鄧 輝，邊 皎（陜西省圖書館）

2022 年6 月文化和旅游部發(fā)布通知，為貫徹落實《文化和旅游部 國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》 精神，促進(jìn)公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，正式開展第七次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作。評估定級（以下簡稱“評估”）是政府管理和推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重要抓手［1］，從1994 年文化部組織全國第一次縣級以上公共圖書館評估工作起，至今，文化和旅游部（原文化部）已舉辦了7 次全國性公共圖書館評估工作。

開展評估工作的目標(biāo)是“以評促建、以評促管、以評促效能提升”，但公共政策常常無法發(fā)揮目標(biāo)效果，加之評估中存在部分指標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、對公眾評價重視不足、激勵機(jī)制不合理等問題［2］，制約著評估發(fā)揮作用。因此，科學(xué)化評測過往評估工作實際效果，對改進(jìn)未來評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法、推動公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

1 公共圖書館評估定級工作簡介

1.1 公共圖書館評估定級工作的主體、標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)

我國公共圖書館評估由文化和旅游部統(tǒng)籌組織實施。在實際操作過程中，各?。▍^(qū)、市）級文化和旅游行政部門負(fù)責(zé)各地公共圖書館評估的具體工作，再由文化和旅游部組織評估專家組對各省（區(qū)、市）級公共圖書館進(jìn)行評估，并抽評部分副省級、地市級、縣級公共館，確定一、二、三級圖書館名單并進(jìn)行命名。

從第六次評估開始，中國圖書館學(xué)會負(fù)責(zé)制定評估標(biāo)準(zhǔn)［3］。公共圖書館評估針對省、市、縣及少兒館分設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，評估標(biāo)準(zhǔn)體系大致可分為服務(wù)效能、業(yè)務(wù)能力、保障條件三個部分，各部分下分設(shè)一級指標(biāo)與二級指標(biāo)，二級指標(biāo)后附有具體分值、指標(biāo)解釋與計分說明。為適應(yīng)公共圖書館事業(yè)發(fā)展、滿足社會新增文化需求、提升評估實際可操作性，歷次評估都會根據(jù)當(dāng)時的社會發(fā)展情況調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)體系、指標(biāo)項目和具體分值。

雖然歷次評估指標(biāo)略有差異，但長期以來評估工作的核心目標(biāo)是“以評促建、以評促管、以評促效能提升”。最初，“以評促建”主要是為了強(qiáng)化和落實各級政府建設(shè)公共圖書館的主體責(zé)任［4］。在公共圖書館進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，評估目標(biāo)中增加了促進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、完善基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、鼓勵社會力量參與等內(nèi)容。“以評促管”主要是通過評估更新公共圖書館管理理念，提升公共圖書館在空間管理、人力資源管理、文獻(xiàn)管理等方面的管理水平?！耙栽u促效能提升”的主要目標(biāo)是引導(dǎo)各級公共圖書館強(qiáng)化服務(wù)意識，提高服務(wù)質(zhì)量，更好地保障公民文化權(quán)益，促進(jìn)全民閱讀。

1.2 公共圖書館評估定級工作存在的問題

（1）部分評估指標(biāo)存在時效性不強(qiáng)、水土不服、欠缺區(qū)分度等問題，弱化了評估實際作用?！皶r效性不強(qiáng)”是指部分評估指標(biāo)停留在單純總結(jié)過往公共圖書館服務(wù)經(jīng)驗的階段，對未來服務(wù)方向和形式缺乏預(yù)見性。如，第六次評估對公共圖書館擁有的計算機(jī)臺數(shù)有明確要求，但隨著智能手機(jī)的快速普及，許多公共圖書館依照第六次評估標(biāo)準(zhǔn)新建、擴(kuò)建的數(shù)字資源閱覽區(qū)無人問津。“水土不服”是指部分評估指標(biāo)雖充分借鑒了國內(nèi)外發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，但在我國大部分地區(qū)缺乏推廣條件和現(xiàn)實意義。如，“法人治理”相關(guān)指標(biāo)［5］?！扒啡眳^(qū)分度”是指由于某些評估指標(biāo)對部分地區(qū)、級別公共圖書館要求過高或過低，無法調(diào)動這類公共圖書館的發(fā)展積極性。如，第六次評估標(biāo)準(zhǔn)對縣級圖書館要求過高，對地級市下轄區(qū)圖書館要求過低，而實際情況卻是地級市下轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會和公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平較縣級圖書館都更好。

