賀 磊，朱 棋，龍昭成

（廣西交通投資集團有限公司，廣西 南寧 530022）

一、問題的提出

在理論與政策上解決了我國是否需要投資建設(shè)高速公路的基礎(chǔ)上，我國從20世紀80年代中期開始有計劃地投資建設(shè)高速公路。伴隨著全長18.5公里的滬嘉高速公路、全長16公里的廣佛高速公路、全長375公里的沈大高速公路、全長16公里的西臨高速公路等高速公路項目先后建成通車，到1990年底，我國高速公路總里程達到522公里。進入20世紀90年代以后，我國進一步加大了高速公路建設(shè)的步伐，越來越多的高速公路建成投入使用，也使得2020年以后，我國開始進入高速公路收費期限屆滿的高發(fā)期；高速公路收費期限屆滿需要解決相關(guān)具體問題顯得越來越急迫。

目前界定高速公路收費期限的法律法規(guī)是2004年9月13日公布、2004年11月1日起施行的《收費公路管理條例》（國務院令第517號）?！妒召M公路管理條例》中明確了我國東部地區(qū)和中西部地區(qū)政府收費公路（或政府還貸公路，下同）和經(jīng)營性公路的最長收費年限。

伴隨著時間的推延，國內(nèi)一些在20世紀80年代和90年代投資建設(shè)的收費公路已到了政府規(guī)定或合同約定的收費年限，需要停止收費；越來越多的收費公路項目，正在逐步接近收費期限屆滿停止收費的關(guān)鍵時刻，與收費公路發(fā)展相關(guān)的一些政策問題正在逐步成為不得不面對、不得不解決的關(guān)鍵問題。這些問題如果不能得到及時科學合理有效地解決，有可能會對高速公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不可忽視的重要負面影響。需要關(guān)注的重要問題包括但不局限于：

（一）尚未償還完畢的政府收費公路的建設(shè)債務

《收費公路管理條例》第三十七條規(guī)定：收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費。對于財務效益不理想的政府收費高速公路項目而言，收費期限屆滿時可能存在尚未償還完畢的建設(shè)債務本息。該問題應當如何處理和解決，《收費公路管理條例》中并未明確。

2013年至2020年全國收費公路統(tǒng)計公報顯示，政府收費公路的建設(shè)債務在逐年增加，通行費收支差額規(guī)模在逐年擴大，使得這一問題的合理解決已迫在眉睫。這屬于政府收費（或政府還貸，下同）高速公路收費期限屆滿需要解決的迫切問題。

（二）停止收費后高速公路養(yǎng)護與管理所需資金的籌措

收費期限屆滿的政府收費公路和經(jīng)營性公路需要移交給政府部門指定的公路養(yǎng)護單位承擔后續(xù)養(yǎng)護管理的職責。但由于用于養(yǎng)護管理的財政資金相對短缺，使得這些移交的高速公路的后續(xù)養(yǎng)護管理存在較大的資金缺口和影響公路養(yǎng)護完好率的風險。

2020年和2021年全國財政決算顯示，2020年和2021年全國用一般公共預算資金安排的公路養(yǎng)護支出分別只有885.83億元和955.57億元，針對普通國省公路和農(nóng)村公路養(yǎng)護對資金的需求都顯得捉襟見肘，更無法滿足越來越多的逐步到期停止收費的高速公路養(yǎng)護與管理的資金需求。

2020年，納入廣西自治區(qū)本級財政決算和廣西交通運輸廳部門決算用于普通國省公路養(yǎng)護的一般公共預算資金為14.94億元。伴隨著作為國省公路組成部分的高速公路將逐步到期停止收費，對用于公路養(yǎng)護的一般公共預算資金將產(chǎn)生越來越大的需求。

（三）對社會效益好但財務效益不理想的高速公路項目建設(shè)的影響

《收費公路管理條例》第十一條第二款規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款。這就是《收費公路管理條例》中對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的表述。

