許仙菊

(福建省周寧縣水利局,福建 周寧 355400)

水利工程是國民經(jīng)濟重要基礎(chǔ)工程，多建設(shè)于沿庫、湖、河、江等位置，工程多跨地市縣行政區(qū)劃，工程服務(wù)對象類型多，面對的地質(zhì)和氣候環(huán)境復(fù)雜多變。水利工程質(zhì)量與人民群眾生命財產(chǎn)安全息息相關(guān)，事關(guān)萬里良田澆灌、千里堤防安全和萬千居民飲水，涉及人民群眾切身利益，與國家安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定緊密相連，屬于重大風險防控內(nèi)容。加強工程質(zhì)量監(jiān)督是我國水利設(shè)施安全順利運行、高質(zhì)量發(fā)展的重大需求。黨的“十八大”以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國水利工程質(zhì)量水平不斷提升，質(zhì)量常見問題治理取得積極成效，工程質(zhì)量事故得到有效遏制。但我國水利工程質(zhì)量監(jiān)督水平與工程質(zhì)量高要求之間還存在較大差距。面對水利工程質(zhì)量及監(jiān)督中存在的問題，應(yīng)當切實以加強項目實體與責任主體的監(jiān)督管理，加強工程建設(shè)各個環(huán)節(jié)的全過程控制，有效提升水利工程質(zhì)量監(jiān)督水平，切實提高水利工程質(zhì)量，實現(xiàn)工程質(zhì)量、投資工期與建設(shè)目標的高度統(tǒng)一。

1 水利工程質(zhì)量監(jiān)督概述

1.1 概念

水利工程質(zhì)量監(jiān)督是指水行政主管部門或其授權(quán)的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，代表政府部門強制性監(jiān)督現(xiàn)場管理機構(gòu)與建筑主體企業(yè)，也是工程質(zhì)量管理重要部分[1]。監(jiān)督以廣義而言是指查看和管理，政府監(jiān)督管理工程質(zhì)量，以國家法律法規(guī)為依據(jù)，以環(huán)境質(zhì)量與工程功能性為目的，對工程質(zhì)量責任主體和有關(guān)單位履行質(zhì)量責任的行為及工程實體質(zhì)量進行公正性、強制性執(zhí)法行為，納入基本程序中。水利工程質(zhì)量監(jiān)督，作為行政行為，可保護公共利益，政府部門可通過委托或授權(quán)執(zhí)法方式，監(jiān)督檢驗工程質(zhì)量[2]。

1.2 特點

水利工程與一般建筑工程相比，涉及范圍廣，公益性、專業(yè)性強，質(zhì)量監(jiān)督更為繁復(fù)，具有以下特點。

1) 強制性

國家落實工程質(zhì)量監(jiān)督制度，在《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》中以法律形式制定，表明工程質(zhì)量監(jiān)督代表國家意志，任何個人或單位從事工程活動，均需服從監(jiān)管。

2) 專業(yè)性

水利工程包含防洪工程、農(nóng)田水利工程、水力發(fā)電工程、航道和港口工程、供水和排水工程、環(huán)境水利工程以及海涂圍墾工程，項目形式較多，施工重難點有所差異。特別是工程在施工條件、方案、建材等方面要求嚴格，質(zhì)量監(jiān)督任務(wù)在于監(jiān)督工程質(zhì)量，管理貫徹建設(shè)全過程，不局限于某方面或某階段[3]。公益性水利工程同樣如此，需加強質(zhì)量監(jiān)督，要求人員具備專業(yè)化水平，科學(xué)點評工程建設(shè)情況，予以指導(dǎo)。

3) 宏觀性

政府監(jiān)督注重宏觀效益，保證工程建設(shè)行為規(guī)范性，維護各方合法權(quán)益和公眾利益，對于整體建設(shè)活動，需進行宏觀性監(jiān)督，從外至內(nèi)展開監(jiān)督。

