陳麗純

（惠州藍鼎環(huán)境科技有限公司，廣東 惠州 516002）

環(huán)境污染問題是全球性問題，我國社會經(jīng)濟水平不斷提高的同時，環(huán)境污染問題也日漸嚴重，在生產(chǎn)過程中應(yīng)用排污許可證制度能夠比較好地遏制環(huán)境污染問題。排污許可證制度是環(huán)境管制中比較有效的一種方式，是由國家環(huán)保部門依據(jù)法律法規(guī)向有關(guān)排污單位頒發(fā)，被許可人獲得從事排污活動資格的制度[1]。排污許可證制度有利于加強環(huán)境管理的質(zhì)量，讓更多有資質(zhì)的企業(yè)和單位參與排污管理，減少環(huán)境污染。但是，在排污許可證制度應(yīng)用過程中，制度上的不完善以及技術(shù)上的落后，在一定程度上影響其作用的發(fā)揮，為此應(yīng)積極探討排污許可證制度的應(yīng)用策略，使其為環(huán)境保護提供有力的支持。

1 排污許可證制度分析

排污許可證制度在上世紀六七十年代首次提出，將污染物排放量作為份額由政府為不同排污單位發(fā)放許可證后進行排放，期間允許排污者之間進行相互有償閃易，是一種科學(xué)規(guī)劃污染物排放的機制。根據(jù)數(shù)理經(jīng)濟學(xué)論證，排污許可貿(mào)易體系具有控制污染的成本效率，可以實現(xiàn)污染控制目標的最低成本。從上世紀八十年代起，各國陸續(xù)出臺了排污許可證政策，針對污水、廢氣的排放實施了污染物排放許可證制度，其在控制溫室效應(yīng)與臭氧層破壞中具有良好的作用[2]。我國也從上世紀八十年代起，也陸續(xù)開始了排污許可證制度的探索，從水污染排放許可證制度開始，陸續(xù)出臺了部分污染物總量控制的排污許可證制度，對水污染、大氣污染等環(huán)境污染現(xiàn)象進行控制，并在實踐過程中根據(jù)各地區(qū)的具體特點，進行排污許可證法律規(guī)范與適用情況的分析，使其能夠為環(huán)境保護提供幫助[3]。

現(xiàn)階段，我國在針對排污許可證制度的法律法規(guī)內(nèi)容以原則性為主，在具體管理條例的細節(jié)和立法懲處方面仍存在一定缺陷，未能夠形成國家層面的有效監(jiān)管。排污許可證目前仍不是環(huán)境管理的核心制度，現(xiàn)階段已有的排污許可證制度與環(huán)境影響評價之間的銜接不足，在具體應(yīng)用排污許可證制度進行環(huán)境保護時，存在很多不協(xié)調(diào)情況，碎片化、多樣化現(xiàn)象也比較突出，排污許可證制度無法在環(huán)境管理中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，不利于對污染源排放進行有效管理[4]。此外，排污許可證在管理層面仍缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范，其技術(shù)體系不健全，在實際應(yīng)用中能夠起到的管理作用并不明顯，有一定局限性。排污許可公眾參與機制也存在明顯不足，現(xiàn)行的排污許可證制度以及公眾參與相關(guān)制度都相對籠統(tǒng)，在排污許可證的實踐過程中操作性難度較高，不同類型的企業(yè)單位在申領(lǐng)排污許可證和參與后續(xù)監(jiān)管工作時，缺乏明確的規(guī)范，并且環(huán)境信息的公開程度有所不足，公眾難以及時獲得最新的環(huán)境信息，難以形成全民參與的良性循環(huán)[5]。

2 排污許可證制度實踐中的常見問題

2.1 許可證申領(lǐng)問題

排污許可證的申領(lǐng)是制該度實踐中比較常見問題，在現(xiàn)階段排污許可證申請中普遍存在申請流程復(fù)雜、核發(fā)表格難以理解、表格填寫錯誤等問題。排污許可證的申領(lǐng)是其有效管理的重要內(nèi)容，各區(qū)域現(xiàn)行的排污許可證申領(lǐng)流程步驟存在區(qū)別，且排污許可證的申請與核發(fā)工作量較大，在實際申領(lǐng)中需要填報一系列申請材料，部分地區(qū)的排污許可證申請表格數(shù)量多達十幾頁，每張表格中的信息內(nèi)容冗雜，容易出現(xiàn)填寫失誤問題。而相關(guān)企業(yè)在許可證申領(lǐng)時，如果出現(xiàn)填寫錯誤，不僅影響了后續(xù)核發(fā)工作效率，也可能對企業(yè)單位的環(huán)境信用評價產(chǎn)生負面影響，應(yīng)該引起足夠的關(guān)注[6]。此外，許可證申領(lǐng)流程復(fù)雜、表格數(shù)量較多也為后續(xù)申報工作帶來了難度，在后續(xù)審核中，信息系統(tǒng)會生成大量副本頁面，降低了后續(xù)核發(fā)、監(jiān)管等工作的效率。

