◆ 青海省人民政府副省長 劉 濤

近年來，青海省積極融入“一帶一路”、西部大開發(fā)形成新格局以及黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略，持續(xù)加大國家重點項目和省級重大基礎設施項目建設，先后實施一大批交通、水利、能源等重大項目。為全力保障重大項目順利實施，全省自然資源系統(tǒng)先后完成187個重大項目用地預審，229個重大項目用地審批，完成處置批而未供土地8400公頃、閑置土地6146.67公頃，為全省經濟社會發(fā)展提供了強有力的支撐。但部分項目在實施過程中，因依法依規(guī)意識不強、多次變更項目設計等主觀因素和地理環(huán)境、國家政策等客觀因素的影響，形成違法用地問題。主要表現為：部分市州和項目建設單位為完成固定資產投資或招商引資任務，項目立項后即開工建設；項目主管部門選址不科學，占用永久基本農田，導致用地審批難度增加；由于征地補償標準調整、未辦理草原征占用手續(xù)等，導致產生歷史遺留問題；部分市州或項目主管部門在未通過用地預審或取得預審意見的情況下，批準或核準項目立項，形成程序倒置；部分市州耕地保護責任意識不強，加之全省耕地后備資源不足，落實耕地占補平衡形勢嚴峻；由于經濟發(fā)展方式轉變，大量批而未供土地難以有效利用。

習近平總書記高度重視土地管理工作，先后多次作出重要指示批示，為做好土地資源保護利用指明了方向、提供了根本遵循。各級政府及相關部門應當嚴格執(zhí)行新修訂的《土地管理法》《土地管理法實施條例》，在編制好、落實好各級國土空間規(guī)劃的前提下，提高政治站位，抓好耕地保護和節(jié)約集約用地；強化法治意識，不斷提升依法管理水平；完善管理機制，堅決遏制新增違法問題；積極向國家有關部委匯報爭取政策支持，妥善解決歷史遺留問題；主動擔當作為，從根本解決程序倒置問題；扎實做好前期工作，從源頭解決用地審批問題；加強協(xié)作配合，合理解決耕地占補平衡問題；落實市州政府主體責任，加快解決批而未供，切實推進存量建設用地處置工作。

近年來，隨著國家基礎設施建設步伐加快和脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等惠民政策實施，青海省積極融入“一帶一路”、西部大開發(fā)形成新格局以及黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略，持續(xù)加大國家重點項目和省級重大基礎設施項目建設，先后實施了一大批交通、水利、能源等重大項目。這些項目的實施，有效改善了全省基礎設施滯后的狀況，為全省經濟社會發(fā)展和改善民生提供了強有力的支撐。但也存在部分項目在未取得合法用地手續(xù)的情況下，提前開工形成不少違法用地問題。今年以來，省政府召開全省耕地保護和土地督察反饋問題整改動員部署會，成立了青海省土地例行督察反饋問題整改領導小組，全力推動土地管理問題整改，實行最嚴格的耕地保護制度，保障經濟社會高質量發(fā)展。根據省委省政府的安排部署，先后多次召開整改專題會議，研究分析、協(xié)調解決土地管理方面的突出問題。同時實地調研了解8個市州以及全省交通領域部分重大項目用地保障情況，在此基礎上，就全省重大項目用地保障情況、存在問題及形成的原因進行了分析思考。

一、“十三五”時期全省重大項目用地保障情況

“十三五”時期，按照省委省政府部署，全省各地區(qū)各部門積極貫徹土地管理法律法規(guī)和政策要求，落實保護責任，加大問題整改，保障發(fā)展用地。全省自然資源系統(tǒng)通過轉變工作作風，采取改進用地審查流程及方式、壓縮審批時限、適時召開項目用地對接會、現場培訓、實戰(zhàn)輪訓、上門服務等措施，全力保障重大項目用地。

近年來，先后完成西寧機場三期、新建鐵路西寧至成都線西寧至黃勝關段、引黃濟寧、同賽高速公路、黃河羊曲水電站等187個交通、水利、能源重大項目用地預審，涉及用地總規(guī)模約29446.67公頃，其中農用地20773.33公頃，農用地中耕地2646.67公頃（含永久基本農田93.33公頃）。分項目類別的情況：交通項目54個，用地約18320公頃，農用地12413.33公頃（耕地2593.33公頃，永久基本農田93.33公頃）；水利項目19個，用地約1086.67公頃，農用地700公頃（耕地26.67公頃）；能源項目114個，用地約10040公頃，農用地7660公頃（耕地26.67公頃）。

