李 政，王孝德，馬澤忠，丁 憶，肖 禾

（1.重慶市地理信息和遙感應用中心，重慶 401121； 2.重慶市規(guī)劃和自然資源局，重慶 401121）

自然資源資產是指具有稀缺性、有用性，以及產權明確的重要自然資源，是經濟、社會與生態(tài)效益的有機結合體，強調資源價值屬性[1]。所有權是通過對自然資源資產的終極支配來實現所有制的一種方式，是物權法律制度的核心概念，也是民事權利體系的邏輯起點?！吨腥A人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）、《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》），以及各項自然資源單行法中均強調全民所有即國家所有。伴隨著我國經濟體制改革和市場化進程的加快，生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展深入人心，人們開始重視自然資源的多元化價值，特別是自然資源資產國家所有權及其實現路徑探索備受關注。當前，有關自然資源資產國家所有權實現的表述，僅存在于少數政策文件中，尚未形成統(tǒng)一的方法論[2]。研究文獻也較多關注自然資源資產國家所有權的性質、結構等理論，而對實現形式和路徑關注較少[3-4]。將所有權人簡單地替換成國家，以此來界定所有權的實現更是不可行的。因此，國家所有權問題應以“履行所有者職責，保障所有者權益”為前提，以如何實現為重點。 這是解決自然資源管理中所有權人不到位、權責不明晰，以及收益流向紊亂等問題的重要舉措[4]。

1 自然資源資產國家所有權的法理依據和特殊性

自然資源資產國家所有權的性質由一個國家的基本經濟制度決定，是國家所代表利益的公共性和全民性的集中體現，有其歷史性和現實性[5-6]。我國是社會主義公有制國家，《憲法》明確規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，即全民所有”?！稇椃ā分袊宜袡嗟闹黧w名為主權國家，實為全體人民，強調的是基本經濟制度屬性，而非具體的權利（力）義務關系。《民法典》和《中華人民共和國土地管理法》等對于自然資源的“國家所有”也均有相關表述，同時強調國務院代表國家行使所有權[7]。這不僅促使自然資源資產國家所有權由憲法到民法的過渡，還在一定程度上分離了所有權和使用權。伴隨著制度的不斷完善，全民所有自然資源資產管理中將更加注重資產的占有、使用、收益和處分等單個權能的實現，并接受國家所有者代表全民利益的監(jiān)督、評價和考核[8]。全民所有自然資源資產所有者職責與國有經營性資產所有者的職責存在較大差別，最大的不同點就是不能像國資委代表國家那樣履行出資人職責，更多地體現在使用權的讓渡方面，從而獲取所有者的收益，并對資產的運行進行監(jiān)督[9]。

自然資源資產國家所有權實現與民法中所有權主體對具體客體實行占有、使用、收益和處分的權能不同[10]。一方面，國家作為所有權主體，是一個抽象概念，雖然有政治權利和財產權利，但要行使所有權，必須通過一定的機關或法人機構代為履行。這使得國家所有權行使主體具有公法和私法雙重身份、雙重法律關系，既可以與民事主體發(fā)生平等的私法關系，又要承擔一定的公權力責任。另一方面，也決定了國家不能同其他個人或者群體一樣僅重視經濟利益 ，應該結合不同自然資源資產的自然特性和所負有使命的差異，兼顧生態(tài)和經濟利益相一致，推動高質量發(fā)展。

2 自然資源國家所有權實現形式方法論

國家所有權實現形式是資源資產化的重要一環(huán)[11]。我國由于自然資源資產數量巨大、種類繁多且分布廣泛，對于國家所有權實現形式的研究較晚，且主要通過借鑒國有企業(yè)資產改革經驗和國外自然資源管理制度來豐富理論體系。

2.1 我國國有企業(yè)資產改革經驗

我國主要是通過總結國有資產改革的經驗來豐富所有權實現的方法論。國有資產運行管理體制在計劃經濟體制下形成和發(fā)展，又在市場經濟下逐步完善。國有資產改革主要是以產權關系為紐帶，實行政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，不斷賦予企業(yè)法人財產權，具有獨立的法人資格，從而構建國有資產經營和監(jiān)管的新機制[12]。當前，我國的國有資產管理體制按照“國家所有，分級管理”的原則確立，實行“雙層出資結構體制模式”，即中央、地方政府分別代理國家履行出資人職責，享有所有者權益，實際上就是一種多層級委托代理關系[13]。

