李立芳

（中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院）

一、引言

政府采購業(yè)務(wù)具有涉及資金大、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)多、持續(xù)時間長、社會公眾關(guān)注度高、廉政風(fēng)險點多等特點[1]，是行政事業(yè)單位的重點風(fēng)險防控領(lǐng)域。事業(yè)單位是我國政府采購的重要主體，盡管目前大部分事業(yè)單位建立了有關(guān)采購風(fēng)險的防范制度，但仍存在政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險點不夠具體、內(nèi)部控制體系不完善、內(nèi)部控制環(huán)境有待優(yōu)化等問題，在具體執(zhí)行中內(nèi)部控制可能會流于形式而難以達到控制目標(biāo)。對此，財政部于2012年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）（以下簡稱《規(guī)范》），政府采購正是《規(guī)范》中內(nèi)部控制的六大業(yè)務(wù)之一。

二、政府采購的業(yè)務(wù)流程梳理

有效梳理政府采購工作的業(yè)務(wù)流程和環(huán)節(jié)，對于政府采購內(nèi)部控制體系的構(gòu)建可以起到基礎(chǔ)性作用。以《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》等法規(guī)制度為依據(jù)，在充分摸清事業(yè)單位政府采購業(yè)務(wù)的前提下，對事業(yè)單位涉及內(nèi)部控制的政府采購業(yè)務(wù)流程進行梳理（見圖1）。

圖1 政府采購業(yè)務(wù)流程

三、政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險分析

構(gòu)建以風(fēng)險防控為導(dǎo)向的政府采購內(nèi)部控制體系，需要深入分析政府采購各個流程和環(huán)節(jié)，尤其是主要風(fēng)險點，對關(guān)鍵環(huán)節(jié)和需要特別注意的事項要求重點防控且從嚴(yán)管理[2,3]。實際操作中可以從單位層面和業(yè)務(wù)層面來分析主要風(fēng)險。

（一）單位層面的主要風(fēng)險

主要表現(xiàn)為：采購組織管理欠規(guī)范，采購主體不明、職責(zé)不清，采購審批權(quán)限界定不清晰，內(nèi)部監(jiān)督措施不完善，出現(xiàn)問題時相互推脫責(zé)任。

（二）業(yè)務(wù)層面的主要風(fēng)險

業(yè)務(wù)層面可以從以下六個關(guān)鍵流程與環(huán)節(jié)來識別和分析主要風(fēng)險[4]。

1.采購預(yù)算編制與計劃管理的主要風(fēng)險

一是編制采購預(yù)算前的市場調(diào)研不充分，盲目性和主觀隨意性較大，這樣欠科學(xué)、不準(zhǔn)確的預(yù)算往往造成與市場價格的較大差距。二是采購預(yù)算編制不全，未能清晰列出采購項目及其資金預(yù)算，未能合理細化采購品目，有些應(yīng)納入政府采購范圍內(nèi)的采購事項未進行編制，造成后期執(zhí)行時要追加采購預(yù)算[5]。三是約束執(zhí)行采購預(yù)算的力度較弱，變更和調(diào)整預(yù)算的情況較為隨意，超預(yù)算采購、改變項目形式及采購資金用途的情況也有出現(xiàn)。四是超預(yù)算指標(biāo)和內(nèi)容編制采購計劃，影響采購預(yù)算的執(zhí)行效果。五是采取先執(zhí)行后計劃采購方式，采購后再編制采購計劃。

2.采購需求管理的主要風(fēng)險

一是采購需求不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，未按要求進行面向市場主體的需求調(diào)查，即使進行過需求調(diào)查，選取少于3個的調(diào)查對象也是不具代表性的；對復(fù)雜的采購項目，未征求社會公眾、專家和相關(guān)供應(yīng)商意見。二是編制采購需求的內(nèi)容不完整，采購標(biāo)的要求缺少具體說明。三是采購文件未經(jīng)過集體論證或領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究。

