朱 軍

（南京財經(jīng)大學，江蘇 南京 210023）

一、引言

地方政府債務是補充地方財力的來源之一，2008年以來在中國工業(yè)化和城市化進程中起著舉足輕重的作用。經(jīng)過14年的發(fā)展，隨著地方政府債務規(guī)模不斷擴大，債務管理和債務風險問題日益凸顯，特別是自2018年以來，地方政府債務問題成為社會各界關注的焦點。對此，財政部副部長許宏才強調(diào)要 “合理把握地方政府債券發(fā)行節(jié)奏，健全地方政府債務項目和資金管理機制，穩(wěn)妥推進專項債券補充中小銀行資本金工作”[1]。

目前關于中國地方政府債務的研究不少，主要集中在地方政府債務和經(jīng)濟增長之間的關系以及對地方政府債務風險的管理和應對上，較少涉及對中國地方政府債務異質(zhì)性特征的研究。在地方政府債務和經(jīng)濟增長之間的關系方面，大部分學者認為政府債務和經(jīng)濟增長在短期內(nèi)存在正面效應，而在長期內(nèi)為負面效應。[2-3]在地方政府債務風險的管理和應對上，有研究認為地方政府債務風險已經(jīng)成為中國經(jīng)濟面臨的最大威脅，必須妥善處理好中央和地方政府之間的關系。[4]因為我國各級地方政府在競相超越既定債務負擔率標準舉債，帶來較大的債務風險隱患，所以要基于總體國家安全觀來統(tǒng)籌謀劃和有序推進地方政府債務治理，強化新發(fā)展格局下的地方政府債務績效管理。[5-6]總之，中國地方政府債務既有歷史貢獻，但在當前存在較大的風險。[7]

此外，相關研究分析了中國地方政府債券對國外地方政府債務有益經(jīng)驗的運用。[8-9]美國、加拿大、澳大利亞等國家地方政府債務的發(fā)展及其債務融資方式，對于完善中國地方政府債券的發(fā)行具有借鑒意義，建議中國未來把重點放在地方政府債務的制度建設上。[10-11]有文獻談到了特征差別問題，如中美兩國的中央與地方財政關系存在本質(zhì)區(qū)別，但其債務的規(guī)模與結(jié)構卻是相近的，美國市政債發(fā)展對于中國具有一定的借鑒意義。[12-13]毋庸置疑，世界各國的地方政府債務管理模式受到其自身的政治架構、經(jīng)濟模式、財政體制、金融市場發(fā)展水平等諸多因素的影響，各國地方政府債務都具有不同的特點。

綜上所述，研究地方政府債務與經(jīng)濟增長及債務風險管理的文獻較為豐富，但缺乏對中國與其他國家地方政府債務的基本特征進行差別對比。因此，本文就地方政府債務的發(fā)展對比與國外的特征差別進行研究，為優(yōu)化債務資源的有效利用提供政策指導。

二、中國地方政府債務的發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)中國財政部披露的統(tǒng)計資料，2015年以來中國地方政府顯性債務水平總體上均在可控范圍之內(nèi)，且地方財政負債率水平均在全球較多公認的60%警戒線以內(nèi)。中國自2015年開始實施債務的限額管理，以抑制債務增長的趨勢和控制地方政府負債的風險。財政部部長劉昆提出， “十四五” 時期，要根據(jù)財政政策逆周期調(diào)節(jié)以及財政可持續(xù)的需求，對政府負債規(guī)模進行合理限定。[14]而如圖1所示，2021年地方政府債務規(guī)模余額為30.47萬億元，超過了30萬億元；2021年的限額為33.28萬億元，當年地方政府債務余額沒有超過全國人大批準的限額。

圖1 2016-2021年地方政府債務余額（單位：億元）

另外，地方政府的債務現(xiàn)狀也可從地方政府發(fā)行的債券規(guī)模得到反映。由表1可知，2018-2022年地方政府債券的發(fā)行規(guī)模逐步增加，2021年發(fā)行地方政府債券總額為74898億元，較2020年上漲16.23%。新冠肺炎疫情給世界各國的經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來了較大的沖擊，短期內(nèi)在一定程度上加大了經(jīng)濟下行壓力。為緩解經(jīng)濟下行壓力，政府財政主動擔負起責任，積極采取應對措施，其中專項債券的規(guī)模增加較大。在應對疫情沖擊的過程中，增加對重點領域的投資、扶持中小企業(yè)，使削減債務規(guī)模承受了一定的壓力。2022年，中國經(jīng)濟在面臨多重壓力的情況下，要提高地方債務效率，充分發(fā)揮地方債務特別是專項債券作為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤的重要發(fā)力點，保障經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。預計2022年全年專項債券規(guī)模將增加59%。