（2）我國公共圖書館普遍存在持證率不高、社會影響力不足［6］的問題，而評估關(guān)于公眾評價的指標(biāo)權(quán)重過低、評測方法不科學(xué)，因而對提升公共圖書館服務(wù)效能的導(dǎo)向作用不顯著。首先，評估標(biāo)準(zhǔn)中只有“日常評價”和“讀者滿意率”2項二級指標(biāo)直接反映公眾評價，而讀者只是公眾中的少數(shù)群體，調(diào)查樣本用“讀者滿意率”替代“公眾滿意率”會造成樣本偏差，高估社會公眾對公共圖書館服務(wù)的評價，妨礙公共圖書館尋找自身服務(wù)盲點。其次，“讀者滿意率”調(diào)查問卷由各館自行分發(fā)，實際上“讀者問卷”大多變成“館員問卷”“家屬問卷”，這種不合理的評測方法會加劇公眾評價失真。最后，人均服務(wù)效能指標(biāo)可以間接反映公眾評價，公眾評價好的地區(qū)公共圖書館人均服務(wù)效能指標(biāo)應(yīng)該相對較高，然而歷次評估人均服務(wù)效能指標(biāo)權(quán)重過低。如，第五次評估中未有人均服務(wù)效能指標(biāo)，第六次評估中只有2 項人均服務(wù)效能指標(biāo)，第七次評估又取消了該2項指標(biāo)。

（3）要想實現(xiàn)評估的目標(biāo)效果，需要各級政府和公共圖書館重視評估工作，然而由于責(zé)任不清、獎懲不明等因素，評估工作的實際影響力十分有限。① 評估結(jié)果只公布各地區(qū)“評估定級上等級圖書館名單”（以下簡稱“上等級館名單”），不公布具體的“服務(wù)效能”“業(yè)務(wù)能力”“政府保障”得分或排名?！吧系燃夝^名單”本質(zhì)屬于績效反饋［7］方式，而責(zé)任劃分不清容易導(dǎo)致地區(qū)政府和公共圖書館互相推諉：地方政府認(rèn)為公共圖書館服務(wù)低效，所以不愿增加投入；公共圖書館認(rèn)為地方政府投入不足，才導(dǎo)致自身服務(wù)效能欠佳。② 評估工作缺乏明確、有效的獎懲措施，因而許多地方消極應(yīng)對評估，甚至不參加評估。獎勵方面，雖然《中華人民共和國公共圖書館法》規(guī)定可以依據(jù)評估結(jié)果給予公共圖書館獎勵，但實際上鮮有地方政府出臺明確獎勵政策［8］；懲罰方面，公共文化服務(wù)在各級政府目標(biāo)考核任務(wù)中處于弱勢地位［9］，上級文化和旅游部門對下級政府和公共圖書館考核、懲罰手段有限。③ 地方干部職務(wù)任期會顯著影響地方公共服務(wù)供給［10-11］，導(dǎo)致評估的作用被削弱。大部分地方領(lǐng)導(dǎo)任期只會經(jīng)歷1—2 次評估周期，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)在評估后往往不再迎接下次評估，所以評估后部分地方政府和公共圖書館放松了投入和管理力度。

2 評估定級對公共圖書館發(fā)展的推動效果及其機(jī)制

2.1 評估定級對公共圖書館事業(yè)發(fā)展的推動效果

公共圖書館事業(yè)發(fā)展受到城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面因素影響［12］，加之評估存在許多問題和不足，因此需要科學(xué)檢驗評估是否能夠發(fā)揮目標(biāo)效果。筆者簡要解釋了統(tǒng)計分析評估是否發(fā)揮了目標(biāo)效果的思路（見圖1、圖2）：圖1 中，A 館歷年的流通人次穩(wěn)步提升，雖然2016—2017年A 館年流通人次由a2 增加到了a1，但由于發(fā)展趨勢沒有發(fā)生變化，所以第六次評估實際上并未對A 館發(fā)展產(chǎn)生影響；圖2 中，B 館年流通人次穩(wěn)步提升，但2017 年后發(fā)展趨勢相較于2016年前較快，表明第六次評估對B 館發(fā)展產(chǎn)生了實際影響，平移值（b1-b3） 是剔除社會發(fā)展等因素后的評估實際影響力。

圖1 評估未產(chǎn)生效果

圖2 評估產(chǎn)生正面考核效應(yīng)

