李 政，王孝德，馬澤忠，丁 憶，肖 禾

（1.重慶市地理信息和遙感應(yīng)用中心，重慶 401121； 2.重慶市規(guī)劃和自然資源局，重慶 401121）

自然資源資產(chǎn)是指具有稀缺性、有用性，以及產(chǎn)權(quán)明確的重要自然資源，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效益的有機(jī)結(jié)合體，強(qiáng)調(diào)資源價(jià)值屬性[1]。所有權(quán)是通過(guò)對(duì)自然資源資產(chǎn)的終極支配來(lái)實(shí)現(xiàn)所有制的一種方式，是物權(quán)法律制度的核心概念，也是民事權(quán)利體系的邏輯起點(diǎn)。《中華人民共和國(guó)憲法》（簡(jiǎn)稱《憲法》）、《中華人民共和國(guó)民法典》（簡(jiǎn)稱《民法典》），以及各項(xiàng)自然資源單行法中均強(qiáng)調(diào)全民所有即國(guó)家所有。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展深入人心，人們開(kāi)始重視自然資源的多元化價(jià)值，特別是自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)及其實(shí)現(xiàn)路徑探索備受關(guān)注。當(dāng)前，有關(guān)自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的表述，僅存在于少數(shù)政策文件中，尚未形成統(tǒng)一的方法論[2]。研究文獻(xiàn)也較多關(guān)注自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)等理論，而對(duì)實(shí)現(xiàn)形式和路徑關(guān)注較少[3-4]。將所有權(quán)人簡(jiǎn)單地替換成國(guó)家，以此來(lái)界定所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)更是不可行的。因此，國(guó)家所有權(quán)問(wèn)題應(yīng)以“履行所有者職責(zé)，保障所有者權(quán)益”為前提，以如何實(shí)現(xiàn)為重點(diǎn)。 這是解決自然資源管理中所有權(quán)人不到位、權(quán)責(zé)不明晰，以及收益流向紊亂等問(wèn)題的重要舉措[4]。

1 自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)的法理依據(jù)和特殊性

自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)由一個(gè)國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度決定，是國(guó)家所代表利益的公共性和全民性的集中體現(xiàn)，有其歷史性和現(xiàn)實(shí)性[5-6]。我國(guó)是社會(huì)主義公有制國(guó)家，《憲法》明確規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國(guó)家所有，即全民所有”?！稇椃ā分袊?guó)家所有權(quán)的主體名為主權(quán)國(guó)家，實(shí)為全體人民，強(qiáng)調(diào)的是基本經(jīng)濟(jì)制度屬性，而非具體的權(quán)利（力）義務(wù)關(guān)系。《民法典》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》等對(duì)于自然資源的“國(guó)家所有”也均有相關(guān)表述，同時(shí)強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)[7]。這不僅促使自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)由憲法到民法的過(guò)渡，還在一定程度上分離了所有權(quán)和使用權(quán)。伴隨著制度的不斷完善，全民所有自然資源資產(chǎn)管理中將更加注重資產(chǎn)的占有、使用、收益和處分等單個(gè)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，并接受國(guó)家所有者代表全民利益的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和考核[8]。全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所有者的職責(zé)存在較大差別，最大的不同點(diǎn)就是不能像國(guó)資委代表國(guó)家那樣履行出資人職責(zé)，更多地體現(xiàn)在使用權(quán)的讓渡方面，從而獲取所有者的收益，并對(duì)資產(chǎn)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督[9]。

自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)與民法中所有權(quán)主體對(duì)具體客體實(shí)行占有、使用、收益和處分的權(quán)能不同[10]。一方面，國(guó)家作為所有權(quán)主體，是一個(gè)抽象概念，雖然有政治權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但要行使所有權(quán)，必須通過(guò)一定的機(jī)關(guān)或法人機(jī)構(gòu)代為履行。這使得國(guó)家所有權(quán)行使主體具有公法和私法雙重身份、雙重法律關(guān)系，既可以與民事主體發(fā)生平等的私法關(guān)系，又要承擔(dān)一定的公權(quán)力責(zé)任。另一方面，也決定了國(guó)家不能同其他個(gè)人或者群體一樣僅重視經(jīng)濟(jì)利益 ，應(yīng)該結(jié)合不同自然資源資產(chǎn)的自然特性和所負(fù)有使命的差異，兼顧生態(tài)和經(jīng)濟(jì)利益相一致，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