表1 2018-2022年地方政府債券發(fā)行規(guī)模

雖然中國地方政府的顯性債務水平仍在國家控制范圍內(nèi)，但地方政府存在未納入預算管理的隱性債務，層級越低的地方政府債務形式越多樣，信息越不容易被上級政府所掌握。地方政府的這些隱性債務在形式上包括：（1）國有企事業(yè)單位、融資平臺公司等機構為政府舉債，并由政府提供擔保或財政資金支持償還的債務；（2）在政府投資基金、政府和社會資本合作、政府購買服務過程中，政府方約定通過回購資本金、承諾保底收益等 “明股實債” 形式的債務支出；（3）地方事業(yè)單位與金融部門合作形成的政府間接負有償付責任的新型融資模式。如果加上隱性債務，則各個地區(qū)的債務風險會凸顯出來。對此，根據(jù)中國地方政府債務的演化特征，要逐漸摸清隱性債務的底細，通過厘清財權事權以規(guī)范新增行為，將隱性債務轉(zhuǎn)為顯性債務以強化管理，不斷化解地方政府的債務風險。

三、中國地方政府債務的異質(zhì)性特征分析

（一）地方債務風險成為中國財政風險的主體

從發(fā)達國家來看，債務風險主要是代表國家的主權債務風險。在一些發(fā)達國家，地方政府債務風險也是財政風險的一個重要來源，但頻率較低。發(fā)達國家救助陷入困境的地區(qū)和地方政府的平均成本占GDP的4%，在極端情況下為GDP的12%。[15]在西方的研究文獻中，沒有太多涉及市政公債（對應中國的地方政府債券）的內(nèi)容。雖然歐洲當前的辯論集中于中央政府的債務和赤字，但代表地方政府債務的市政債務政策幾乎被忽視。[16]

相對于發(fā)達國家，中國地方政府債務風險表現(xiàn)得更加突出。2008年以來，地方政府長期舉債，表明地方財政支出持續(xù)高于財政收入。長期存在財政赤字缺口，面臨著較大的財政風險。作為民事主體，如果地方政府不能按時償還越來越大的債務本金及利息，就會出現(xiàn)債務違約風險，影響財政的可持續(xù)發(fā)展?？梢哉f，地方政府的債務風險實際上已成為中國財政風險的主體。

由于中國缺乏政府財政破產(chǎn)的相關制度，地方政府財政體制不順，債務問題存在時空權責分離問題，因而地方各個預算主體還不能夠自行解決債務問題。在新冠肺炎疫情沖擊下的經(jīng)濟下行周期，中國極少數(shù)的地方政府仍然存在違規(guī)舉債現(xiàn)象，并且采用多樣化的金融合作方式（包括融資平臺公司與地區(qū)銀行新型金融工具的創(chuàng)新），使債務形式更為隱蔽，化解存量隱性債務風險的任務仍然艱巨。雖然中央政府一直強調(diào)不兜底、不援救的政策，但債務風險壓力不斷從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（區(qū)）、地級行政區(qū)自下而上傳遞到省級政府。地方政府到期無法償還的債務只能由短期置換為長期、低息債務，一旦地方財政不能夠償還長期債務的利息，勢必逐級轉(zhuǎn)嫁給上級財政，從而威脅到國家整體的財政安全。