2.2 評估定級推動公共圖書館發(fā)展的考核效應(yīng)

考核效應(yīng)是評估推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重要機(jī)制?？己诵?yīng)是指地方政府和公共圖書館為應(yīng)對評估，在評估前期加大投入提高自身的業(yè)務(wù)能力、服務(wù)效能，而部分地區(qū)在評估后因缺乏考核激勵而放緩保障投入與業(yè)務(wù)建設(shè)腳步。因此，考核效應(yīng)既可能產(chǎn)生正面影響，也可能造成負(fù)面影響。筆者簡要解釋了統(tǒng)計分析評估考核效應(yīng)的思路（見圖2、圖3）：圖2 中，B 館為應(yīng)對第六次評估加大投入，因此2017 年流通人次大幅提升，發(fā)展速度快于前期趨勢，此種情況為評估“正面考核效應(yīng)”；圖3 中，C 館流通人次在第六次評估（2017 年）之前穩(wěn)步提升，但評估之后地方政府和公共圖書館減少了保障投入和管理要求，因此2018 年C 館的流通人次增速明顯放緩，此種情況為評估“負(fù)面考核效應(yīng)”。

圖3 評估產(chǎn)生負(fù)面考核效應(yīng)

2.3 評估定級推動公共圖書館發(fā)展的指導(dǎo)效應(yīng)

評估可以通過指標(biāo)體系指導(dǎo)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，評估指導(dǎo)效應(yīng)可分為標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)和名單指導(dǎo)效應(yīng)?！皹?biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)”是指地方政府和公共圖書館在評估后，根據(jù)新一輪評估標(biāo)準(zhǔn)增加了相應(yīng)的政府保障和業(yè)務(wù)建設(shè)內(nèi)容，提升了公共圖書館服務(wù)效能。筆者簡要解釋了統(tǒng)計分析標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)的思路（見圖4）：D 館按照新評估標(biāo)準(zhǔn)要求加大投入和提升服務(wù)，所以2018 年流通人次增速快于前期趨勢?！懊麊沃笇?dǎo)效應(yīng)”是指全國“上等級館名單”公布后，落后地區(qū)受到名單鞭策和上級文化和旅游部門問責(zé)，發(fā)展速度可能相對較快。筆者簡要解釋了統(tǒng)計分析名單指導(dǎo)效應(yīng)的思路（見圖5）：評估對C 館和D 館起到了標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)，但發(fā)展相對滯后的D 館由于受到上等級名單的刺激，在評估后發(fā)展速度更快，因此C 館和D館流通人次差距由評估前的（e1-e2）縮小到評估后的（e3-e4）。

圖4 評估產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)

圖5 評估產(chǎn)生名單指導(dǎo)效應(yīng)

2.4 評估定級對公共圖書館事業(yè)均等化發(fā)展的影響

我國東西部地區(qū)發(fā)展差距較大，直接影響我國公共圖書館事業(yè)的均等化發(fā)展［13-14］。在發(fā)展不均衡的情況下，評估與公共圖書館均等化發(fā)展之間存在兩種可能性。① 評估促進(jìn)公共圖書館事業(yè)均等化發(fā)展。評估的正面考核效應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)和名單指導(dǎo)效應(yīng)都可能促進(jìn)公共圖書館事業(yè)落后地區(qū)相對高速發(fā)展，縮小地區(qū)間公共圖書館發(fā)展差距。第六次評估按區(qū)域發(fā)展差異，為東、中、西部地區(qū)公共圖書館分設(shè)了獨(dú)立的必備標(biāo)準(zhǔn)，激勵效果可能更加顯著。② 評估加劇了公共圖書館事業(yè)非均等化。由于中西部地區(qū)和東部地區(qū)間存在客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入差距，所以中西部地區(qū)面對評估可能力不從心，而東部地區(qū)在評估的刺激下反而發(fā)展更快，最終評估起到鞭打快牛作用，加劇區(qū)域發(fā)展不均衡。

筆者簡要解釋了統(tǒng)計分析評估“鞭打快牛效應(yīng)”的思路（見圖6）：評估對A 館和B 館產(chǎn)生了標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)，但區(qū)域條件較好的A 館在評估后保障投入和業(yè)務(wù)建設(shè)提升更快，所以A 館和B館的流通人次差距由評估前的（d1-d2） 增加到評估后的（d3-d4），公共圖書館事業(yè)發(fā)展不均衡問題進(jìn)一步加劇。