2011年6月10日交通運輸部、國家發(fā)展改革委、財政部、監(jiān)察部、國務院糾風辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展收費公路專項清理工作的通知》（交公路發(fā)〔2011〕283號）中明確了“實行統(tǒng)貸統(tǒng)還的政府還貸收費公路，其收費年限按照償還完貸款即停止收費的原則執(zhí)行”的政策要求。這意味著，納入“統(tǒng)貸統(tǒng)還”范疇的政府還貸公路，其收費年限也許可不受最長15年（中西部地區(qū)20年）的限制。

2014年8月31日對《中華人民共和國預算法》的修訂，不再允許地方政府從銀行等金融機構(gòu)借款融資，使得“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策需要變更為“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策的稱謂。

伴隨著高速公路網(wǎng)規(guī)模的進一步擴大，越來越多的高速公路項目呈現(xiàn)了社會效益好但財務效益不理想的局限性。要通過PPP模式利用社會資本來發(fā)展我國的高速公路建設(shè)事業(yè)，現(xiàn)行30年的最長收費年限的局限性越來越突出。對此，有必要在進一步深化收費公路制度改革過程中研究適當延長經(jīng)營性公路的最長收費年限的必要性和可行性。

二、國內(nèi)外相關(guān)研究和實務情況

（一）收費期限屆滿的處理

1.國外的相關(guān)做法

西方不同的國家以及針對不同的收費公路項目，在實務中采取了不同的做法。

在意大利，于1924年由私人資本采取特許經(jīng)營方式投資建設(shè)與運營管理的米蘭至萊克斯高速公路，最初的經(jīng)營年限為30年；通過多次延長特許經(jīng)營年限，截至2021年底仍處于特許經(jīng)營期內(nèi)。但其他一些具有合同約定特許經(jīng)營年限的高速公路，則嚴格執(zhí)行了到期停止收費的做法。例如，由于一些高速公路的經(jīng)營期限到期，意大利的收費高速公路總里程，由2018年底的6003.4公里，減少至2019年底的4972.4公里；2020年底進一步減少至4835.4公里。2021年底略有回升，為4837.4公里。

在英國，采用BOT方式投資建設(shè)與運營管理于1996年6月5日建成通車的英國賽文河二橋、一座跨河隧道和政府授予的、于1966年就建成通車的賽文河一橋的賽文河通道股份有限公司（Severn River Crossing Plc），于2017年底完成了合同約定投資回收與盈利目標，于2018年1日起將賽文河通道移交給政府部門減半收費；并于2019年1月1日起停止收費。

在美國，大多數(shù)收費高速公路屬于政府收費，并沒有法律規(guī)定的收費年限，故在理論上可持續(xù)永久收費。采用BOT方式吸引國內(nèi)外私人資本投資建設(shè)與運營的高速公路，以及將政府收費公路的收費權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人資本投資設(shè)立的項目公司的收費公路，具有合同約定的收費年限。例如，為連接華盛頓杜勒斯國際機場的杜勒斯綠色通道（Dulles Greenway，BOT項目）的經(jīng)營年限為55年；芝加哥高架公路（Chicago skyway，TOT項目）的經(jīng)營年限為99年；印第安納收費公路（Indiana Toll Road，TOT項目）的經(jīng)營年限為75年；等等。

2.國內(nèi)的相關(guān)討論與實務操作

廣東深燦西高速公路有限公司的劉小元（2012）針對高速公路收費到期后涉及的未償還債務導致的還貸違約風險、累計經(jīng)營虧損能否抵扣盈利企業(yè)所得稅、取消收費前大修以及取消收費后擴寬改建工程的資金來源等問題，提出了加快高速公路建設(shè)投融資體系改革、拓寬融資渠道；以豐補歉，為高速公路可持續(xù)發(fā)展提供稅收制度支持；組建產(chǎn)業(yè)基金，構(gòu)建長效資金保障機制等政策建議[1]。