（二）公司制特征的地方政府更有利于利用債務資源

分稅制以及土地制度的改革，不僅使中國地方政府的經(jīng)濟權力得到了全面擴充，而且使地方政府的資源管理和行政管理權力得到了充分擴張。這套制度安排促進了中國經(jīng)濟的快速增長，實現(xiàn)了工業(yè)化紅利。這也使得中國地方政府呈現(xiàn)出公司制特征——盡可能使地方的GDP總量和財政收入最大化。中國地方政府類似于一個 “公司” ，地方政府幾乎主導一切經(jīng)濟活動，在滿足上級績效考核要求的前提下最大化地方經(jīng)濟收益，做大財政收入。在 “有為政府” 而不是 “有限政府” 的背景下，公司制特征的地方政府體現(xiàn)為采用一切行政權力范圍內(nèi)的措施最大化地方財政收入，配置地方公共資源，提供公共服務。這使得地方政府的行政職能更加突出，利用債務資源是其重要抓手，也表現(xiàn)為第三部門作為社會發(fā)展的補充力量十分薄弱。對比而言，一些發(fā)達國家的地方政府類似于保姆，發(fā)揮優(yōu)化基本公共服務供給的職能，僅提供有限的公共服務項目——發(fā)行市政債，并且這一職能還受到多方面的約束。而公司制特征使得中國地方政府有干預政府債務發(fā)行、金融部門參與配合的主導性。

（三）中國地方政府無財政破產(chǎn)的相關制度設定

對于地方政府財政破產(chǎn)，美國的橘縣破產(chǎn)堪稱經(jīng)典案例。1994年12月6日，美國橘縣申請破產(chǎn)。橘縣曾是美國加利福尼亞州最富裕的縣，由于投資策略失誤導致其政府財政破產(chǎn)，破產(chǎn)的主要原因是投資者、監(jiān)管機構以及投資機構的失職。第一，橘縣的財政投資負責人采用 “借短買長” 的高杠桿率投資策略，對利率押賭注，將募集資金投資于高收益的長期性債券，最終造成了16.4億美元的虧損，該縣政府無法按時償還債務，只能申請破產(chǎn)保護；第二，對于財政投資缺乏監(jiān)管，僅根據(jù)歷史經(jīng)驗進行投資，忽視了 “有投資就有風險” 的一般性常識；第三，投資機構回避產(chǎn)品的風險，在推銷過程中夸大產(chǎn)品帶來的收益，忽視了逆向回購協(xié)議帶來的副作用。[17]橘縣破產(chǎn)后，政府積極進行財政重建。首先，為了償債等需要，監(jiān)事會出售存有的部分債券，從橘縣交通局等部門挪用資金，發(fā)行由市政債券承保人承保的債券等措施[18]；其次，橘縣對預算進行了大幅削減，通過財政緊縮、裁員減員等方式來減少資金耗用；再次，加州對橘縣的投資、貸款加強監(jiān)管，確立了嚴格的財經(jīng)紀律。總體而言，美國的州或市政府面臨破產(chǎn)，則其發(fā)行的市政債券有一套比較成熟的處置流程。

對于中國的地方政府而言，尚無地方政府財政破產(chǎn)的相關制度設定，但出臺了預防債務風險的相關處置預案。地方政府如果出現(xiàn)債務風險，可依據(jù)2016年11月國務院辦公廳發(fā)布的《地方政府性債務風險應急處置預案》進行處置。目前，最具代表性的是首個財政重整的地級市——黑龍江省鶴崗市，財政部門認定其符合 “地方財政重整” 的范疇，并依據(jù)《地方政府性債務風險應急處置預案》中的 “地方政府財政重整計劃” 進行了財政重整。

（四）中國地方政府的債券投資主體單一

美國債券市場是全球最大的債券市場，其發(fā)展與融資環(huán)境相對完善，債券持有主體多元化，集中度較低。美國證券行業(yè)和金融市場協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在美國債券市場的投資主體中，市政債券占比在5%-9%之間。美國債券市場投資者涵蓋各種類別，包括個人、共同基金、銀行機構、保險公司等。其中，個人投資者是美國市政債的最大持有主體，持有美國市政債總量的65%以上。從投資者結(jié)構看，美國市政債持有人以個人投資者和共同基金為主，2019年二者的占比分別為46%和27%[13]。因此，美國債券持有主體相當多元化，在某種程度上分散了債券的違約風險。

對比美國債券市場，中國債券市場情況與之截然相反。目前，中國地方政府債務的持有主體主要為銀行間債券市場投資者，其中商業(yè)銀行持有規(guī)模最大，占比達到83.38%以上。這種持有主體高度集中的情況與美國等發(fā)達國家債券市場持有主體的總體分布相比，顯得非常突出。具體結(jié)果見表2。