2.2 許可證核發(fā)問題

排污許可證是環(huán)境保護工作中的重要內(nèi)容，但在許可證核發(fā)中存在的一系列問題，也影響了其作用的發(fā)揮?，F(xiàn)階段我國排污許可證制度尚不完全，從立法層面和制度細節(jié)上都有很多需要完善的內(nèi)容，排污許可證的申報流程較為復(fù)雜，對專業(yè)性要求較高。參與排污許可證印發(fā)的環(huán)境管理部門與申報企業(yè)的工作經(jīng)驗不足，對國家印發(fā)的文件規(guī)范、法律條文理解存在差異，實踐操作效果較差，排污許可證核發(fā)中合法合規(guī)難以有效保障[7]。

2.3 發(fā)證后的管理問題

證后管理問題是排污許可證發(fā)放后比較常見的問題，各地區(qū)生態(tài)環(huán)境管理部門對排污許可證的管理重視程度不同，管理制度差異等，都會對其證后管理質(zhì)量造成影響，而管理體系不健全、管理制度缺陷等是比較常見的問題。地區(qū)環(huán)境部門是負責排污許可證發(fā)放后管理的主要單位，其工作過程中，需要按照規(guī)定監(jiān)督企業(yè)落實污染治理與排污管理的相關(guān)內(nèi)容。但在實際工作中，受工作人員專業(yè)素質(zhì)較低，部門人手不足等因素的限制，排污許可證發(fā)放后管理工作往往不到位。很多地區(qū)環(huán)境部門缺乏對監(jiān)管體系的構(gòu)建，沒能建立起專業(yè)化的執(zhí)法管理團隊；在管理制度上也缺乏有效的控制，沒不能結(jié)合當前的環(huán)境特點對排污種類進行分類管控；管理制度的規(guī)范化、專業(yè)化水平不足，也造成了其排污許可證后管理質(zhì)量下降。

2.4 監(jiān)管工作問題

監(jiān)管工作方面的缺失是排污許可證制度中比較嚴重的問題，現(xiàn)階段各部門在進行監(jiān)管時面臨的阻礙比較多，監(jiān)管技術(shù)水平難以達到相應(yīng)條件，不利于排污許可證制度的有效推行。在監(jiān)管工作當中，發(fā)放的排污許可證總數(shù)量較多，監(jiān)管量大且監(jiān)管范圍閃廣，實際參與監(jiān)管工作的人員數(shù)量、能力等與之不相適應(yīng)，在監(jiān)管中容易出現(xiàn)內(nèi)容失實等問題。受到立法條件的限制，生態(tài)環(huán)境部門對相關(guān)排污單位進行處理時，難以進行實質(zhì)性處罰，影響了監(jiān)管工作的有效性。此外，排污許可證在環(huán)境保護工作中的核心位置不明確，權(quán)威性與專業(yè)性方面的不足，也給監(jiān)管帶來了難度。

3 完善排污許可證制度的策略

3.1 優(yōu)化管理體系

優(yōu)化排污許可證管理體系是發(fā)揮其環(huán)境保護作用的重要策略，在進行管理體系構(gòu)建時，必須結(jié)合當?shù)氐沫h(huán)境管理要求，依據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)建立專業(yè)化管理體系。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)該貫徹落實國家環(huán)境保護工作要求，以及排污許可證的要求，廣泛收集社會意見，為管理工作進行提供可靠依據(jù)；擴充管理隊伍規(guī)模，引進專業(yè)化環(huán)境管理人才參與排污許可證管理工作中；利用信息技術(shù)搭建更加科學(xué)、完善的管理系統(tǒng)，促進排污許可證網(wǎng)上申領(lǐng)、數(shù)據(jù)信息互通等工作，保證管理的有效率。排污許可證制度需要堅持以排污許可為核心，科學(xué)整合管理制度，在環(huán)境保護工作中，需要將其放在核心位置，重構(gòu)排污許可與現(xiàn)階段環(huán)境污染管理制度之間的關(guān)系，確保雙方能夠形成良性互聯(lián)，構(gòu)建統(tǒng)一的管理體系。將環(huán)境影響評價作作為核發(fā)許可證的重要前提條件，將污染物排放標準限值以及總量控制指標作為排污許可證制度的核心內(nèi)容，細化各類污染物種類，促進排污管理的規(guī)范化、專業(yè)化。通過管理制度的優(yōu)化，讓排污許可證制度能夠更好地為環(huán)境保護提供幫助，有效改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量水平[8]。