3.采購活動管理的主要風(fēng)險

一是沒有根據(jù)采購目錄、限額標(biāo)準(zhǔn)和項目特征合理選擇采購方式，甚至化整為零或以其他方式規(guī)避公開招標(biāo)。二是在編制采購文件關(guān)鍵性技術(shù)指標(biāo)和商務(wù)條款時，違規(guī)設(shè)定特殊“門檻”或資格條件，對不同的供應(yīng)商區(qū)別待遇，這樣操作不僅會使供應(yīng)商增加質(zhì)疑，提高投訴風(fēng)險，還會造成應(yīng)約供應(yīng)商數(shù)量不夠，甚至采用圍標(biāo)或陪標(biāo)等不正當(dāng)手段參加競標(biāo)，容易滋生腐敗行為。三是未按規(guī)定及時公開政府采購信息，影響政府采購工作透明度和社會公信力。四是與供應(yīng)商惡意串通，開標(biāo)前泄露標(biāo)底或在評標(biāo)中暗通消息，在采購中獲取不正當(dāng)利益。五是合同簽訂內(nèi)容與中標(biāo)結(jié)果及內(nèi)容不一致，采購合同的內(nèi)容有重大瑕疵甚至欺詐行為，極易造成單位合法權(quán)益的損失。

4.采購驗收管理的主要風(fēng)險

一是驗收小組結(jié)構(gòu)欠科學(xué)，成員缺少相關(guān)專業(yè)知識，未按要求進行驗收程序[6]，也很難發(fā)現(xiàn)其中存在的作弊行為。二是驗收結(jié)論一般以具體用戶的意見為準(zhǔn)，若相關(guān)采購負(fù)責(zé)人濫用職權(quán)，與供應(yīng)商暗箱操作，在采購及驗收過程中對技術(shù)指標(biāo)未達到采購要求時，也能通過驗收。

5.采購質(zhì)疑投訴管理的主要風(fēng)險

對質(zhì)疑投訴要及時且規(guī)范處理，否則既不利于發(fā)現(xiàn)及糾正問題、造成社會監(jiān)督作用失效，還會引起法律和廉政風(fēng)險。

6.采購記錄控制的主要風(fēng)險

對政府采購文件及檔案要按規(guī)定妥善管理，否則易導(dǎo)致采購及財務(wù)方面的信息缺失，不利于后續(xù)查詢。

四、政府采購內(nèi)部控制體系設(shè)計

根據(jù)政府采購關(guān)鍵流程環(huán)節(jié)主要風(fēng)險分析結(jié)果及事業(yè)單位自身實際情況，可從單位層面和業(yè)務(wù)層面設(shè)計政府采購內(nèi)部控制體系。

（一）單位層面的內(nèi)部控制

該內(nèi)部控制的核心是“制衡”，切實做到“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”，并定期輪崗[7]。

1.分事行權(quán)：明確政府采購機構(gòu)及其職責(zé)

按照決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督相分離、相制約的原則，科學(xué)合理設(shè)置政府采購機構(gòu)，特別要保證監(jiān)督方的獨立性。一是由單位領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門、項目部門、資產(chǎn)部門和紀(jì)檢審計部門等組成政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組，作為政府采購的主要決策機構(gòu)。二是具體負(fù)責(zé)政府采購管理工作的歸口管理機構(gòu)要明確。歸口管理機構(gòu)的工作大多由單位財務(wù)部門承擔(dān)或另設(shè)。三是項目部門、資產(chǎn)部門等執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)各自部門的責(zé)任分工實施具體采購工作。四是為保障政府采購的合法性和有效性，對政府采購工作的全部流程都需要監(jiān)督機構(gòu)依法進行監(jiān)督。

2.分崗設(shè)權(quán)：合理設(shè)置政府采購業(yè)務(wù)崗位

建立健全政府采購關(guān)鍵崗位責(zé)任制，工作職責(zé)及分工等崗位細則以書面形式進行確認(rèn)，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督[8,9]。