圖6 評估產(chǎn)生鞭打快牛效應(yīng)

3 數(shù)據(jù)、模型與統(tǒng)計方法

3.1 數(shù)據(jù)選擇及變量解釋

3.1.1 因變量（被解釋變量）

首先，歷次評估指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)要求不斷變化，直接縱向比較兩次評估上等級結(jié)果，會低估評估對推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展的作用。其次，評估標(biāo)準(zhǔn)將公共圖書館發(fā)展分為保障條件、業(yè)務(wù)能力和服務(wù)效能三大部分，統(tǒng)計分析評估對三大部分代表性指標(biāo)的影響，可以檢驗評估是否發(fā)揮了目標(biāo)作用。再次，評估業(yè)務(wù)能力指標(biāo)以定性為主，存在量化困難，而業(yè)務(wù)能力又是保障投入轉(zhuǎn)化為服務(wù)效能的中間環(huán)節(jié)，所以關(guān)于公共圖書館發(fā)展的實證研究多聚焦于保障投入和服務(wù)效能兩大部分指標(biāo)［15-16］。復(fù)次，雖然公共圖書館保障條件可分為資金、文獻(xiàn)、數(shù)字資源、館舍和從業(yè)人員等指標(biāo)，但從業(yè)人員統(tǒng)計數(shù)據(jù)并不涵蓋聘用人員信息，在編人員數(shù)量變化無法真實反映行業(yè)人力資源投入。最后，公共圖書館數(shù)字服務(wù)形式迭代較快，新型數(shù)字資源服務(wù)往往沒有被納入歷年統(tǒng)計資料，而傳統(tǒng)數(shù)字資源服務(wù)效能又很快陷入停滯，因而統(tǒng)計分析從業(yè)人員和數(shù)字資源相關(guān)數(shù)據(jù)會低估評估對保障投入、服務(wù)效能的影響。

綜上所述，筆者選取全國各省區(qū)市（未包括西藏及新疆地區(qū)）及省、市、縣三級公共圖書館具有代表性的6 項指標(biāo)為因變量：財政撥款、總藏量、館舍面積（3 項投入保障指標(biāo)）、總流通人次、書刊外借冊次、活動參與人次（3 項服務(wù)效能指標(biāo)），檢驗評估對公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響。其中，市、縣兩級公共圖書館指標(biāo)為館均指標(biāo)。另外，受新冠肺炎疫情影響，2020 年起各省區(qū)市服務(wù)效能數(shù)據(jù)不可比，因此本文各項指標(biāo)數(shù)據(jù)截至2019 年，相關(guān)數(shù)據(jù)取自歷年《文化和文物統(tǒng)計年鑒》。

3.1.2 自變量（解釋變量）

（1）本文核心自變量為“評估”，具體做法是將評估前后的時間段分別賦值為0 和1 的啞變量。首先，將2017 年及之后年份賦值為1，之前年份賦值為0，記作“評估2017”，如果“評估2017”回歸系數(shù)顯著且為正，則表明評估起到了正面考核效應(yīng)。其次，將第六次評估后的2018 年及之后年份賦值為1，之前年份賦值為0，記作“評估2018”，如果“評估2018”回歸系數(shù)顯著且為負(fù)，則表示評估對公共圖書館產(chǎn)生了負(fù)面考核效應(yīng)。同時，如果“評估2018”回歸系數(shù)顯著為正，則表明評估對公共圖書館發(fā)展發(fā)揮了標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)。

（2）本文用交互項“（1-各省區(qū)一級館比率）·評估”（以下簡稱“名單交互項”）檢驗評估名單指導(dǎo)效應(yīng)。其中，（1-各省區(qū)一級館比率）表示各地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展相對落后程度，如果名單交互項回歸系數(shù)顯著為正，則表明評估名單發(fā)揮了指導(dǎo)效應(yīng)，反之則表示評估未起到名單指導(dǎo)效應(yīng)。本文之所以選用各地區(qū)一級圖書館比率，是因為一級館打分標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)格，可以更好反映各地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平。如，第五次評估中天津市一級館比率為38.7%、二級館比率為6.5%，而安徽省一級館比率為31.8%、二級館比率為20.6%，如果采用二級及以上公共圖書館比率衡量地區(qū)發(fā)展水平，則安徽反超天津，而這顯然與實際相悖。