3.2 強化許可證審核

強化排污許可證審核工作，并對其申領(lǐng)與核發(fā)流程進行優(yōu)化，提高工作效率以及工作質(zhì)量。在排污許可證申領(lǐng)過程中，對申領(lǐng)表格內(nèi)容進行優(yōu)化，在遵循國家有關(guān)行業(yè)對排污許可申請要求的同時，保證表格的明確、完整、規(guī)范，確保申領(lǐng)單位能夠詳細了解表格中各類內(nèi)容，準確填寫申報信息，避免填寫錯誤。根據(jù)法律條例以及技術(shù)規(guī)范，對排污許可證申請與核發(fā)進行全面審核，建立核查小組，應(yīng)用合適的核查方法與檢查儀器，對排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)工作進行有效審核，提升核查工作的質(zhì)量水平[9]。在核查中，需詳細記錄參與核查的工作人員信息，對其分工、儀器操作等情況進行統(tǒng)計，并記錄待核查單位的企業(yè)現(xiàn)場人員、企業(yè)基本情況、污染源情況、污染物排放等相關(guān)信息，為后續(xù)排污許可證頒發(fā)提供準確的資料。審核過程中一旦發(fā)現(xiàn)不合格或違規(guī)情況，需及時提出建議，并督促其進行整改。

3.3 加強證后監(jiān)管工作

排污許可證核發(fā)后的監(jiān)管工作也是比較重要的工作內(nèi)容，應(yīng)該發(fā)揮地方生態(tài)環(huán)境部門職能，強化證后監(jiān)管，提升排污許可證的應(yīng)用價值。排污許可證在證后監(jiān)管中，經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)管主體責任不完善、監(jiān)管對象排污單位自證守法不規(guī)范等問題，因此，在證后監(jiān)管中既要加強監(jiān)管單位內(nèi)部組織的建設(shè)，強化監(jiān)管單位的部門聯(lián)動，避免出現(xiàn)監(jiān)管責任缺失問題；也需要構(gòu)建以排污許可證為核心，排污單位為責任主體的證后監(jiān)管體系，強化對排污單位的管控，避免自證守法不規(guī)范問題的出現(xiàn)。要做好排污許可證的證后監(jiān)管工作，需要結(jié)合國家法律法規(guī)內(nèi)容，明確各部門監(jiān)管的法律責任以及執(zhí)法要求，綜合考慮生態(tài)環(huán)境的各方面要求，對排污許可證的后續(xù)監(jiān)管進行有效控制，發(fā)揮相關(guān)單位的行政問責功能，明確行使其權(quán)力和職責，實現(xiàn)對監(jiān)管對象的有效控制。在監(jiān)管過程中，還要配合信息公開制度，及時地將排污許可證監(jiān)管成果進行公開，強化公眾參與意識，提升公眾參與度[10]。

3.4 加快行政立法

排污許可證制度的完善，需要依靠行政立法和頂層設(shè)計強化加以推進。在此過程中，相關(guān)單位需要全面總結(jié)當前排污許可證制度執(zhí)行中的各類問題，結(jié)合問題產(chǎn)生原因及造成后果對其進行分析，以排污許可證為核心，保障環(huán)境管理制度的法律地位。排污許可證制度的行政立法強化與完善，需要對其具體內(nèi)容進行細化，針對大氣、水等固定污染源的特點，以及環(huán)境管理法規(guī)上的不足之處，探討健全法律法規(guī)的條例，保證法律管理體系對排污許可證核發(fā)與監(jiān)管進行有效管控。在行政立法健全方面，還應(yīng)該注意利用法律制度對排污許可證進行統(tǒng)一管理的可行性，通過立法，健全和優(yōu)化對各地區(qū)的排污許可證發(fā)放與管理，確保其能夠按照國家相關(guān)制度，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，促進排污許可證制度的推行[11]。