2 自然資源國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式方法論

國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式是資源資產(chǎn)化的重要一環(huán)[11]。我國(guó)由于自然資源資產(chǎn)數(shù)量巨大、種類繁多且分布廣泛，對(duì)于國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的研究較晚，且主要通過(guò)借鑒國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)改革經(jīng)驗(yàn)和國(guó)外自然資源管理制度來(lái)豐富理論體系。

2.1 我國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)改革經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)主要是通過(guò)總結(jié)國(guó)有資產(chǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)豐富所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的方法論。國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行管理體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成和發(fā)展，又在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下逐步完善。國(guó)有資產(chǎn)改革主要是以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，不斷賦予企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有獨(dú)立的法人資格，從而構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管的新機(jī)制[12]。當(dāng)前，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制按照“國(guó)家所有，分級(jí)管理”的原則確立，實(shí)行“雙層出資結(jié)構(gòu)體制模式”，即中央、地方政府分別代理國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，實(shí)際上就是一種多層級(jí)委托代理關(guān)系[13]。

總結(jié)國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)需要以一定的條件為前提。一是明確所有權(quán)主體，即誰(shuí)授權(quán)、授給誰(shuí)；二是實(shí)行清單管理，制定出資人代表機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力責(zé)任清單，清單以外事項(xiàng)由企業(yè)依法自主決策，清單以內(nèi)事項(xiàng)要大幅減少審批或事前備案 ；三是分類開(kāi)展授權(quán)放權(quán)，進(jìn)行定期評(píng)估，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整；四是創(chuàng)新監(jiān)管方式，切實(shí)轉(zhuǎn)變行政化的履職方式，減少審批事項(xiàng)，不斷提高監(jiān)管效能。

2.2 國(guó)外自然資源資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外自然資源資產(chǎn)管理思想萌發(fā)較早，理論體系較為成熟。針對(duì)自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式從多產(chǎn)權(quán)角度開(kāi)展，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)的清晰界定和資源的有效配置，實(shí)行類似于“委托代理機(jī)制”的做法[1]。具體來(lái)看，一方面，大部分國(guó)家在憲法中宣布自然資源國(guó)有，普遍確立了自然資源所有權(quán)公有制度，中央和地方政府（州）實(shí)行分級(jí)所有、分級(jí)管理，各部門(mén)、地方政府或企業(yè)具體行使所有權(quán)，美國(guó)和加拿大尤為突出。另一方面，國(guó)家所有權(quán)通過(guò)權(quán)利分離來(lái)具體實(shí)現(xiàn)[14]，一是通過(guò)確權(quán)登記、編制資產(chǎn)清單等方式實(shí)現(xiàn)占有；二是通過(guò)資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)現(xiàn)使用 ；三是通過(guò)權(quán)利金、入股或者設(shè)立國(guó)有公司直接經(jīng)營(yíng)獲得收益；四是采取讓渡使用權(quán)、租約等方式進(jìn)行處分。

綜上所述，自然資源統(tǒng)一管理已成為國(guó)際趨勢(shì)。不同國(guó)家以資產(chǎn)管理法為保障，通過(guò)橫向擴(kuò)權(quán)、縱向簡(jiǎn)政、委托代理的方式建立協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，達(dá)到自然資源管理體系與職能的優(yōu)化。

3 自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式探討

全民所有自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)是落實(shí)“兩統(tǒng)一”職責(zé)的理論前提。通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)企業(yè)改革與國(guó)外自然資源管理的典型經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的管理實(shí)際，參考相關(guān)學(xué)者[15，10，16]的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)：自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于不同主體之間的相互關(guān)系，針對(duì)不同主體和資源需要制定不同的方案；具體實(shí)現(xiàn)方式主要包括所有者職責(zé)在橫向、縱向上委托代理關(guān)系的實(shí)現(xiàn)，以及所有權(quán)與使用權(quán)分離兩個(gè)方面。

3.1 所有者職責(zé)在橫向和縱向上委托代理的實(shí)現(xiàn)