3.分級授權(quán)：建立內(nèi)部授權(quán)審批制度

按照事項的重要性、工作量、事項性質(zhì)、金額等限制，對關(guān)系到政府采購的不同管理層和不同工作崗位進行分級別授權(quán)，對授權(quán)對象、授權(quán)范圍、授權(quán)界線、授權(quán)期限等進行明確，以防止出現(xiàn)授權(quán)不當(dāng)，越權(quán)辦事的情況[10]。

4.定期輪崗：實行政府采購關(guān)鍵崗位定期輪崗制度

對政府采購關(guān)鍵崗位，建立交流和定期輪崗制度，按照政府采購崗位風(fēng)險等級設(shè)定輪崗周期，風(fēng)險等級高的崗位原則上應(yīng)當(dāng)縮短輪崗年限[7]。對于專業(yè)性強、編制所限而不具備輪崗條件的崗位，應(yīng)對該崗位人員采取專項審計等措施控制風(fēng)險[7]。

（二）業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制

政府采購業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的核心是將內(nèi)部控制管理措施落實到政府采購活動的各個關(guān)鍵流程和環(huán)節(jié)，實現(xiàn)政府采購業(yè)務(wù)的全過程控制，有效降低采購風(fēng)險。

1.加強對采購預(yù)算編制與計劃的管理

事業(yè)單位在申報年度部門預(yù)算時，應(yīng)同時根據(jù)本單位實際需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)編報政府采購預(yù)算。一是建立溝通協(xié)調(diào)機制，對政府采購預(yù)算由相對應(yīng)的預(yù)算、采購、管理等部門或崗位聯(lián)合編制[4]。二是為確保采購預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，在采購預(yù)算編制前對采購項目進行市場調(diào)研。三是遵循全、實、準(zhǔn)、細的原則，在編制采購預(yù)算時，將采購項目和相應(yīng)的資金預(yù)算清晰列出，并對采購品目進行細化。四是嚴(yán)格執(zhí)行采購預(yù)算的剛性約束，在預(yù)算年度執(zhí)行過程中不得隨意調(diào)整、變更，不得無預(yù)算或超預(yù)算采購。五是嚴(yán)格執(zhí)行先計劃后批復(fù)再采購的程序，采購預(yù)算范圍、數(shù)量、金額，采購方式等均按政府采購計劃執(zhí)行。

2.加強對采購需求的管理

加強對采購需求的管理是政府采購風(fēng)險防控的重要內(nèi)容之一。一是按要求面向市場主體開展需求調(diào)研，選擇的調(diào)查對象應(yīng)不少于3個；針對性質(zhì)特殊或者專業(yè)技術(shù)復(fù)雜的采購項目，必要時需征求有關(guān)專家和供應(yīng)商的意見，對公共服務(wù)項目需征求社會公眾意見。二是采購需求既要滿足項目的技術(shù)、服務(wù)等要求,也要符合政府采購政策要求。三是加強采購需求的審核，采購需求文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)過集體論證或領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究審定。

3.加強對采購活動的管理

依法合規(guī)實施采購活動是政府采購內(nèi)部控制的關(guān)鍵。一是把好采購方式審查關(guān)。以公開招標(biāo)限額為標(biāo)準(zhǔn)，政府采購項目在規(guī)定限額以上的必須公開招標(biāo)，規(guī)定限額以下的根據(jù)項目內(nèi)容選擇合理的采購方式。二是把好采購文件審查關(guān)。對資格條件設(shè)置中的“特殊條件”進行重點審查，除要求的強制性資質(zhì)外，原則上不得設(shè)置其他限制性條件；同時嚴(yán)格審查評分標(biāo)準(zhǔn)，不得將企業(yè)規(guī)模條件等作為打分項。三是把好合同審查關(guān)。對合同標(biāo)的物的型號、數(shù)量、參數(shù)、單價與中標(biāo)內(nèi)容是否一致進行重點審查，是否遺漏退貨、違約、服務(wù)、質(zhì)保等必要條款。四是把好發(fā)布采購信息關(guān)。在規(guī)定的媒體上發(fā)布有關(guān)政府采購信息，如采購意向、招標(biāo)公告、中標(biāo)公告等，按要求及時完成合同公告及備案工作。