（3）本文用交互項“區(qū)域·評估”（以下簡稱“區(qū)域交互項”）檢驗評估對公共圖書館事業(yè)均等化發(fā)展的作用。其中，“區(qū)域”為序數(shù)變量，在交互項中起到調(diào)節(jié)變量的作用。同時，為方便讀者理解，筆者將東、中、西地區(qū)按區(qū)域社會發(fā)展水平分別賦值1—3。如果區(qū)域交互項回歸系數(shù)顯著為正，則表示評估對推動落后地區(qū)發(fā)展的作用更明顯，促進(jìn)區(qū)域均等化發(fā)展作用；反之，如果區(qū)域交互項回歸系數(shù)顯著為負(fù)，則表示評估對推動發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的作用越顯著，評估起到鞭打快牛效應(yīng)，擴(kuò)大了區(qū)域非均衡。

3.1.3 控制變量

經(jīng)濟(jì)增長、城鎮(zhèn)化率、人口等因素都會影響公共圖書館發(fā)展［17］，財政保障等因素也會影響公共圖書館服務(wù)效率［18］，因此本文選用各省區(qū)市人口、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化率、財政收入（地區(qū)一般公共預(yù)算收入）為控制變量。此外，筆者采用固定效應(yīng)模型控制了地域固定效應(yīng)（以下簡稱“地域效應(yīng)”）和時間固定效應(yīng)（以下簡稱“時間效應(yīng)”），分別控制各省區(qū)市不隨時間變化的特征和所有省區(qū)市共同面臨的發(fā)展趨勢及沖擊。

3.2 模型與統(tǒng)計方法

3.2.1 基準(zhǔn)模型

本文采用半對數(shù)固定效應(yīng)模型為基準(zhǔn)模型（見式（1）），檢驗評估對公共圖書館事業(yè)發(fā)展是否產(chǎn)生影響，同時檢測評估的兩種考核效應(yīng)和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)。

式（1） 中：m 為省區(qū)市代碼，n 為年份代碼；Y 為被解釋變量，包括各省區(qū)市各級公共圖書館保障投入、服務(wù)效能指標(biāo)；K 為解釋變量，i為2017 表示“評估2017”，i 為2018 表示“評估2018”；X 為一組控制變量，包括各地區(qū)人口、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、城市率等；D 和S分別為地域效應(yīng)和時間效應(yīng)；為減少誤差，提高評估對不同地區(qū)、不同級別公共圖書館影響的可比性，本文對Y 和X 取自然對數(shù)值（ln），其中因變量Y 取ln 值的統(tǒng)計含義為“評估引起各地區(qū)公共圖書館保障投入指標(biāo)和服務(wù)效能指標(biāo)的百分率變化”；α 為截距，β1、λ1為回歸系數(shù)，δ 為誤差項。

3.2.2 檢驗名單指導(dǎo)效應(yīng)的模型

本文采用雙重差分法測算評估的名單指導(dǎo)效應(yīng)。雙重差分法是測算兩個或多個時間段（第一重差分）不同地區(qū)或組別對象（第二重差分）發(fā)展差異的計量統(tǒng)計模型，常被社會科學(xué)用來評估政策效果［19］（見式 （2））。

式（2） 在式（1） 基礎(chǔ)上引入名單交互項“θ1·K·iP”，其他變量含義不變。由于上等級館名單于2017 年底公布，所以名單指導(dǎo)效應(yīng)只在2018 年及之后發(fā)揮作用，因此式（2） 中i 取值2018。在名單交互項中，P 為（1-各省區(qū)一級館比率），衡量第六次評估前各地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平，θ1為交互項系數(shù)。θ1顯著為正，表示評估發(fā)揮了名單指導(dǎo)效應(yīng)，反之則表示評估名單未發(fā)揮作用。

3.2.3 檢驗評估對均等化影響的模型

本文采用雙重差分法檢驗評估對公共圖書館事業(yè)均等化發(fā)展的影響（見式（3））。

式（3） 在式（1） 基礎(chǔ)上引入?yún)^(qū)域交互項“θ2·Ki·Q”，其他變量含義不變。Q 代表“區(qū)域”，東、中、西部地區(qū)分別賦值1—3。由于區(qū)域發(fā)展差異既可能影響評估的考核效應(yīng)，也可能影響評估的指標(biāo)指導(dǎo)效應(yīng)，因此式（3） i 分別取值2017、2018，區(qū)域交互項分別簡要記作“區(qū)域·2017”“區(qū)域·2018”。區(qū)域交互項回歸系數(shù) θ2顯著為正，表明評估對社會發(fā)展落后地區(qū)起到的推動作用更明顯，促進(jìn)了區(qū)域均等化發(fā)展，反之則表示評估起到了鞭打快牛效應(yīng)。