4) 公正性

工程質(zhì)量監(jiān)督能夠體現(xiàn)國家意志，需保證行為的客觀、公正與公開，維護各方合法權(quán)益。

2 水利工程質(zhì)量監(jiān)督的問題

2.1 監(jiān)督依據(jù)不足

水利工程質(zhì)量監(jiān)督主要是通過監(jiān)督、鑒定、核查的方式進行，政府成為質(zhì)量監(jiān)督責任者。水利工程中，一是相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標準等較為健全，但多是面對大中型項目，中小型項目質(zhì)量監(jiān)管缺乏相應(yīng)法律條例[4]。中小型水利項目與大中型在建設(shè)主體、工藝、規(guī)模等方面存在顯著不同，直接套用大型水利工程監(jiān)管模式顯然不科學(xué)。二是質(zhì)量監(jiān)督缺乏完善體制機制，項目質(zhì)量受人為因素影響較大，對監(jiān)督管理人員有較高要求，人員素質(zhì)不達標，將可能導(dǎo)致水利工程管理難以達到國家標準。

2.2 質(zhì)量監(jiān)督形式化

水利工程中部分施工單位對于工程質(zhì)量有所忽視，過于注重施工進度，或有意規(guī)避監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督措施未能有效落實，影響了工程質(zhì)量。質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)又難以強制性實施監(jiān)督懲治措施，雙方對彼此關(guān)系理解失誤，未能認識到監(jiān)督必要性和特殊性，陷入微觀管理誤區(qū)。還有部分工程監(jiān)督，僅采取抽查、巡查方式，側(cè)重于檢查違規(guī)操作和質(zhì)量缺陷，忽視檢查質(zhì)量行為，通常是發(fā)生事故后挽救，事前事中風險管理不足[5]。原因在于部分人缺乏正確的強制性質(zhì)量監(jiān)督理解，或?qū)⒐こ藤|(zhì)量監(jiān)督、質(zhì)量檢測和監(jiān)理混為一談。還有項目法人(建設(shè)單位)大多由各級水行政主管部門的下屬單位擔任，水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)也隸屬于各級水行政主管部門，水行政主管部門既負責監(jiān)督，又負責建設(shè)，未能“監(jiān)、管”分離，使監(jiān)督流于形式[6-7]。

2.3 缺乏完善制度

工程質(zhì)量監(jiān)督作為系統(tǒng)性工程，是政府監(jiān)督管理建設(shè)行業(yè)的活動，需保證規(guī)范性建設(shè)行為，維護各方和公眾權(quán)益。但是，以當前質(zhì)量監(jiān)督工作而言，一方面監(jiān)督管理對于部分審核檢查僅流于表面，未能注重完善監(jiān)督管理制度，審核企業(yè)資質(zhì)及從業(yè)者資格時，也未能確定其是否符合實際，疏于合同管理，處罰也缺乏規(guī)定依據(jù)[8]。另一方面則是各地區(qū)行政區(qū)劃，質(zhì)量監(jiān)督劃分不同責任，執(zhí)行中由于水域不固定性，且水利建設(shè)具有分區(qū)域、分流域、分地域特點，僅以投資性質(zhì)劃分管理部門職責，不夠科學(xué)合理，可能會引發(fā)多重矛盾問題。

3 水利工程質(zhì)量監(jiān)督全過程控制措施

水利工程不同階段，質(zhì)量監(jiān)督內(nèi)容有所不同，根據(jù)建設(shè)初期、施工、驗收3個階段，結(jié)合上述問題，擬定實現(xiàn)全過程質(zhì)量監(jiān)督控制措施。

3.1 建設(shè)初期質(zhì)量監(jiān)督

建設(shè)初期質(zhì)量監(jiān)督中，可將其分為辦理監(jiān)督手續(xù)、確定監(jiān)督機制這兩方面，辦理監(jiān)督手續(xù)包含質(zhì)量監(jiān)督書簽訂，下達監(jiān)督計劃，根據(jù)項目部申請復(fù)核材料，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)制定和下發(fā)監(jiān)督計劃[9]；監(jiān)督機制需做好機構(gòu)設(shè)置、人員組成，確定監(jiān)督方案。具體工作如下。