表2 截至2022年7月的政府債券的持有者結(jié)構

表2充分反映了中國證券市場的特點：第一，中國債券投資主體較為單一，主要集中于商業(yè)銀行，這不利于地方債的二級市場流通，在一定程度上限制了中國地方債二級交易的活躍度；第二，資本市場的主要機構投資參與程度相對較低；第三，債券包銷商和投資者的交集程度很高，包銷商就是持有人，而且通常購買持有至到期債券。

當然，中國地方政府債券的發(fā)展尚處于探索階段。2015-2018年中國地方政府在財政部的規(guī)劃下，通過債務置換方式將不規(guī)范的債務轉(zhuǎn)化為規(guī)范的地方政府債券，并以商業(yè)銀行作為主要持有者。

（五）金融市場面向地方債務融資形成 “軟約束”

從發(fā)達國家來看，以加拿大為例，其地方政府債務約束機制以金融市場約束為主。金融市場對地方政府債券風險評級的高低，決定了地方政府能否順利發(fā)行債券以及融資成本的高低。金融市場對地方政府債券的評級越低，地方政府債務融資成本就越高，并且當?shù)胤秸畟鶆杖谫Y成本達到一定水平時，地方政府就很難通過資本市場來籌集資金。

對比發(fā)達國家，中國金融授信管理、風險管理的 “軟約束” 將導致金融系統(tǒng)性風險的集聚，進而積累爆發(fā)金融危機的可能性。金融軟約束的存在以及地方政府的行政干預，加之政府擔保債務的高回報、剛性兌付，會進一步弱化金融約束。在地方政府干預方面，具體包括違反規(guī)定干預金融機構的正常經(jīng)營活動、人事任免等。在干預金融機構的正常經(jīng)營活動方面，體現(xiàn)為貸款發(fā)放的暗中干預，形成政府協(xié)調(diào)貸款，干預融資平臺的信用評級等。地方政府的干預使得金融市場面向地方債務融資時形成了 “軟約束” ，這又引導形成隱性債務的可能，包括金融創(chuàng)新模式，如基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、授權—建設—運營（ABO）、融資+工程總承包（F+EPC）等。部分新型金融的具體形式如表3。

表3 部分新型金融的具體形式

（六）中國地方政府的信用評級呈現(xiàn)出明顯的同質(zhì)化現(xiàn)象

從國際來看，以美國為例，美國信用評級采用多評級制度，引進了標準普爾、穆迪等國際信用評級公司的評級方法和體系，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟環(huán)境、政府債務結(jié)構、財政管理和稅務情況，給出一個初始評級，對其進行定期的評估和更新，因而美國的信貸評級體系相對比較完備。再如澳大利亞，其評級制度與美國相似，也采取國際知名的信用評級體系，不但方便了政府的貸款和融資，而且也為政府提供了公正的信用評級服務。

對比美國和澳大利亞，中國地方政府債務信用評級制度還處在初級階段，通常是通過省級地方政府對其進行評估，并根據(jù)自身情況擇優(yōu)選取。

中國地方政府債券發(fā)行都是以政府的信用來擔保的，政府信用水平的高低決定了各級地方政府能否以較低的成本籌集到所需的資金。政府信用及其背后的經(jīng)濟實力、財力保障與金融投資風險呈負向關系。

中國地方政府偏好選擇本地區(qū)的評級機構。然而，不同區(qū)域評級公司的專業(yè)程度也不同，而且那些依賴于政府的評級機構也會出現(xiàn)評級過高的問題，使其評價的結(jié)果缺乏可信度。我國各省份已經(jīng)開展信用評級的地方政府債券均為AAA級債券，表明近幾年地方政府債券信用評級結(jié)果已呈現(xiàn)出明顯的同質(zhì)化現(xiàn)象。[19]由于中國地方政府的公司制特征，其評級結(jié)果缺乏可信度，導致發(fā)行的地方政府債券僅限于銀行等投資者，難以吸引境外投資機構。