完成西寧火車站改造、祁連機場、蘭新高鐵、茶格高速公路、黑河黃藏寺水庫、黃河黃豐水電站等229個交通、水利、能源重大項目的用地審批，涉及用地總規(guī)模27213.33公頃，其中農用地18746.67公頃；農用地中，耕地706.67公頃（含永久基本農田16.67公頃）、草地15560公頃、林地1306.67公頃。

完成處置批而未供土地8400公頃、閑置土地6146.67公頃，全面完成國家下達青海省的批而未供和閑置土地處置任務，有效保障了全省重大項目用地。

二、重大項目用地存在的問題

在工作中，也發(fā)現不少違反國家地方有關法律法規(guī)、相關政策要求的問題，集中反映在六個方面：

一是依法依規(guī)意識不強，導致大量違法用地。部分地區(qū)和部門在實施國家級和省級交通、水利、能源等重點工程建設項目過程中，不按規(guī)劃選址，有些項目取得立項批復后即開工建設，甚至有些項目建成使用多年仍未辦理用地手續(xù)，形成了大量未批先建違法用地。

二是歷史遺留問題復雜，增加手續(xù)辦理難度。辦理用地手續(xù)需要多環(huán)節(jié)多部門聯合審批。有些項目未批先建形成違法用地后，由于項目業(yè)主單位意識淡薄，長期未辦理用地手續(xù)，然而在用地手續(xù)報批期間，因土地管理政策調整和審批條件變更，形成歷史遺留問題。

三是立項部門違反規(guī)定，造成審批程序錯誤。用地預審是立項部門對項目進行審批或核準的法定前置要件，但有些立項部門在沒有取得土地預審意見的情況下，僅憑項目主管部門出具的承諾文件批準立項，造成審批程序錯誤，導致用地手續(xù)不能依法依規(guī)辦理。

四是多次變更項目設計，影響用地報批效率。部分項目在設計和實施過程中，隨意變更設計規(guī)劃，用地地類、面積、位置隨之發(fā)生變化，導致需要對項目用地進行重新預審，造成工作“翻燒餅”，嚴重影響用地手續(xù)辦理進度。

五是占補平衡指標不足，耕地補充難度較大。部分項目業(yè)主單位缺乏“不占或少占耕地”的意識，造成大量占用耕地的項目需要落實占補平衡指標，但目前全省可用指標嚴重不足，且耕地后備資源嚴重匱乏，可開墾為耕地的土地資源十分有限，落實耕地占補平衡困難重重。

六是批而未供數量較大，消化存量推進困難。隨著發(fā)展方式轉變和產業(yè)結構調整，大量儲備土地難以得到有效利用。部分地區(qū)連續(xù)多年未完成批而未供處置任務，大量閑置土地與新增建設用地的結構性矛盾日益突出。

上述問題主要集中在線性工程和塊狀工程兩個方面。

線性工程方面。交通、水利等領域的線性工程因點多、線長、面廣且工期長，受建設資金、可研及初設、辦理草原和林地手續(xù)、穿越自然保護地等前置要素的制約，無法及時組件辦理建設用地審批手續(xù)。

塊狀工程方面。水庫、機場等塊狀工程項目基本上都取得了用地批準手續(xù)，但在能源領域，已建和在建的19座大中型水電站中，8個項目未辦理建設用地手續(xù)。

三、問題形成的原因分析

（一）慣性思維導致問題屢禁不止。一是長期以來，各級政府和項目建設單位逐步形成“重發(fā)展輕保護、重項目輕法規(guī)”思想，為完成固定資產投資或招商引資任務，搶工期、趕進度，“先上車、后補票”。尤其是近年來，土地管理、耕地保護政策越來越嚴，但是部分地區(qū)和相關部門仍然沿用以往思維定式，不尊重客觀規(guī)律，先建設后補辦手續(xù)，“老問題”還未徹底解決，“新問題”又不斷出現，違法用地問題屢禁不止。二是項目主管部門選址隨意性大，尤其是線性工程不按規(guī)劃進行選址，用地范圍難以確定或在建設中隨意調整線路，導致占用永久基本農田，需按國家規(guī)定開展土地用途調整暨永久基本農田補劃工作，拖延了建設用地報批時間、增加了報批難度。部分重點工程建設項目設計漏項，使得附屬工程項目形成未批先建。三是法律賦予自然資源部門的行政執(zhí)法手段有限，缺乏強制措施，對重點工程項目及其配套的拆遷安置等附屬工程，一般以下達《責令停止違法行為通知書》和實施經濟處罰為主要手段，只能在立案查處后，督促建設單位完善用地手續(xù)。同時，國家和省級交通、水利等公共服務項目沒收、拆除等處罰難以執(zhí)行，不能對違法行為產生有效震懾，久而久之，普遍形成“以罰代改”思想。