1) 審核工程資料

質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)及時安排人員核查接收的資料，如不合格的申報資料，需及時通知法人補充完善。

2) 建立監(jiān)督組織

在質(zhì)量監(jiān)督中，根據(jù)工程特點、規(guī)模、重要性等成立質(zhì)監(jiān)組，經(jīng)批準后授權(quán)質(zhì)量監(jiān)督責任，建立質(zhì)量監(jiān)督制度，明確監(jiān)督人員責任，以此保證質(zhì)量監(jiān)督有效開展。

3) 下達質(zhì)量監(jiān)督書

施工單位申請工程質(zhì)量監(jiān)督后，提交材料審驗，保證審驗與規(guī)范要求相符，下達《水利工程質(zhì)量監(jiān)督書》，確定完成時限與監(jiān)督內(nèi)容。在質(zhì)量監(jiān)督書中，包含項目名稱、建設(shè)地點、項目法人、主管部門、負責人、建設(shè)規(guī)模內(nèi)容、資質(zhì)等。

4) 制定監(jiān)督計劃

質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當及時編制監(jiān)督計劃，項目建設(shè)初期開始編制，計劃包含人員職責、監(jiān)督內(nèi)容、保障措施、工作要求等，明確工程外觀質(zhì)量評定、質(zhì)量監(jiān)督到位點、質(zhì)量事故防范等，對勘察、設(shè)計、監(jiān)理、建設(shè)等參建方提出配合要求明確內(nèi)容，通過審查后以文件形式下發(fā)，執(zhí)行中如果發(fā)生重大變更，可結(jié)合實際調(diào)整。

3.2 施工階段質(zhì)量監(jiān)督。

水利工程施工中，質(zhì)量監(jiān)督主要是監(jiān)督工程實體與參建方質(zhì)量行為，參建方行為監(jiān)督包含項目法人(建設(shè)單位)、施工、監(jiān)理、設(shè)計、工程質(zhì)量檢測等單位，保證工程質(zhì)量滿足要求。具體工作如下。

1) 確定監(jiān)督內(nèi)容

一是加強參建方行為監(jiān)督。需根據(jù)參建方具體情況確定監(jiān)督內(nèi)容，重點監(jiān)督項目法人是否設(shè)置質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，明確運行情況、審查施工圖與設(shè)計交底情況、設(shè)計變更、采購合同、工程簽證、委托檢測、事故處理、質(zhì)量缺陷等情況，嚴格落實技術(shù)執(zhí)行標準與工程規(guī)程[10]。

二是加強項目法人(建設(shè)單位)監(jiān)督。審查項目法人(建設(shè)單位)組織結(jié)構(gòu)是否合理，是否配備專職人員，以及人員素質(zhì)水平如何；加強對工程招投標的監(jiān)督，嚴格審查建設(shè)單位是否依照法定程序和方式進行了公開招標;是否公正地擇優(yōu)選擇了中標單位；審查項目法人(建設(shè)單位)是否嚴格依據(jù)合同文件進行管理[11]；嚴格項目竣工驗收，未經(jīng)驗收或驗收不合格的項目不準交付使用。

三是強化勘察設(shè)計單位監(jiān)督。監(jiān)督其檢測質(zhì)量、水利資質(zhì)、服務(wù)行為等，對現(xiàn)場服務(wù)體系、施工圖交底與派駐代表重點審查。如，周寧縣城區(qū)高水高排項目，根據(jù)周寧縣城區(qū)地質(zhì)地理特點，重點加強圖紙設(shè)計總體審查，明確工程總平面布置圖、管理房、箱涵進口水閘等。同時強化服務(wù)行為檢查。主要審查是否擁有執(zhí)業(yè)資格、滿足要求情況、落實服務(wù)體系情況、施工圖技術(shù)交底、設(shè)計文件質(zhì)量等。