4 實證結(jié)果及說明

4.1 基準(zhǔn)回歸結(jié)果說明

表1 和表2 所列數(shù)據(jù)為式（1）統(tǒng)計結(jié)果。由于篇幅所限，本文未展示控制變量和區(qū)域效應(yīng)具體回歸結(jié)果，著重展示和論述評估對公共圖書館發(fā)展影響的相關(guān)數(shù)據(jù)。

表1 評估對各省區(qū)市公共圖書館發(fā)展總體影響

表2 評估對各級公共圖書館發(fā)展的異質(zhì)性影響

首先，評估對各省區(qū)市公共圖書館發(fā)展總體影響有限，且以考核效應(yīng)為主，標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)不顯著。如表1 所示，評估正面考核效應(yīng)具體表現(xiàn)在促進(jìn)總流通人次提升了0.083%，效果十分微弱，評估負(fù)面考核效應(yīng)反映在2018 年之后各地區(qū)公共圖書館財政撥款顯著下降0.1%。

其次，評估對各級公共圖書館發(fā)展影響存在異質(zhì)性。如表2 所示，評估對省、市兩級公共圖書館發(fā)展幾乎未產(chǎn)生正面影響，反而存在微弱的負(fù)面考核效應(yīng)，但對縣級圖書館發(fā)展產(chǎn)生了“以評促建”正面考核效應(yīng)。具體而言，第六次評估顯著提升了縣級圖書館財政撥款、總藏量以及館舍面積三項保障投入指標(biāo)，并提升了當(dāng)年總流通人次。同時，評估對2018 年后的縣級圖書館總藏量產(chǎn)生了微弱的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)效應(yīng)，但是評估后縣級圖書館財政撥款顯著下降0.13%，存在負(fù)面考核效應(yīng)。

再次，公共圖書館事業(yè)會隨時代進(jìn)步穩(wěn)步發(fā)展，直接比較評估前后數(shù)據(jù)會高估評估作用。因此，本文檢驗相關(guān)猜想：如表1 所示，除活動參與人次外，各省區(qū)市公共圖書館財政撥款、總藏量、館舍面積、總流通人次和書刊外借冊次5 項指標(biāo)都會隨時代發(fā)展穩(wěn)步提升，也就是說時間效應(yīng)十分顯著，但由于時間效應(yīng)并非本文主要研究方向，所以之后表格不再展示相關(guān)數(shù)據(jù)。

最后，表1 和表2 關(guān)于活動參與人次的數(shù)據(jù)存在沖突。表1 中，評估異常提升活動參與人次達(dá)到60%以上，但表2 中相關(guān)數(shù)據(jù)并不顯著。這可能由兩方面原因造成：其一，評估對活動參與人次影響過于顯著，可能是數(shù)據(jù)注水造成的，如2016—2017 年全國省級圖書館總流通人次和活動舉辦場次增長率分別為-11.4%和-9.4%，而活動參與人次卻逆勢上漲37.4%，有悖常情；其二，公共圖書館分級數(shù)據(jù)不顯著，可能是由于樣本減少導(dǎo)致?lián)p失部分信息，降低了統(tǒng)計精度，如2016—2017 年，安徽、遼寧兩省省級圖書館活動參與人次增長率分別為1.2%、125.6%，市級圖書館館均增長率分別為140%和29.2%，迥異的增長率會造成分別統(tǒng)計分析省、市兩級數(shù)據(jù)并不顯著，但全省總體數(shù)據(jù)卻異常顯著。因此，由于分拆數(shù)據(jù)可能會顯著影響回歸效果，所以下文不再展示評估對各級公共圖書館事業(yè)發(fā)展的異質(zhì)性影響。

4.2 評估名單指導(dǎo)效應(yīng)回歸結(jié)果說明

實證結(jié)果表明，評估定級名單并未起到推動落后地區(qū)公共圖書館快速發(fā)展的激勵效果，名單交互項對六項因變量影響皆不顯著（見表3）。同時，在控制名單交換效應(yīng)后，主效應(yīng)“評估2018”依然對大部分指標(biāo)不顯著，評估的指標(biāo)指導(dǎo)效應(yīng)有限，只對總藏量產(chǎn)生微弱影響，而對活動參與人次影響異常高?？傊?，評估需要調(diào)整定級名單的發(fā)布方式和內(nèi)容才能更好地發(fā)揮激勵考核作用。