我國(guó)的自然資源屬于國(guó)家即全民所有，在《民法典》中已經(jīng)明確由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)?！蛾P(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了自然資源部作為國(guó)務(wù)院的代表主體，具體履行統(tǒng)一行使所有者職責(zé)，并指出自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)在橫向、縱向上主要采用授權(quán)和委托代理的方式實(shí)現(xiàn)，從而解決行使主體單一，行使客體廣泛的難題[17]。委托代理強(qiáng)調(diào)委托“所有權(quán)”，目的就是要“區(qū)分所有權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)”，改變管理機(jī)構(gòu)既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的角色。由于我國(guó)自然資源具有特殊性，委托代理性質(zhì)不能單純定位為行政委托或者民事委托，要以滿足現(xiàn)實(shí)需求為前提，打破傳統(tǒng)觀念束縛，將委托代理明確為新型法律關(guān)系，創(chuàng)新委托制度。

全民自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理關(guān)系鏈條中，“全體人民”是資產(chǎn)的所有者，“國(guó)務(wù)院”是所有權(quán)的代表者，“自然資源部”是經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的具體委托人，通過(guò)在橫向和縱向兩個(gè)不同的方向上委托給各級(jí)政府、單位[17]。在委托代理框架下，具體行使路徑可以概括為：編制資源清單、明確委托人和受托人、明確行使的權(quán)利內(nèi)容、簽訂委托協(xié)議書(shū)、界定委托人和受托人的責(zé)權(quán)利邊界等方面。在國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，將在現(xiàn)有行政體制框架下，逐步探索一種具有“民法意義的所有權(quán)”，但有別于監(jiān)管權(quán)的管理方法和模式[16]。

3.2 所有權(quán)與使用權(quán)相分離

國(guó)有自然資源權(quán)利配置成為自然資源制度改革中的核心問(wèn)題，而市場(chǎng)化是我國(guó)國(guó)有自然資源權(quán)利配置制度改革的基本方向[18]。參考自然資源管理的分類標(biāo)準(zhǔn)，將自然資源資產(chǎn)劃分為經(jīng)營(yíng)性和公益性資產(chǎn)，由于每種自然資源資產(chǎn)自然屬性和負(fù)載使命不同，實(shí)現(xiàn)路徑也不同[16，19]。

公益性自然資源資產(chǎn)以為社會(huì)公眾服務(wù)為目的，例如自然保護(hù)區(qū)、公園綠地等。經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)指以產(chǎn)品的形式進(jìn)入市場(chǎng)流通并營(yíng)利的自然資源資產(chǎn)，例如建設(shè)用地、礦產(chǎn)資源等。雖然二者的用途和目標(biāo)不一致，但其國(guó)家所有權(quán)均是通過(guò)對(duì)自然資源資產(chǎn)的“占有、使用、處分、收益”四項(xiàng)權(quán)能來(lái)實(shí)現(xiàn)的[15]。

占有：公益性和經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)均通過(guò)確權(quán)登記，主張所有的方式對(duì)占有確認(rèn)。前者主要通過(guò)中央或者省一級(jí)政府對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行清查和確權(quán)，并將所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體詳細(xì)登記造冊(cè)；后者是通過(guò)法定程序?qū)λ袡?quán)主體和使用權(quán)主體的占有，主要將所有權(quán)類型登記為“全民所有”，所有權(quán)代表行使主體登記為“自然資源部”，使用權(quán)主體通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)現(xiàn)權(quán)利確認(rèn)。

使用：占有是使用的前提和基礎(chǔ)，國(guó)家占有自然資源資產(chǎn)不是主要目的，目的是保護(hù)、利用和開(kāi)發(fā)[8]。公益性自然資源資產(chǎn)使用與處分是相互聯(lián)系的，分為一般使用和特殊使用兩種。一般使用要求滿足公眾的日常生活所需，主要針對(duì)廣場(chǎng)、公園等資源；特殊使用則是通過(guò)法定程序賦予他人相應(yīng)的使用權(quán)利，維護(hù)公共利益。針對(duì)不能流通的自然資源資產(chǎn)，通常不以營(yíng)利為目的，可采用劃撥的方式實(shí)現(xiàn)。針對(duì)保護(hù)型自然資源資產(chǎn)（國(guó)家公園等），其目的是保障生態(tài)價(jià)值、維護(hù)生物多樣性，常由政府培育市場(chǎng)，通過(guò)許可使用等方式形成特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、用水權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建市場(chǎng)化交易機(jī)制，有序引導(dǎo)社會(huì)資本參與生態(tài)價(jià)值供給[16]。經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)在使用時(shí)需要依據(jù)法律授權(quán)或委托等方式明確法律主體關(guān)系，并遵循國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制等要求進(jìn)行統(tǒng)一管理。