證券時報記者李雪峰（2015）針對交通運輸部在2015年7月21日面向社會公開征求意見的《收費公路管理條例（修訂稿）》中涉及高速公路特許經(jīng)營年限可以突破30年的表述表示不贊同，并認為“高速路為收回成本適度延長收費年限是可以接受的，但不能無限期延長，更不能以所謂還本付息為由綁架政府或公眾，要求延長收費年限。”[2]

河北省交通規(guī)劃設(shè)計院的趙紅月（2021）針對高速公路收費期限屆滿需要解決的相關(guān)問題，在分析國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，借助于泰安至萊蕪高速公路、濱萊高速淄博西至萊蕪段、京港澳高速公路河北段等相關(guān)延長收費年限的案例提出了通過實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策來延長高速公路收費年限等相關(guān)對策建議[3]。

針對高速公路收費期限屆滿該如何處理的問題，河北省公路事業(yè)發(fā)展中心栗輝、張立輝（2022）提出了“運營管理經(jīng)費無法保障”、“運營管理體制機制尚不完善”、“路網(wǎng)資源高效率利用體系不完備”等三個問題，以及“調(diào)整公路收費政策”、“做好管理體制機制準備”、“做好社會公眾引導”等三個對策建議[4]。

交通運輸部規(guī)劃研究院崔敏、馬衍軍、黃利雅、羅詩屹（2022）分析了高速公路收費到期后存在的“收費到期后養(yǎng)護資金無法保障的風險”、“經(jīng)營狀況不佳高速債務清償?shù)娘L險”、“零費率收費站運行存在法規(guī)隱患”、“影響金融機構(gòu)預期籌資難度加大”四方面的問題，并提出了“推動法規(guī)盡快完成修訂”和“加快研究解決操作層面的問題”等解決問題的途徑[5]（以下簡稱“崔文”）。

以上文獻存在的主要不足之處有：（1）用高速公路行業(yè)的總體債務來解釋未償還債務的償還問題并非妥當；（2）確實存在收費到期后養(yǎng)護資金無法保障的風險，但缺口資金也許并非像相關(guān)文獻中表述的那么大；（3）相關(guān)文獻中存在混淆高速公路項目終止收費和企業(yè)終止收費以及政府收費公路終止收費和經(jīng)營性公路終止收費的局限性。

針對山東省一批政府還貸高速公路的收費年限從2013年開始陸續(xù)到期，2014年12月31日山東省人民政府印發(fā)的《關(guān)于進一步完善我省政府還貸高速公路有關(guān)收費政策的批復》（魯政字〔2014〕235號）中提出，對《收費公路管理條例》施行前通車及在建的政府還貸高速公路繼續(xù)實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策和收費管理，待國家出臺新政策后按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。隨后，山東省人民政府先后發(fā)文，分別延長了日照石臼港區(qū)疏港高速公路、東青高速公路、即墨至平度高速公路、榮烏高速公路威海至煙臺段、龍青高速公路萊西至城陽段、青銀高速公路齊河至夏津段等高速公路的收費年限。

針對2000年10月建成通車的西安繞城高速公路北段收費年限即將到期的事項，2020年9月29日《陜西省人民政府關(guān)于重新核定西安繞城高速公路（北段）收費年限的批復》（陜政函〔2020〕131號）中同意重新核定西安繞城高速公路（北段）收費年限至2023年9月30日，待國家出臺新政策后按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

《陜西省人民政府關(guān)于我省部分高速公路收費期限的批復》（陜政函〔2021〕61 號）中進一步明確，原批準的政府還貸高速公路收費期限到期后，統(tǒng)一延長至新修訂的《中華人民共和國收費公路管理條例》實施之日，收費標準不變。修訂后的《收費公路管理條例》出臺后從其規(guī)定。