四是加強對監(jiān)理單位監(jiān)督。在開工初期，重點檢查監(jiān)理合同、人員證件數(shù)量、資質(zhì)證書、項目總監(jiān)、監(jiān)理規(guī)劃、保障體系審查記錄、旁站監(jiān)理計劃等；在施工期間，隨機抽查各項檢驗記錄，明確是否存在人員違規(guī)情況，如若違規(guī)則下達整改通知，通報上級部門，避免由于監(jiān)理失誤導(dǎo)致質(zhì)量事故。

五是加強對施工單位監(jiān)督。重點檢查單位資質(zhì)，以實地考察方式，深入內(nèi)部查看軟硬件實力，確認其信譽與施工水平，審查人員資格、單位資質(zhì)等是否符合水利工程要求。

六是加強工程質(zhì)量檢測單位監(jiān)督。檢查檢測機構(gòu)資質(zhì)，嚴禁無資質(zhì)、超出資質(zhì)承攬業(yè)務(wù)或轉(zhuǎn)包檢測業(yè)務(wù)；禁止涂改、倒賣、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓資質(zhì)證書行為；應(yīng)當嚴格按要求開展現(xiàn)場及試驗室檢測，檢測儀器、設(shè)備及環(huán)境條件應(yīng)符合資質(zhì)認定和實施檢測的要求；按規(guī)定建立檢測結(jié)果不合格項目臺賬，涉及結(jié)構(gòu)安全檢測結(jié)果不合格的，應(yīng)及時報告質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)等。

2) 加強實體監(jiān)督

在工程建設(shè)施工中，需做好實體監(jiān)督工作。主要包含原材料監(jiān)督與工程實體監(jiān)督這兩方面。在原材料監(jiān)督中，要做好資料審查工作，審核采購材料單、質(zhì)量檢驗報告單等，確定為監(jiān)理人員簽發(fā)，抽查材質(zhì)證明書與試驗報告單。注意檢查材料外形尺寸、規(guī)格型號、性能、顏色形狀等指標，發(fā)現(xiàn)問題能夠要求項目法人復(fù)檢，直到其簽發(fā)整改通知[12]。當工程材料進場時，需聯(lián)合各參建方共同把控材料關(guān)卡，監(jiān)督把控原材料質(zhì)量。在材料質(zhì)量控制中，應(yīng)突出監(jiān)理工程師職能，重點審核出廠合格證、材質(zhì)證明等，逐批抽取試驗，出具檢驗報告。在工程實體監(jiān)督中，要安排人員加強對土方工程、混凝土工程、基礎(chǔ)處理工程、房屋建筑工程、病險水庫除險加固、房屋水暖電、飲用水安全等方面的認真檢查，以細部的質(zhì)量管控保證整體工程質(zhì)量。

3.3 竣工驗收階段質(zhì)量監(jiān)督

1) 法人驗收監(jiān)督

項目建設(shè)中，法人驗收由項目法人組織，包括分部工程驗收、單位工程驗收、合同工程完工驗收及水電站(泵站)中間機組啟動驗收。其中，分部工程驗收要重點抽檢工程評定材料，檢查混凝土試件、機電產(chǎn)品、金屬結(jié)構(gòu)等資料內(nèi)容，明確是否存在缺陷事故，做好處理工作；單位工程驗收需重點審查資料齊全性，核定外觀質(zhì)量，整理試運行階段資料；機組啟動驗收，需在機組啟動運行基礎(chǔ)上展開，要求人員全程參與，聽取試運行、工程建設(shè)等報告，檢查設(shè)備與機組安裝情況，討論是否通過啟動機組驗收鑒定書；合同工程完工驗收安排在完成合同工程后進行，可與驗收單位工程共同進行。