（二）政策調整造成歷史遺留問題。一是征地補償標準不斷調整。一批項目在動工前已經開展了征地補償安置，但沒有及時報批建設用地而長期處于違法狀態(tài)，征地補償標準等政策變化后，出現更多新問題。二是未辦理草原征占用手續(xù)。2017年前，在審批項目用地時，原國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》及有關用地審查報批的政策文件均不要求辦理草原征占用手續(xù)。2020年3月，國務院印發(fā)《關于授權和委托用地審批的決定》（國發(fā)〔2020〕4號），按規(guī)定省政府制定印發(fā)了貫徹落實的通知，要求單獨選址項目用地審批涉及占用林地、草原、濕地的，應由建設單位按照有關規(guī)定向林業(yè)和草原主管部門申請辦理相關手續(xù)。2020年6月，國家林草局印發(fā)《草原征占用審核審批管理規(guī)范》，明確了征占用草原審核審批的權限和程序，項目在獲得準予征占用草原行政許可決定書后，方可依法申請辦理建設用地審批手續(xù)?！笆濉薄笆濉逼陂g，青海省部分重大項目涉及占用草原，辦理審核審批手續(xù)緩慢，造成重大項目用地報批推進困難。

（三）忽視規(guī)矩形成審批程序倒置。《中華人民共和國土地管理法實施條例》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確規(guī)定，各級政府或項目主管部門應在通過用地預審或取得預審意見的情況下，才能批準或核準項目立項。2014年以來，省自然資源廳多次與相關部門對接溝通，告知辦理項目用地手續(xù)審批程序，但有些地區(qū)部門為爭取資金、趕搶工期，規(guī)矩意識不強，忽視審批程序，在未通過用地預審的情況下對項目進行立項，導致程序倒置，主要集中在交通、水利、能源等領域的項目上。

（四）要素不全影響報批手續(xù)進度。項目前期工作不扎實，設計時有變更，尤其是線性工程項目涉及占用永久基本農田的，在劃定永久基本農田過程中，按項目主管部門提供的坐標范圍等相關資料預留了用地空間，但設計和建設過程中，部分項目隨意調整規(guī)劃線路，造成占用永久基本農田情況發(fā)生變化或超出原來預留用地規(guī)模和范圍，導致用地預審等工作重復進行。部分項目“邊設計、邊建設、邊報批”，根據施工情況隨意調整項目占地位置，影響了項目用地的組件和報批。

（五）保護耕地意識不強落實占補平衡困難。一是有些地區(qū)耕地保護責任意識不強。部分項目在選址時，避讓自然保護地、林地的意識相對較強，但避讓耕地和永久基本農田的意識淡薄，甚至出現為避讓村莊降低征地拆遷等建設成本，以占用耕地和永久基本農田作為解決方案。二是落實耕地占補平衡形勢嚴峻。目前，全省各地尚無新的耕地占補平衡項目。同時，部分地區(qū)新開發(fā)的耕地，因地方政府主體責任履行不到位，存在撂荒和質量不達標的狀況。隨著建設用地規(guī)模的不斷擴大，耕地后備資源尤其是優(yōu)質后備資源愈加缺乏，青海省面臨的耕地占補平衡形勢十分嚴峻。

（六）批而未供造成土地難以有效利用?！笆濉逼陂g，為保障全省經濟社會發(fā)展，在沒有儲備項目的情況下，為東部城市群和柴達木地區(qū)（包括各類開發(fā)區(qū)）審批了大量的建設用地。近年來，受國際、國內經濟形勢影響，各地區(qū)招商引資困難，有效落地項目少。加之全省產業(yè)結構發(fā)生重大變化，各類開發(fā)（園）區(qū)工業(yè)用地需求隨之下滑，土地難以形成有效供應。2018年以來，為消化存量建設用地，自然資源部建立“增存掛鉤”機制，將處置批而未供和閑置土地與年度新增建設用地計劃配置相掛鉤，對每年完成任務的省份給予10%新增建設用地計劃的獎勵，沒有完成任務的倒扣20%。青海省雖然完成了國家下達的年度任務，但批而未供數量較大的西寧市、海西蒙古族藏族自治州連續(xù)三年沒有完成批而未供土地處置任務。

