解”。
據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示,截至2016年年底,99.5%的農(nóng)戶(hù)擁有自己的住房,其中擁有1處住房的農(nóng)戶(hù)占比為87%,擁有2處和3處住房的農(nóng)戶(hù)所占比重分別為11.6%和0.9%,擁有商品房的農(nóng)戶(hù)占全部農(nóng)戶(hù)的比重為8.7%[2]。此次調(diào)研顯示,現(xiàn)有的鄉(xiāng)村閑置宅基地過(guò)多,且資源的開(kāi)發(fā)利用效率低下,高達(dá)68%的宅基地處于閑置狀態(tài),13%的宅基地上交集體,只有19%的宅基地被盤(pán)活利用。主要原因有三個(gè):一是去城市發(fā)展有更多機(jī)遇誘使更多的人離開(kāi)原來(lái)生活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇遷往城市就業(yè)生活,“兩棲居民”人數(shù)逐年增加;二是村中留守老人去世后,老舊宅基地?zé)o人管理;三是村民成家立業(yè)后不愿居住在原來(lái)老舊房屋而選擇新建房屋。若不采取措施,閑置宅基地的數(shù)量將不斷增加。調(diào)研中比較特別的是襄陽(yáng)市牛首鎮(zhèn)花園村,因其美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成績(jī)顯著,是“樊城區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)先進(jìn)單位”、2020年度“全國(guó)美麗休閑鄉(xiāng)村”,2020年以來(lái)宅基地閑置率明顯下降。因此可以預(yù)見(jiàn),隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)實(shí)施,農(nóng)村閑置宅基地及房屋將會(huì)逐步減少。
對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō),宅基地承載著“祖業(yè)”和鄉(xiāng)土情結(jié)。宅基地的農(nóng)村集體所有權(quán)虛化,農(nóng)民有著根深蒂固的宅基地歸自己所有的觀念。不少村民在“鼓了腰包”后將原有老宅翻新擴(kuò)建,“多吃多占”宅基地,或是聽(tīng)從風(fēng)水先生的建議去村鎮(zhèn)周邊建新房而不是“原拆原建”;也有很多村民在自家責(zé)任田或自留地中易地新建,一戶(hù)多宅現(xiàn)象屢屢出現(xiàn);還有村民以設(shè)施農(nóng)用地為由圈地,在耕地紅線的邊緣徘徊,發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè),以此來(lái)增加自家收入。以上種種原因?qū)е麓逯谐霈F(xiàn)無(wú)序建房、超面積使用宅基地的現(xiàn)象[3]。
對(duì)襄陽(yáng)市牛首鎮(zhèn)花園村的調(diào)研顯示,2016年以來(lái)返鄉(xiāng)回村發(fā)展的人數(shù)迅猛增加,贊同對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)回收利用的村民自2019年快速增加,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出反對(duì)者。村民希望國(guó)家出臺(tái)更加強(qiáng)有力的政策,吸引青壯年人帶技術(shù)回村創(chuàng)業(yè),盤(pán)活利用宅基地,激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來(lái)不斷興起的鄉(xiāng)村游、城市周邊游讓一些投資者將眼光瞄準(zhǔn)了鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村住宿,村民也想通過(guò)給游客提供餐飲、住宿等服務(wù)來(lái)賺取收入,相當(dāng)一部分村民更期待流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。此外,村民尤其是從事經(jīng)商等行業(yè)資金需求較大的人,也期待通過(guò)抵押宅基地的使用權(quán)或者宅基地上建筑物的所有權(quán)從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款,以解決資金短缺之急。
土地的核心價(jià)值在于被利用。我國(guó)現(xiàn)行的宅基地制度是以城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度為基礎(chǔ),以保障農(nóng)民住有所居為基本功能[4]。這一制度使宅基地使用權(quán)受到嚴(yán)格限制。
《民法典》物權(quán)編規(guī)定,“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”,缺乏“處置權(quán)”和“收益權(quán)”的權(quán)能實(shí)現(xiàn)[5]?,F(xiàn)行法律通過(guò)限定宅基地的使用權(quán),限制了宅基地上房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)。第一,現(xiàn)行制度框架下宅基地使用權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn),城鎮(zhèn)想到農(nóng)村養(yǎng)老的居民也無(wú)法通過(guò)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村房屋獲得宅基地使用權(quán)?!锻恋毓芾矸ā返诰艞l規(guī)定“宅基地屬于農(nóng)民集體所有”,而農(nóng)民對(duì)其宅基地上的房屋享有所有權(quán),房地本是無(wú)法分割的一體,農(nóng)民對(duì)農(nóng)村住宅享有包括處分和流轉(zhuǎn)在內(nèi)的所有權(quán),卻無(wú)權(quán)隨意處置農(nóng)村宅基地,農(nóng)村房屋只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn),這限制了農(nóng)民閑置宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)。第二,《土地管理法》第六十二條第五款規(guī)定,農(nóng)村村民出賣(mài)、出租、贈(zèng)與住宅后不得再申請(qǐng)宅基地。農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓房屋時(shí),要面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。第三,《民法典》第三百九十七條規(guī)定:“以建筑物抵押的,該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押?!钡谌倬攀艞l規(guī)定“宅基地使用權(quán)禁止抵押”,堵死了農(nóng)民通過(guò)抵押宅基地上的房屋獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金的通路。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)),在試點(diǎn)地區(qū)啟動(dòng)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵押貸款,但試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)還未上升為法律規(guī)定?!锻恋毓芾矸ā沸抻喓娃r(nóng)村新一輪宅基地改革以來(lái),中央雖鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅,但宅基地“三權(quán)分置”尚未以法律形式明確。