總結國有企業(yè)改革經驗，實現國有資產國家所有權需要以一定的條件為前提。一是明確所有權主體，即誰授權、授給誰；二是實行清單管理，制定出資人代表機構監(jiān)管權力責任清單，清單以外事項由企業(yè)依法自主決策，清單以內事項要大幅減少審批或事前備案 ；三是分類開展授權放權，進行定期評估，實行動態(tài)調整；四是創(chuàng)新監(jiān)管方式，切實轉變行政化的履職方式，減少審批事項，不斷提高監(jiān)管效能。

2.2 國外自然資源資產管理經驗

國外自然資源資產管理思想萌發(fā)較早，理論體系較為成熟。針對自然資源資產國家所有權實現方式從多產權角度開展，強調產權的清晰界定和資源的有效配置，實行類似于“委托代理機制”的做法[1]。具體來看，一方面，大部分國家在憲法中宣布自然資源國有，普遍確立了自然資源所有權公有制度，中央和地方政府（州）實行分級所有、分級管理，各部門、地方政府或企業(yè)具體行使所有權，美國和加拿大尤為突出。另一方面，國家所有權通過權利分離來具體實現[14]，一是通過確權登記、編制資產清單等方式實現占有；二是通過資源開發(fā)利用實現使用 ；三是通過權利金、入股或者設立國有公司直接經營獲得收益；四是采取讓渡使用權、租約等方式進行處分。

綜上所述，自然資源統(tǒng)一管理已成為國際趨勢。不同國家以資產管理法為保障，通過橫向擴權、縱向簡政、委托代理的方式建立協(xié)調機制，實現所有權與使用權分離，達到自然資源管理體系與職能的優(yōu)化。

3 自然資源資產國家所有權實現形式探討

全民所有自然資源資產國家所有權的實現是落實“兩統(tǒng)一”職責的理論前提。通過借鑒國內企業(yè)改革與國外自然資源管理的典型經驗，結合我國的管理實際，參考相關學者[15，10，16]的研究成果，可以發(fā)現：自然資源資產國家所有權的實現依賴于不同主體之間的相互關系，針對不同主體和資源需要制定不同的方案；具體實現方式主要包括所有者職責在橫向、縱向上委托代理關系的實現，以及所有權與使用權分離兩個方面。

3.1 所有者職責在橫向和縱向上委托代理的實現

我國的自然資源屬于國家即全民所有，在《民法典》中已經明確由國務院代表國家行使自然資源資產所有權?！蛾P于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》明確了自然資源部作為國務院的代表主體，具體履行統(tǒng)一行使所有者職責，并指出自然資源資產國家所有權在橫向、縱向上主要采用授權和委托代理的方式實現，從而解決行使主體單一，行使客體廣泛的難題[17]。委托代理強調委托“所有權”，目的就是要“區(qū)分所有權與行政監(jiān)管權”，改變管理機構既當“裁判員”，又當“運動員”的角色。由于我國自然資源具有特殊性，委托代理性質不能單純定位為行政委托或者民事委托，要以滿足現實需求為前提，打破傳統(tǒng)觀念束縛，將委托代理明確為新型法律關系，創(chuàng)新委托制度。

全民自然資源資產所有權委托代理關系鏈條中，“全體人民”是資產的所有者，“國務院”是所有權的代表者，“自然資源部”是經國務院授權的具體委托人，通過在橫向和縱向兩個不同的方向上委托給各級政府、單位[17]。在委托代理框架下，具體行使路徑可以概括為：編制資源清單、明確委托人和受托人、明確行使的權利內容、簽訂委托協(xié)議書、界定委托人和受托人的責權利邊界等方面。在國家所有權實現過程中，將在現有行政體制框架下，逐步探索一種具有“民法意義的所有權”，但有別于監(jiān)管權的管理方法和模式[16]。

3.2 所有權與使用權相分離

國有自然資源權利配置成為自然資源制度改革中的核心問題，而市場化是我國國有自然資源權利配置制度改革的基本方向[18]。參考自然資源管理的分類標準，將自然資源資產劃分為經營性和公益性資產，由于每種自然資源資產自然屬性和負載使命不同，實現路徑也不同[16，19]。

公益性自然資源資產以為社會公眾服務為目的，例如自然保護區(qū)、公園綠地等。經營性自然資源資產指以產品的形式進入市場流通并營利的自然資源資產，例如建設用地、礦產資源等。雖然二者的用途和目標不一致，但其國家所有權均是通過對自然資源資產的“占有、使用、處分、收益”四項權能來實現的[15]。

占有：公益性和經營性自然資源資產均通過確權登記，主張所有的方式對占有確認。前者主要通過中央或者省一級政府對資產進行清查和確權，并將所有權主體、所有權代表行使主體、所有權代理行使主體詳細登記造冊；后者是通過法定程序對所有權主體和使用權主體的占有，主要將所有權類型登記為“全民所有”，所有權代表行使主體登記為“自然資源部”，使用權主體通過不動產登記實現權利確認。