除上述主觀原因外，仍有一些客觀因素。一是地理環(huán)境因素。青海省人口聚集的村落以及優(yōu)質耕地包括永久基本農田主要集中在河湟地區(qū)，一些重大項目特別是民生類項目需要在此區(qū)域布局，但該區(qū)域可開發(fā)利用土地空間有限，客觀上造成項目占用耕地或穿越村莊。二是國家政策因素。青海省財力有限，重大基礎設施建設項目很多使用專項資金，國家對專項資金、政府專項債支持進度和年度支出率均有明確要求，項目一經核準，就必須按要求推進，為趕進度、保支出，造成土地審批不能及時跟進。三是監(jiān)管困難因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設有專門土地管理機構和編制人員，有人抓有人管，可以嚴格履行監(jiān)管職責。但改革后，管理權限劃轉到縣級，由于青海省大部分縣域面積大，監(jiān)管范圍增大，編制緊張、力量薄弱，造成監(jiān)管缺失，增加了監(jiān)管難度。

四、對策及建議

土地是寶貴的自然資源，同時也是最基本的生產資料。習近平總書記高度重視土地管理工作，先后多次作出重要指示批示。《土地管理法》自1986年頒布以來，將“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”確立為基本國策。國務院新修訂的《土地管理法實施條例》進一步規(guī)定，土地開發(fā)、保護、建設活動應當堅持先規(guī)劃后實施的原則，嚴禁違反國土空間規(guī)劃進行開發(fā)建設活動。落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度是國土空間規(guī)劃編制實施的重要目標，編制好、落實好各級國土空間規(guī)劃是做好項目用地保障的根本前提。在精準編制國土空間規(guī)劃這個前提下，著力抓好以下八個方面工作。

（一）提高政治站位，抓好耕地保護和節(jié)約集約用地。耕地是經濟社會發(fā)展的基礎物質載體和生產要素，關系到國家發(fā)展和子孫萬代的生存，關系到國家的長治久安，耕地保護是“國之大者”。習近平總書記強調，“要牢牢守住18億畝耕地紅線，堅決遏制耕地‘非農化’、防止‘非糧化’”“對有令不行、有禁不止、失職瀆職的要嚴肅追究責任”。各級黨委和政府應從講政治的高度，從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，堅持實行最嚴格的土地管理制度尤其是耕地保護制度不動搖，切實改變重經濟發(fā)展、輕耕地保護的片面認識，堅決落實黨中央國務院決策部署和省委省政府關于耕地保護的工作要求，堅持在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護的總原則，堅持資源開發(fā)和節(jié)約并舉的總方針，正確處理好耕地保護與發(fā)展的關系。

（二）強化法治意識，不斷提升依法管理水平。新修訂《土地管理法》和《土地管理法實施條例》，對重大項目用地密切相關的農村集體土地征收及補償標準、耕地保護、建設用地審批、土地違法行為處罰等內容作了大幅修改。特別是新修訂《條例》，再次強化對耕地特別是永久基本農田的管理和保護，提出“國家對耕地實行特殊保護、規(guī)定開墾耕地驗收制度、規(guī)范和細化土地整理、明確耕地保護責任主體、嚴格法律責任”五項具體要求，針對耕地“非農化”“非糧化”等突出問題，進一步明確了制度邊界和法律責任。各級黨委、政府及相關部門應主動適應新形勢、新變化、新要求，牢固樹立法治理念、法治思維，堅持依法行政。省委組織部應建立常態(tài)化培訓機制，將土地管理法律法規(guī)及政策教育納入每年黨員干部培訓計劃，不斷提升土地管理“黨政同責”執(zhí)政能力。省自然資源廳既要加強宣傳，擴大土地管理法律法規(guī)和政策的知曉范圍和覆蓋面，也要加大對基層部門業(yè)務培訓力度，不斷提高全省自然資源部門依法管理的能力和水平。