2) 政府驗收監(jiān)督

行政部門或委托部門組織驗收，重點抽查分部工程、單元工程資料，核定工程等級，檢查是否已經(jīng)處理工程缺陷，運行期間資料完整性等。并且，要落實新發(fā)展理念，加強檢查水土保持、環(huán)境保護、工程檔案等內(nèi)容。

3.4 完善保障措施

1) 完善監(jiān)督機制

應(yīng)當在符合工程標準要求下完善并形成認真負責、合理監(jiān)督的質(zhì)量監(jiān)督機制。需嚴格按照部門要求落實監(jiān)督體系，通過激勵措施激發(fā)主體質(zhì)量建設(shè)能動性。對于工程分散問題，將職責落實至各個職能部門，做到無盲區(qū)監(jiān)管。監(jiān)管部門要推動質(zhì)量監(jiān)督體系改革，改變質(zhì)量監(jiān)督手段、方式，從傳統(tǒng)監(jiān)督轉(zhuǎn)為科學(xué)監(jiān)督、從實體質(zhì)量監(jiān)督轉(zhuǎn)為責任主體監(jiān)督。同時，根據(jù)水利部《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》，做到獎懲分明、依法監(jiān)督，落實監(jiān)理單位控制、項目法人(建設(shè)單位)負責、政府監(jiān)督、施工與設(shè)計保證的監(jiān)督方式，解決監(jiān)管問題，如若出現(xiàn)違法行為，則根據(jù)情節(jié)嚴重性依法對其合理處罰，包含記錄違法行為、降低信用等級、罰款等。

2) 創(chuàng)新監(jiān)督思路

水利工程形式不斷變化，應(yīng)當轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念，跟上時代變化，以創(chuàng)新完善監(jiān)督的方式，將監(jiān)督工作從實體監(jiān)督轉(zhuǎn)變成監(jiān)督參建方主體結(jié)合實體監(jiān)督的方式。要隨機檢查人員配備、人員到位及履職情況，明確是否落實重要隱蔽(關(guān)鍵部位)的旁站監(jiān)理，落實施工組織設(shè)計，審查預(yù)制構(gòu)配件、原材料、機械設(shè)備的報告，抽查質(zhì)量性能，發(fā)現(xiàn)問題后要求及時整改，做好資料整理工作[13]。

3) 落實分層監(jiān)管

不同類型、地域的水利工程，在質(zhì)量監(jiān)管中應(yīng)當綜合分析質(zhì)量控制要點、項目特點及可能產(chǎn)生的問題，重點監(jiān)管隱蔽工程與關(guān)鍵部位，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)分類監(jiān)督。而薄弱的監(jiān)督環(huán)節(jié)，需針對性調(diào)整機制，加大監(jiān)督力度、增設(shè)監(jiān)督人員，明確并落實個人監(jiān)督責任。此外，要加強人員培訓(xùn)，針對性培訓(xùn)人員專業(yè)知識，包含水利工程要點、質(zhì)量問題、各參建方責任、如何履職等，提高人員監(jiān)管能力，增強人員責任感和使命感。同時，鼓勵人員利用業(yè)余時間進行自學(xué)，學(xué)習法律法規(guī)、新工藝、新技術(shù)等知識，定期開展人員考核，合格人員方能進入現(xiàn)場中，以提高業(yè)務(wù)水平。

4 結(jié)語

水利工程質(zhì)量監(jiān)督是一項綜合系統(tǒng)工作，面對監(jiān)督依據(jù)不足、質(zhì)量監(jiān)督形式化、缺乏完善制度的問題，應(yīng)當采取全過程質(zhì)量監(jiān)督模式，從建設(shè)初期、施工階段至竣工驗收環(huán)節(jié)，實現(xiàn)全過程監(jiān)督。并且通過完善監(jiān)督機制、創(chuàng)新監(jiān)督思路、落實分層監(jiān)管的方式，保證水利工程質(zhì)量安全，從而提高工程綜合效益。