使用：占有是使用的前提和基礎，國家占有自然資源資產不是主要目的，目的是保護、利用和開發(fā)[8]。公益性自然資源資產使用與處分是相互聯系的，分為一般使用和特殊使用兩種。一般使用要求滿足公眾的日常生活所需，主要針對廣場、公園等資源；特殊使用則是通過法定程序賦予他人相應的使用權利，維護公共利益。針對不能流通的自然資源資產，通常不以營利為目的，可采用劃撥的方式實現。針對保護型自然資源資產（國家公園等），其目的是保障生態(tài)價值、維護生物多樣性，常由政府培育市場，通過許可使用等方式形成特許經營權、用水權等財產權，構建市場化交易機制，有序引導社會資本參與生態(tài)價值供給[16]。經營性自然資源資產在使用時需要依據法律授權或委托等方式明確法律主體關系，并遵循國土空間規(guī)劃、用途管制等要求進行統(tǒng)一管理。

處分：經營性自然資源資產的處分通常分為兩種，一是物理消耗（自身損耗），二是權利的轉讓與分離。消耗性自然資源使用的過程就是處分的過程，例如，使用、燃燒煤炭的過程就是處分過程。非消耗性自然資源資產，常通過所有權、使用權的分離來實現，這解決了國家所有權不能轉讓處分的現實困境。在“兩統(tǒng)一”的背景下，常采用優(yōu)化自然資源用益物權來達到使用權的差別化配置[16]。常見的用益物權有建設用地使用權、探礦權、采礦權、取水權等。

收益：公益性自然資源資產由于自身的特殊性，收益主要包含生態(tài)補償的資金，以及通過特許經營的方式（國家公園等以旅游為目的對外開放）獲得的收入。經營性自然資源資產收益由直接收益和間接收益兩部分構成。其中，直接收益主要包括出讓價款、租金、資源稅、費等，間接收益為自然資源作價入股所取得的稅后利潤[1，11]。隨著財稅制度不斷完善，利潤額度和流向越來越清晰，大多數國家建立了自然資源資產收益“一本賬”制度。

4 自然資源資產國家所有權實現的制度保障

4.1 完善法律制度

自然資源資產國家所有權的實現是現階段自然資源資產產權改革的新命題，法律關系的更新與理論體系的完善能夠為其長效實行提供制度化保障。首先，吸收國企和國外自然資源主管部門的管理經驗，結合法理實際和需求，整合制定專門的自然資源資產管理法，明確自然資源資產國家所有權委托代理關系鏈條中橫向、縱向的責權利邊界，做到不重疊、不交叉。其次，以整體論為指導，加強自然資源綜合立法。一方面，目前各類自然資源基本都有相關法律的約束，例如，水法、森林法、草原法等，但是未從自然生態(tài)環(huán)境的整體性出發(fā)，在一定程度上忽視了各種自然資源之間的緊密聯系和相互依賴，導致自然資源管理立法的部門化現象嚴重[20]。另一方面，已有立法主要目標是確保自然資源的可持續(xù)利用，忽視了生態(tài)價值，應堅持生態(tài)、經濟、社會價值的統(tǒng)一。最后，創(chuàng)新現有物權理論，構建符合中國實際、具有特色的自然資源資產產權制 度[16]。在一定程度上克服物權理論的局限性，破解因國家所有權的公私法雙重屬性而導致的挑戰(zhàn)增多的難題[15]。

4.2 重構收益分配制度

自然資源資產國家所有權的實現，不僅解決了“所有權”與“行政監(jiān)管權”的分離，也實現了自然資源資產的效益最大化，更是我國實現共同富裕的重要途徑。目前，我國的自然資源收益主要包括所有權收益（商品價值、服務價值等）、用益物權收益（占有權、使用權、經營權收益等）、規(guī)制權收益（稅收、行政規(guī)費等），各個收益分配鏈條中均出現比例失衡等現實問題[21]。因此，需要從初次分配和再分配的角度出發(fā)，兼顧效率和公平，重構收益分配制度。第一，完善自然資源資產定價機制，搭建公共產權交易平臺，促使其進入市場，確保全民所有自然資源資產國家所有權在經濟上的實現。 第二，優(yōu)化收益分配結構，兼顧中央、地方與社會的收入，平衡利益杠桿，充分調動各界的積極性。第三，優(yōu)化補償機制，加強區(qū)域內時間長度和空間范圍的資源互補與共享機制，縮小“貧富差距”，實現自然資源資產收益的再次分配和全民共享的目的。