3.5 實施分類管理

排污許可證制度在實踐過程中，應(yīng)該搭建專業(yè)化技術(shù)體系，實施分類管理，更好的發(fā)揮其作用與價值。排污許可證制度需要結(jié)合排污許可的具體要求進行分析，而排污領(lǐng)域內(nèi)的精細化分類管理，程序簡潔化管理模式，能夠很好地提升其應(yīng)用效果。分類管理策略的應(yīng)用，能夠讓排污許可分門別類地進行污染源的管控，讓排污單位得以按照不同類別的污染物、污染源種類進行差異化管理，提升排污管理質(zhì)量。對于污染程度不同的單位，在污染許可證申領(lǐng)方面，可以進行程序優(yōu)化，比如污染情況較輕的第三產(chǎn)業(yè)，排污許可證申領(lǐng)程序的簡化，高污染行業(yè)排污許可申領(lǐng)中審核的細化等，在提升管理工作效率的同時，對重點污染行業(yè)排污情況進行監(jiān)管，合理劃定污染物排放濃度限值，提升排污管理質(zhì)量水平[12]。

3.6 應(yīng)用信息化管理體系

排污許可證制度的執(zhí)行中應(yīng)用信息化管理體系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，有利于提升其管理質(zhì)量。構(gòu)建信息管理體系是各行業(yè)比較關(guān)鍵的內(nèi)容，在環(huán)境保護工作中，排污許可證制度的信息化管理體系，能夠讓環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)等匯入信息管理數(shù)據(jù)庫中，使得各部門可以在系統(tǒng)中進行資料數(shù)據(jù)共享，便于實施對排污許可的統(tǒng)一管理，提升排污許可證制度的執(zhí)行力度。在信息化管理體系建立中，首先要明確管理體系的面向?qū)ο笫侨鐣?，信息化管理體系應(yīng)該由國家統(tǒng)管，構(gòu)建一個公開、透明的發(fā)證平臺，根據(jù)統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，進行排污許可證的申請與核發(fā)，通過信息化管理網(wǎng)上申報程序的應(yīng)用，提升排污許可證的申辦與核發(fā)效率。此外，還應(yīng)該注意做好排污許可證信息管理平臺的公示，及時公開排污單位的監(jiān)測數(shù)據(jù)，并將企事業(yè)單位環(huán)境行為信用評價體系更好地應(yīng)用起來，為環(huán)境保護提供切實可靠的技術(shù)支持。

3.7 增強執(zhí)法力度

在排污許可證制度中不斷增強執(zhí)法力度，強化企業(yè)的失信懲戒是保證其管理有效性的關(guān)鍵。目前排污許可證制度中，對于企業(yè)的失信行為和違法懲戒較為寬松，這在一定程度上影響了排污許可證機制的權(quán)威性，也不利于企業(yè)嚴格遵循相關(guān)法律規(guī)范，增加了環(huán)保管理的成本。為此，在進行排污許可證制度完善中，應(yīng)該嚴化其退出機制，在排污許可證管理制度中，通過紅黃牌警示與信息公開機制的應(yīng)用，對無證排污企業(yè)和持證但不遵守規(guī)范排污的企業(yè)進行懲戒。在管理中，對不配合排污整改的企業(yè)進行現(xiàn)場或停產(chǎn)整治，確保其能夠嚴格遵循排污許可證制度，減少違規(guī)排放污染物。對于違規(guī)行為特別嚴重的企業(yè)，要依法依規(guī)吊銷其排污許可證，并進行關(guān)停處罰。

4 結(jié)語

排污許可證制度是環(huán)境保護中比較重要的制度措施，通過對污染物與污染源進行有效控制，為各行業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)過程中標準化、規(guī)范化排污奠定良好基礎(chǔ)，從而提升環(huán)境保護質(zhì)量。作為當前環(huán)保制度的重要組成部分，保證排污許可證制度執(zhí)行的效率，提升其管理質(zhì)量水平，對于改善環(huán)境質(zhì)量具有重要意義。鑒于當前的排污許可證制度存在的問題，為保證其更好地發(fā)揮作用，應(yīng)從現(xiàn)階段排污許可證的實際問題出發(fā)，通過強化立法、規(guī)范管理內(nèi)容、實施分類管理、構(gòu)建信息化體系、增強執(zhí)法力度等措施，進一步優(yōu)化排污許可證制度的應(yīng)用效果，為環(huán)境保護創(chuàng)造良好的條件。