（三）完善管理機制，堅決遏制新增違法問題。各級自然資源主管部門應當轉變觀念、找準定位，認真履行監(jiān)管、執(zhí)法、審批職責，把監(jiān)管工作放在首要位置，構建“源頭嚴控、過程嚴管、后果嚴懲”全過程監(jiān)管機制。落實好市州、縣級政府屬地化監(jiān)管責任，鼓勵地方立法，加強執(zhí)法檢查，加大耕地損害賠償力度。避免自然資源部門單打獨斗，強化省級自然資源督察和執(zhí)法監(jiān)督協(xié)同作戰(zhàn)，完善自然資源領域多部門聯合監(jiān)測、聯合執(zhí)法、協(xié)作配合等制度，推動形成權責統(tǒng)一、權威高效的自然資源行政執(zhí)法監(jiān)督體系和依法行政的自然資源治理體系。加強與公檢法部門協(xié)作配合，構建行政執(zhí)法與司法、紀檢部門聯動體系，破解自然資源案件查處難、整改難、追責難等突出問題。執(zhí)法部門按照固定資產投資計劃，對擬開工的重點項目提前開展地塊信息、用地報批進展核實，建立違法用地預警提醒機制，源頭遏制新增違法用地。

（四）積極銜接爭取，妥善解決歷史遺留問題。青海省自然資源廳就征地補償標準調整影響用地手續(xù)補辦的問題，積極與自然資源部匯報對接，爭取相關政策支持。省林草局積極與國家林草局匯報對接，參照其他省區(qū)作法，制定相關政策，分類提出具體處理辦法，解決征占用草原項目未辦理審批手續(xù)的遺留問題。

（五）主動擔當盡責，根本解決程序倒置問題。對于項目立項和用地預審程序倒置而影響辦理用地審批手續(xù)的問題，各級政府及相關部門應主動擔當作為，切實解決歷史遺留問題。同時，應進一步強化規(guī)矩意識、程序意識，凡是未通過用地預審的項目，項目主管部門不得核準或審批立項，從根本上杜絕新增程序倒置問題發(fā)生。

（六）做實前期工作，源頭解決用地審批問題。各級政府及行業(yè)主管部門在策劃項目時，充分銜接各級國土空間規(guī)劃，以規(guī)劃引領項目建設，扎實做好前期工作，確保項目符合國土空間規(guī)劃中“三條控制線”的管控要求，努力做到不占或少占耕地，避讓永久基本農田和生態(tài)保護紅線。各行業(yè)主管部門應充分發(fā)揮指導和監(jiān)督作用，積極與自然資源部門對接，扎實開展項目前期論證，有效避免后期施工調整，確保在項目動工前取得合法用地手續(xù)。

（七）加強溝通協(xié)作，合力解決耕地占補平衡問題。習近平總書記強調“采取更有力的措施，加強對耕地占補平衡的監(jiān)管”“規(guī)范耕地占補平衡，確?？梢蚤L期穩(wěn)定利用的耕地總量不再減少”。各地區(qū)要通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地綜合整治、工礦廢棄地復墾、低效土地開發(fā)等措施，科學合理開發(fā)宜耕后備資源，有效補充耕地，合力推動全省耕地占補平衡。水利部門依托在建和擬建大型水利基礎設施，適時適地實施一定規(guī)模的土地開發(fā)項目，補充全省耕地占補平衡指標缺口；農業(yè)農村部門組織開展高標準農田建設項目耕地質量等別評定，及時錄入耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，補充產能指標；自然資源部門會同發(fā)展改革、財政部門加強研究，在“十四五”期間，提高耕地占補平衡指標交易價格和青海省耕地開墾投入基本標準，堅持控制占用與依法補充兩手抓。一方面提高地方政府補充耕地的積極性和提升耕地質量；另一方面提高耕地占用成本，促使各地政府和項目建設單位不占或少占耕地。對于補充耕地，地方政府要落實后期管護責任，杜絕新增耕地“非農化”“非糧化”。

（八）落實主體責任，加快解決批而未供問題。各市州政府，尤其是西寧市、海東市、海西蒙古族藏族自治州政府，要加大力度督促各縣級政府切實履行土地供應及供后監(jiān)管主體責任，符合供地條件的抓緊供地，已供地的及時錄入系統(tǒng)，短期內無法供地的，按政策要求撤銷批文。認真落實“增存掛鉤”機制，在項目選址時，堅持土地要素跟著項目走，優(yōu)先利用存量建設用地，既算“增量”賬，更算“存量”賬，切實推進存量建設用地處置工作。強化國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌管控，優(yōu)化用地空間布局和結構，省自然資源廳在分解下達國土空間規(guī)劃指標時，嚴控增量，消化存量，統(tǒng)籌考慮各地批而未供的規(guī)模，核減當地國土空間規(guī)劃新增建設用地總規(guī)模。