4.加強采購驗收的管理

采購合同驗收是采購行為的最后一個環(huán)節(jié)，加強采購驗收管理也直接影響政府采購活動的效果。一是根據(jù)采購組織形式的不同，確定驗收方式，抽調(diào)技術(shù)、法律、財會等方面的專業(yè)人員組成驗收小組，確保不相容崗位相分離。對于技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)特殊的采購項目，可聘請專業(yè)機構(gòu)以第三方身份進行驗收。二是依據(jù)采購合同、協(xié)議文件等，全面查驗供應(yīng)商履約的實際情況，再出具驗收意見。

5. 加強對采購質(zhì)疑投訴的管理

對政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴建立答復(fù)制度，規(guī)定質(zhì)疑投訴答復(fù)工作的職責(zé)權(quán)限和工作流程，確保在法定期限內(nèi)按照國家相關(guān)法規(guī)制度，答復(fù)質(zhì)疑投訴，同時定期梳理質(zhì)疑投訴問題，以便及時發(fā)現(xiàn)問題進行糾正。

6. 加強采購業(yè)務(wù)的檔案管理

對政府采購檔案資料歸檔、收集、保管、借閱、銷毀等建立制度。對政府采購的相關(guān)資料要確保業(yè)務(wù)檔案齊全、歸檔及時，同時定期對采購業(yè)務(wù)信息進行分類統(tǒng)計，并在內(nèi)部進行通報[4]。

五、政府采購內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)化

（一）強化政府采購內(nèi)部控制意識

一是強化單位領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制意識，特別是要求單位“一把手”真正認(rèn)識到內(nèi)部控制在風(fēng)險防控中的作用，積極統(tǒng)籌單位內(nèi)部資源，為內(nèi)部控制的順利實施提供必要支持。二是加強內(nèi)部控制制度的宣貫，使內(nèi)控理念和意識貫徹在日常工作中，形成良好的內(nèi)控意識氛圍。

（二）建立健全政府采購內(nèi)部控制制度

對照政府采購相關(guān)法規(guī)制度，結(jié)合單位實際情況，制定內(nèi)部控制管理制度，明確政府采購組織機構(gòu)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，形成各部門之間的相互制約機制。規(guī)范政府采購流程，形成完善的內(nèi)部控制執(zhí)行機制。

（三）建立政府采購內(nèi)部控制信息系統(tǒng)

建立一套清晰的工作流程和明確的崗位職責(zé)，具有授權(quán)審批、風(fēng)險點控制與應(yīng)對措施、風(fēng)險預(yù)警、監(jiān)督評價、結(jié)果應(yīng)用等功能且數(shù)據(jù)能共享的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)[11]。同時通過信息化手段加強對政府采購活動的動態(tài)監(jiān)督，并在信息系統(tǒng)中留痕,促進采購項目的全過程信息公開。

（四）提高政府采購人員綜合素質(zhì)

以專業(yè)性、服務(wù)性、廉潔性作為政府采購隊伍建設(shè)的核心宗旨，將職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)能力作為選拔采購人員的第一要素[12]。對從業(yè)人員的培訓(xùn)也要同時加強，有關(guān)法律法規(guī)和政府采購政策要及時深入學(xué)習(xí)和全面了解，定期舉辦業(yè)務(wù)交流會，解決實際操作中存在的問題。加強職業(yè)道德培訓(xùn)，培養(yǎng)廉潔意識，避免腐敗發(fā)生。

六、結(jié)論

實現(xiàn)事業(yè)單位規(guī)范、高效、透明的政府采購管理，有效防范采購風(fēng)險，需在梳理政府采購業(yè)務(wù)流程、分析政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)上，從單位層面和業(yè)務(wù)層面構(gòu)建政府采購內(nèi)部控制體系。各事業(yè)單位具體情況千差萬別，在具體實施中建議結(jié)合單位自身特點，科學(xué)設(shè)計適合本單位實際的政府采購內(nèi)部控制體系，切實提高政府采購內(nèi)部控制管理水平，助推事業(yè)單位的長遠健康發(fā)展。