表3 評估的名單指導(dǎo)效應(yīng)

4.3 評估鞭打快牛效應(yīng)回歸結(jié)果說明

如表4 所示，交互項“區(qū)域·2017”“區(qū)域·2018”對總藏量、總流通人次、書刊外借冊次等指標(biāo)影響都顯著為負(fù)，表明評估刺激了發(fā)達(dá)地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，加劇了區(qū)域不均衡。如，2016—2018 年，東部地區(qū)財政撥款分別為70.9億、92.3 億、94 億，增幅為30.2%、1.8%，西部地區(qū)財政撥款分別為31.8 億、35.6 億、35 億，年增幅為11.9%、-1.7%。顯然，評估對東部地區(qū)的正面考核效應(yīng)和指標(biāo)指導(dǎo)效應(yīng)相對顯著，評估雖然對西部地區(qū)也有正面考核效應(yīng)，但評估后會呈現(xiàn)顯著的負(fù)面考核效應(yīng)。

表4 評估的鞭打快牛效應(yīng)

在控制區(qū)域交互項后，主效應(yīng)“評估2017”對財政撥款、總藏量、總流通人次、書刊外借冊次等指標(biāo)的影響都比式（1） 更加顯著，“評估2018”雖然對財政撥款的影響不再顯著，但對總藏量、總流通人次兩項指標(biāo)非常顯著。從統(tǒng)計結(jié)果的角度看，回歸方程加入調(diào)節(jié)變量“區(qū)域”和“評估”構(gòu)成的交互項后，式（3）主效應(yīng)相對于式（1）主效應(yīng)的顯著性大幅提升，表明區(qū)域發(fā)展不均衡是影響評估效果不容忽視的重要因素，評估對我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響更多體現(xiàn)在東部地區(qū)。

5 建議

5.1 細(xì)化評估定級名單

“上等級館名單”對促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展作用有限，需要豐富和修訂現(xiàn)有“上等級館名單”內(nèi)容。① “上等級館名單”可以公布各館服務(wù)效能、業(yè)務(wù)能力、保障條件三部分具體得分和排名，豐富名單信息量，起到更有針對性的指導(dǎo)作用。② “上等級館名單”可以公布各館在各省區(qū)市內(nèi)的排名和得分，起到表彰先進(jìn)地區(qū)、鞭策落后地區(qū)的作用。公布排名是有效的績效反饋方式，如從2012 年環(huán)境保護(hù)部門分批次發(fā)布我國城市空氣質(zhì)量排名后，排名靠后城市重視“空氣污染治理目標(biāo)”的比率大幅提升［20］。③“上等級館名單”可以公布各館相對上期評估的歷史得分（排名）變化，起到更好的績效反饋效果［21］。

5.2 制定具體獎懲辦法

由于獎懲措施有限，許多地區(qū)對評估工作產(chǎn)生了厭倦情緒、懈怠心理，評估對促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的作用變得非常微弱。對此，文化和旅游部門和其他有關(guān)部門應(yīng)該協(xié)商制定更加具體的獎勵辦法。① 文化和旅游部門可按照圖書館等級和服務(wù)效能、業(yè)務(wù)能力、保障條件三大部分評估得分，制定更加具有科學(xué)性、差異化和針對性的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼辦法。如省級文化和旅游部門和其他部門可針對未參加評估、未上等級、未開展實際服務(wù)工作的公共圖書館，分情況延遲下?lián)苊赓M(fèi)開放專項經(jīng)費(fèi)。② 文化和旅游部與各地文旅廳可以根據(jù)“上等級館名單”評選“全國（全省）公共圖書館工作先進(jìn)集體和先進(jìn)個人”，給予得分排名較高、相對進(jìn)步較快公共圖書館集體和個人榮譽(yù)獎勵。③ 文化和旅游部門可以和其他有關(guān)部門協(xié)商，對獲獎集體和個人在經(jīng)費(fèi)保障、職稱評審等方面給予配套獎勵措施。