處分：經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)的處分通常分為兩種，一是物理消耗（自身?yè)p耗），二是權(quán)利的轉(zhuǎn)讓與分離。消耗性自然資源使用的過(guò)程就是處分的過(guò)程，例如，使用、燃燒煤炭的過(guò)程就是處分過(guò)程。非消耗性自然資源資產(chǎn)，常通過(guò)所有權(quán)、使用權(quán)的分離來(lái)實(shí)現(xiàn)，這解決了國(guó)家所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓處分的現(xiàn)實(shí)困境。在“兩統(tǒng)一”的背景下，常采用優(yōu)化自然資源用益物權(quán)來(lái)達(dá)到使用權(quán)的差別化配置[16]。常見(jiàn)的用益物權(quán)有建設(shè)用地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等。

收益：公益性自然資源資產(chǎn)由于自身的特殊性，收益主要包含生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金，以及通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式（國(guó)家公園等以旅游為目的對(duì)外開(kāi)放）獲得的收入。經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)收益由直接收益和間接收益兩部分構(gòu)成。其中，直接收益主要包括出讓價(jià)款、租金、資源稅、費(fèi)等，間接收益為自然資源作價(jià)入股所取得的稅后利潤(rùn)[1，11]。隨著財(cái)稅制度不斷完善，利潤(rùn)額度和流向越來(lái)越清晰，大多數(shù)國(guó)家建立了自然資源資產(chǎn)收益“一本賬”制度。

4 自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度保障

4.1 完善法律制度

自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)是現(xiàn)階段自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的新命題，法律關(guān)系的更新與理論體系的完善能夠?yàn)槠溟L(zhǎng)效實(shí)行提供制度化保障。首先，吸收國(guó)企和國(guó)外自然資源主管部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合法理實(shí)際和需求，整合制定專門(mén)的自然資源資產(chǎn)管理法，明確自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理關(guān)系鏈條中橫向、縱向的責(zé)權(quán)利邊界，做到不重疊、不交叉。其次，以整體論為指導(dǎo)，加強(qiáng)自然資源綜合立法。一方面，目前各類自然資源基本都有相關(guān)法律的約束，例如，水法、森林法、草原法等，但是未從自然生態(tài)環(huán)境的整體性出發(fā)，在一定程度上忽視了各種自然資源之間的緊密聯(lián)系和相互依賴，導(dǎo)致自然資源管理立法的部門(mén)化現(xiàn)象嚴(yán)重[20]。另一方面，已有立法主要目標(biāo)是確保自然資源的可持續(xù)利用，忽視了生態(tài)價(jià)值，應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的統(tǒng)一。最后，創(chuàng)新現(xiàn)有物權(quán)理論，構(gòu)建符合中國(guó)實(shí)際、具有特色的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制 度[16]。在一定程度上克服物權(quán)理論的局限性，破解因國(guó)家所有權(quán)的公私法雙重屬性而導(dǎo)致的挑戰(zhàn)增多的難題[15]。

4.2 重構(gòu)收益分配制度

自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不僅解決了“所有權(quán)”與“行政監(jiān)管權(quán)”的分離，也實(shí)現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)的效益最大化，更是我國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑。目前，我國(guó)的自然資源收益主要包括所有權(quán)收益（商品價(jià)值、服務(wù)價(jià)值等）、用益物權(quán)收益（占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)收益等）、規(guī)制權(quán)收益（稅收、行政規(guī)費(fèi)等），各個(gè)收益分配鏈條中均出現(xiàn)比例失衡等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[21]。因此，需要從初次分配和再分配的角度出發(fā)，兼顧效率和公平，重構(gòu)收益分配制度。第一，完善自然資源資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制，搭建公共產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，促使其進(jìn)入市場(chǎng)，確保全民所有自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。 第二，優(yōu)化收益分配結(jié)構(gòu)，兼顧中央、地方與社會(huì)的收入，平衡利益杠桿，充分調(diào)動(dòng)各界的積極性。第三，優(yōu)化補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)時(shí)間長(zhǎng)度和空間范圍的資源互補(bǔ)與共享機(jī)制，縮小“貧富差距”，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)收益的再次分配和全民共享的目的。