2019年修訂的《土地管理法》第六十二條規(guī)定“國(guó)家允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”,但有償退出、盤(pán)活利用的途徑、回收程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺少具體規(guī)范。政府尚未確立引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)退出宅基地的有效機(jī)制,導(dǎo)致宅基地退出可操作性差。由于法律沒(méi)有規(guī)定,國(guó)家也沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范,各地對(duì)宅基地的退出規(guī)范衡量有一定的自由性[6]。在我們調(diào)研的一些地區(qū),有的實(shí)行“以房換房”,即以閑置的宅基地?fù)Q取政府建筑的安置房,既集中了村中人口,也是對(duì)當(dāng)?shù)卣氐氖栈?。有的地區(qū)對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶(hù)給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼。由于農(nóng)村宅基地屬于一種無(wú)償?shù)母@┙o,具有社會(huì)保障功能,且在傳統(tǒng)思想中處于 “祖宅”和“鄉(xiāng)根”的地位,因此很多農(nóng)民不愿意輕易放棄這種資源。政府對(duì)宅基地退出政策的管控投入成本較大,政策推進(jìn)面臨較大的阻礙。
當(dāng)前,農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)方式主要分為置換、繼承或是被國(guó)家征用。我國(guó)集體建設(shè)用地入市尚未完全放開(kāi),尚未建立起統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)注冊(cè)登記制度,缺乏完善的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制及法律支撐,宅基地的流轉(zhuǎn)登記市場(chǎng)比較隱蔽,造成一些地區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)混亂。比如,房屋交易價(jià)格不透明、交易資料未公開(kāi)、交易過(guò)程不規(guī)范等,甚至出現(xiàn)違規(guī)將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給不具備受讓資格身份的人的隱形流轉(zhuǎn)宅基地現(xiàn)象,嚴(yán)重破壞市場(chǎng)秩序,不利于保護(hù)交易安全。宅基地及其房屋流轉(zhuǎn)的前提是權(quán)屬清晰。我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作于2008年啟動(dòng),因全國(guó)宅基地?cái)?shù)量眾多,信息化基礎(chǔ)薄弱,持續(xù)10多年才基本完成地籍調(diào)查和權(quán)屬調(diào)查。2020年年底才基本完成宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記,但還有些地方至今未完成房地一體的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證。
深化宅基地制度改革是落實(shí)中央更好地保障和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要舉措,也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵。中央提出的探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革,為加快閑置宅基地和農(nóng)房盤(pán)活利用指明了方向。要全面梳理我國(guó)現(xiàn)有的土地權(quán)利體系相關(guān)法律制度,做好法律制度的“廢改立”,明確并豐富宅基地的用益物權(quán)權(quán)能,肯定農(nóng)民享有宅基地的用益物權(quán),保障農(nóng)民土地物權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益權(quán)[7]。盡快將“三權(quán)分置”和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法律,明確社會(huì)主體宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能[8]。修改《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī),加快《不動(dòng)產(chǎn)登記法》立法進(jìn)程[9]。
一是結(jié)合各地的實(shí)際情況,開(kāi)展“空心村”和閑置宅基地、閑置住宅、“一戶(hù)多宅”的調(diào)查清理工作,明確宅基地產(chǎn)權(quán)歸屬,加快農(nóng)村土地確權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記進(jìn)程,全面完成房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。二是盡快出臺(tái)統(tǒng)一的鄉(xiāng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制、流程和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),充分聆聽(tīng)村民意愿,根據(jù)退出宅基地的實(shí)際情況提供安置房或其他方式補(bǔ)償。三是建立宅基地用途擴(kuò)展審批備案制度和宅基地“三權(quán)分置”審批備案制度[8],政府優(yōu)化完備登記及備案手續(xù),優(yōu)化服務(wù),為村民退出、流轉(zhuǎn)宅基地提供最大便利。村委會(huì)和當(dāng)?shù)卣畱?yīng)建立有效機(jī)制,發(fā)揮黨員帶頭作用,引導(dǎo)群眾自愿有償退出宅基地。
一是在“三權(quán)分置”改革推進(jìn)過(guò)程中,要重視并落實(shí)集體土地所有權(quán),在宅基地分配、流轉(zhuǎn)、退出等環(huán)節(jié)重視成員的共益權(quán);宅基地流轉(zhuǎn)要強(qiáng)化集體所有權(quán)利益的實(shí)現(xiàn),對(duì)宅基地用于經(jīng)營(yíng)性用途收取土地增值收益調(diào)節(jié)金[8],夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),為鄉(xiāng)村振興提供保障。二是將宅基地所有權(quán)歸屬確權(quán)到不同層級(jí)的集體,明確宅基地所有權(quán)主體的權(quán)利范疇,包括宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整、收益分配、使用的監(jiān)督管理等[10]。三是支持地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行農(nóng)村閑置宅基地整治,依照法律規(guī)劃宅基地布局。
穩(wěn)妥審慎地推進(jìn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革,是盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地和房屋資源的有效途徑,也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的必然要求。要協(xié)同推進(jìn)宅基地的“三權(quán)分置”改革和農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”改革,始終堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán),保證農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織資格權(quán)和土地承包權(quán),放活宅基地使用權(quán),用法律和制度保障農(nóng)村集體、農(nóng)民個(gè)人和社會(huì)主體等不同主體之間的利益平衡,發(fā)揮農(nóng)村土地資源的最大效用。