四、完善中國地方政府債務管理的戰(zhàn)略思考

（一）構建具有中國特色的地方政府債務新理論

結(jié)合中國地方政府債券的發(fā)展歷程及其異質(zhì)性特征，構建具有中國特色的地方政府債務新理論，優(yōu)化中國各類地方債務資源使用、提高地方政府債務資金配置效率，以穩(wěn)定中國宏觀經(jīng)濟，防范系統(tǒng)性金融風險。[20]中國特色的地方政府債務新理論，其基本內(nèi)涵區(qū)別于國外市政債券的運作，具備中國特色社會主義市場經(jīng)濟的基本特征，體現(xiàn)地方政府行為，落實國家發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合中國實踐，是具有系統(tǒng)性、規(guī)則性和包容性的新理論?；緝?nèi)容包括地方政府驅(qū)動發(fā)展的財政管理、財政與金融協(xié)調(diào)配合利用債務資源、對現(xiàn)代貨幣理論的反思等多個方面，從理論上形成具體的優(yōu)化中國地方政府債務問題的治理路徑。這一新理論具有以下特點。

1.中國地方政府債務管理體現(xiàn)了系統(tǒng)的開放性、平衡性。中國地方政府債務的管理是一個與時俱進、不斷調(diào)整的過程，體現(xiàn)了系統(tǒng)的開放性、平衡性特征。在 “系統(tǒng)平衡財政觀” 視角下，財政政策本身應該是一個系統(tǒng)平衡的過程，需要根據(jù)經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展變化，適時合理微調(diào)政策。[21]地方政府債務的發(fā)行和管理也體現(xiàn)了這個過程。在經(jīng)濟發(fā)展的資金需求時期，債務不斷擴張；在債務高杠桿的時期，以強化債務管控為主；在疫情沖擊下的經(jīng)濟下行時期，以具有收益的專項債務增加為主；在經(jīng)濟蕭條時期，需考慮一定的財政赤字貨幣化的措施。這些方面的演進真正體現(xiàn)了中國地方政府債務管理的與時俱進，不斷調(diào)整以求達到當時經(jīng)濟的穩(wěn)定、平衡。

2. “定規(guī)則、設上限、提效率、破剛性” 的地方政府債務管理規(guī)則逐漸形成。面對地方政府債務問題，總結(jié)債務融資實踐，中國正在形成 “定規(guī)則、設上限、提效率、破剛性” 的公債管理規(guī)則。2014年10月，國務院發(fā)布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確了中國地方政府債務使用的規(guī)則；2015年12月，財政部發(fā)布的《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》明確了針對地方政府債務的限額管理；2021年6月，財政部發(fā)布的《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》明確了提高債務資金使用效率的績效考核要求；2021年8月，國務院常務會議要求 “用好地方政府專項債帶動擴大有效投資” ；2022年6月，國務院辦公廳發(fā)布的《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》指出，加強地方政府債務管理，健全地方政府債務限額分配機制，進一步明確了地方政府債務管理 “定規(guī)則、設上限” 的要求。在經(jīng)歷了非標準化債券的違約后，一些國有企業(yè)債務違約也逐漸開始顯現(xiàn)，如2017年的東北特鋼的債務違約；一些城投債出現(xiàn)了 “技術性違約” 或 “邊緣性違約” ，如 “07宜城投債” “14新密財源債” 等。技術性違約實際上表明該機構經(jīng)營的困難和資金的緊張已經(jīng)到了一個前所未有的程度，中國的債券市場逐漸開始接受打破剛性兌付的思維。

3.標準化融資和非標準化融資兩種模式并存。中國的地方政府債務的運行模式是標準化融資和非標準化融資并存的模式，這種模式有利于積極利用所有的資源，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的融資渠道，促進高質(zhì)量發(fā)展。中國標準化的地方政府債務包括地方政府一般債務、專項債務和城投債。除此之外，還包括基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、 “社會投資合作+EPC” 模式、生態(tài)環(huán)境導向開發(fā)金融支持項目（EOD）等金融創(chuàng)新模式。這些新的融資模式與其他城投債、銀行貸款、信托類債務、個人借款類債務等構成了隱性債務的新形式，這不同于其他國家市政債的單一形式，因而中國的地方政府債務理論具有自身的第三個特征——形成了標準化融資和非標準化融資的模式。

（二）完善中國地方債務管理的路徑選擇

結(jié)合中國地方政府債務的異質(zhì)性特征，通過地方政府債務新理論進一步認識中國地方政府債務的內(nèi)在本質(zhì)，從而為完善中國地方政府債務管理提供更合理的政策建議。