5.3 優(yōu)化服務(wù)效能評價標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)階段，評估的積極作用主要體現(xiàn)在對縣級圖書館的“以評促建”，而“以評促效能提升”作用十分微弱，省、市兩級圖書館尤為明顯，因此需要優(yōu)化評估標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)效能相關(guān)內(nèi)容。① 隨著時代的發(fā)展，評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)穩(wěn)步提升服務(wù)效能指標(biāo)要求，特別是對省、市兩級的標(biāo)準(zhǔn)要求。如第七次評估和第六次評估對省級圖書館一級館的年文獻(xiàn)外借量的必備條件要求相同，而隨著時代發(fā)展，省會城市的人口數(shù)量、交通可達(dá)性都在穩(wěn)步提升，所以必備條件的要求實際上是下降了。② 文化和旅游部與各地文旅廳應(yīng)該購買專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)，建立具備獨(dú)立性、客觀性、專業(yè)性和常態(tài)化的第三方公眾（讀者）滿意率調(diào)查機(jī)制［22］，既供各地公共圖書館分析自身業(yè)務(wù)盲點，也為評估提供科學(xué)的公眾（讀者）滿意率評分。③ 流通人次、文獻(xiàn)外借量等服務(wù)效能指標(biāo)應(yīng)當(dāng)以人均指標(biāo)為主，而不是總量指標(biāo)。這樣既可以更加科學(xué)地考核一級館比例較高、人口凈流入的東部地區(qū)公共圖書館服務(wù)效能，又可以對一級館比例較低、人口凈流出的中西部地區(qū)公共圖書館提升服務(wù)效能產(chǎn)生更好的激勵作用。

5.4 夯實佐證材料，調(diào)整指標(biāo)權(quán)重

評估需要夯實各項指標(biāo)佐證材料，并根據(jù)佐證材料客觀性調(diào)整指標(biāo)權(quán)重。如，2016—2017年，全國省級活動舉辦場次減少9.4%，活動參與人次卻逆勢上漲37.4%，產(chǎn)生這種差異現(xiàn)象的重要原因便是評估對活動舉辦場次佐證材料要求較為嚴(yán)格，而活動參與人次佐證材料更容易注水。因此，評估應(yīng)該根據(jù)佐證材料客觀性，調(diào)整相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重。如在第七次評估省級圖書館標(biāo)準(zhǔn)中，“年閱讀推廣活動數(shù)量”分值12 分、“年活動參與人次”分值13 分，這樣的分值比重設(shè)置就不甚合理，降低了評估的客觀性；反之，在第七次評估縣級圖書館標(biāo)準(zhǔn)中“建成分館占比”分值20 分、“運(yùn)行與服務(wù)情況”分值30 分，分值設(shè)置就比較合理，增加了評估的客觀性，因為“運(yùn)行與服務(wù)情況”比“建成分館占比”佐證材料要求更為嚴(yán)格。

5.5 積極聯(lián)動其他管理手段

由于評估存在周期性、強(qiáng)制性不足等缺陷，且區(qū)域間存在客觀的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距，因此評估需要和其他管理手段積極聯(lián)動，才能更好地促進(jìn)公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。如前所述，評估負(fù)面考核效應(yīng)對西部地區(qū)更為顯著，第六次評估后西部地區(qū)財政撥款下降了1.7%。同時，由于評估存在周期性，因此許多地方政府在評估前三年以“經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌”的名義削減、挪用公共圖書館經(jīng)費(fèi)，而在評估前后集中撥付經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重影響了圖書館日常服務(wù)。對此，一方面，中央和省級財政應(yīng)該不斷調(diào)整對中西部地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的幫扶力度；另一方面，文化和旅游部門應(yīng)與人大相關(guān)機(jī)構(gòu)、財政、審計等部門溝通協(xié)作，通過“兩法督導(dǎo)”、專項審計等形式，規(guī)范下級政府經(jīng)費(fèi)保障力度和使用方式。

總體上，第六次評估對我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展存在微弱的正面考核效應(yīng)和指標(biāo)指導(dǎo)效應(yīng)，但評估的積極作用主要體現(xiàn)在“以評促建”，而非“以評促效能提升”，且主要是對縣級圖書館發(fā)揮作用，對省、市兩級圖書館作用有限。同時，評估主要刺激了東部地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展，對中西部地區(qū)促進(jìn)作用有限，且還暴露出部分公共圖書館數(shù)據(jù)注水、評估后減少投入、放松管理等問題。因此，未來評估需要不斷調(diào)整評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方式，真正促進(jìn)公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。