1.推進財政重整，完善風險應對措施。借鑒國外地方政府的財政破產(chǎn)制度，研究針對中國地方政府債務風險的財政重整和風險應對措施。首先，通過法律形式鼓勵財政重整。在債務危機發(fā)生的時候，要通過債務重組和管理改革，從行政和司法兩方面入手，促進地方政府的財政恢復。其次，以開源節(jié)流推進財政整頓計劃。地方政府為開源節(jié)流可采取一系列措施，如減少支出、處置資產(chǎn)、統(tǒng)籌各類結(jié)轉(zhuǎn)資金等，必要時對中高風險地區(qū)實施財政緊縮措施，如削減財政供養(yǎng)人員規(guī)模、降低薪資福利水平等。再次，實施一定程度的財政赤字貨幣化。地方政府債務問題是財政與金融的政策交叉點和風險交匯點，需要協(xié)調(diào)財政與金融政策，實施一定程度的財政赤字貨幣化。

2.尋求債務持有主體的多元化。推進中國多層次資本市場的發(fā)展，推動一級市場和二級市場的同步發(fā)展。首先，努力實現(xiàn)持有主體多元化，豐富投資者結(jié)構。吸引個人、養(yǎng)老保險基金、保險公司、信托公司等非銀行機構投資者，這樣可以有效利用民間閑散資金，提升信用以吸引境外投資者，從而避免集中于銀行而擠出私人投資。其次，提升債務持有者的做市比例，活躍市場。讓商業(yè)銀行作為市場制造者，利用自身客戶基礎和渠道網(wǎng)絡提高做市比例，完善雙邊報價的對接機制，提升中國債券二級市場的活躍度。

3.探索債務預算管理制度。通過法律法規(guī)進行約束，對發(fā)債規(guī)模、新增指標進行界定，制定出符合中國國情的債務預算管理制度。首先，將債務預算納入中長期財政計劃和地方投資規(guī)劃。實現(xiàn)地方政府債務在預算管理制度下運行，避免出現(xiàn)由于可行性公益項目不足、中長期預算計劃不足而導致的債券資金閑置現(xiàn)象。其次，根據(jù)各級政府的具體情況形成科學的財力需求預測、償債方式預測，從源頭上規(guī)范地方政府的債務，突出 “提高經(jīng)濟效率、體現(xiàn)未來導向” 的財政責任性。再次，明確地區(qū)首席財政負責人，形成細化債務預算管理的制度體系。[22]第四，建立債務預算的風險補充機制。在厘清風險承擔的關系之后，省市級政府可以建立專門的償債基金或財政風險補充機制，向縣、區(qū)地方政府提供風險撥備。

4.持續(xù)推動地方政府債券的市場化。進一步完善地方政府債券的發(fā)行管理體系，發(fā)行主體層級下移，提高地方政府債券發(fā)行的市場化程度。首先，完善發(fā)行條款。通過彈性的投標方式，使地方政府債券的發(fā)行更加靈活，降低地方政府的干預力度，逐步建立起以市場為導向的利率形成機制。其次，省級以下地方政府發(fā)債的權限應當繼續(xù)適度放寬，逐漸形成 “自發(fā)自還” 的模式。具體建議：（1）債券發(fā)行的權限進一步擴大到市、區(qū)（縣）政府，體現(xiàn)各個地區(qū)的獨立性；（2）通過試點、修法、擴圍的方式，逐步向有條件的市、區(qū)（縣）級政府賦予 “自發(fā)自還” 的權限，使其具有一定的自主權。

5.完善地方政府的信用評級機制。參考美國、澳大利亞等國家的經(jīng)驗，接納更多的跨區(qū)乃至國際信用評級公司參與地方政府債券發(fā)行的信用評級。通過信用評級機構的監(jiān)督和約束，更好地發(fā)揮中介評價的作用，體現(xiàn)客觀性。首先，引進國際著名的信用評級機構，建立多層次的評級體系，以提高公正性，既能減少政府發(fā)行債務的利息費用，又能增強地方政府債券的公信力，進而吸引外資。其次，提升信用評估機構的專業(yè)素質(zhì)，科學、合理地選取信用評級的標準和指標。再次，降低信用評級機構對地方政府的依賴程度，減少不規(guī)范的干預行為，以實現(xiàn)評級機構的獨立性。最后，進一步完善中國的信用評級體系，改善信用評級的信息披露機制。