三、解決收費公路期限屆滿停止收費涉及相關(guān)問題的初步思路

（一）明確修訂后的《收費公路管理條例》正式出臺前過渡期間的政策導向

社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟；收取車輛通行費需要具有法律法規(guī)的依據(jù)。伴隨著公路交通事業(yè)的快速發(fā)展，現(xiàn)行《收費公路管理條例》存在明顯局限性、難以適用；修訂后的《收費公路管理條例》尚未正式出臺，這種狀況下有必要由國務院或者由國家發(fā)展改革委和交通運輸部聯(lián)合出臺專門的政策，對過渡期間收費年限屆滿的高速公路該何去何從做出明確的專門規(guī)定?；舅悸肥牵航ㄗh相關(guān)過渡政策能夠明確，如現(xiàn)階段收費期限屆滿的高速公路可繼續(xù)收費；待修訂后的《收費公路管理條例》正式公布并實施后從其規(guī)定。其他收費公路期限屆滿后，可停止收費。具體政策建議如下：

1.收費期限屆滿的政府收費公路

對于收費期限屆滿的政府收費公路，可允許繼續(xù)收費。收取的車輛通行費納入政府性基金預算管理，用于本項目或其他項目養(yǎng)護管理與償還建設(shè)債務本息。

2.收費期限屆滿的經(jīng)營性收費公路

（1）具有地方政府融資平臺作用的大型國有獨資公路經(jīng)營企業(yè)管理的經(jīng)營性高速公路的收費期限屆滿，可變更為政府收費高速公路繼續(xù)收費，收取的車輛通行費納入政府性基金預算管理。

（2）社會資本投資設(shè)立的市場化項目公司管理的經(jīng)營性高速公路的收費期限屆滿，按照合同的約定移交給具有地方政府融資平臺作用的大型國有獨資公路經(jīng)營企業(yè)，變更為政府收費高速公路繼續(xù)收費，收取的車輛通行費納入政府性基金預算管理。

（二）進一步完善高速公路收費管理的政策建議

處于修訂中的《收費公路管理條例》（以下簡稱“新條例”）正式公布后，應當嚴格按其規(guī)定解決收費公路期限滿涉及的相關(guān)問題。本文認為，仍有必要在此基礎(chǔ)上進一步探討以下有關(guān)完善高速公路收費管理的相關(guān)事項。

1.收費期限屆滿尚未還清全部債務本息的政府收費公路

《新條例》中對政府收費公路的收費期限沒有明確規(guī)定。這意味著：（1）如果債務本息沒有償還完畢，可持續(xù)收費；（2）省級行政區(qū)域內(nèi)只要存在尚未償還完畢的政府收費高速公路的債務本息，則已償還全部債務本息的政府收費公路和收回收費權(quán)的經(jīng)營性高速公路均可在“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策框架內(nèi)繼續(xù)收費，償還賒欠的債務本息；（3）省級行政區(qū)域內(nèi)所有政府收費高速公路債務本息全部還清，還可繼續(xù)實行養(yǎng)護管理收費[6]。

如果《新條例》中明確做出了這些的規(guī)定，則收費期限屆滿尚未還清全部債務本息的問題將得到妥善解決。

需要進一步討論的問題，是有些政府收費高速公路建設(shè)項目由于各種原因所致，預期收取的車輛通行費尚滿足不了補償收費公路養(yǎng)護管理和支付債務利息的需要，償還債務本金就可能顯得遙遙無期。如地方公路融資平臺公司承擔投資建設(shè)與運營管理這些政府收費高速公路的職責，則有可能會影響公司未來的債務融資能力，并對公司履行發(fā)展本地區(qū)高速公路建設(shè)事業(yè)的職責產(chǎn)生負面影響。在這種狀況下，就有必要借鑒PPP項目中的“可行性缺口補助”機制，給予這些項目必要的財政補助，促使在公司機制下政府收費公路建設(shè)事業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.明確政府收費公路實行“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策的具體措施

有必要在《新條例》及其實施辦法中進一步明確“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策的具體含義和實施操作方式。涉及的以下兩個問題值得進一步關(guān)注：

（1）能否根據(jù)各省份的不同情況將實行“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策的行政區(qū)域由“省級行政區(qū)域”調(diào)整為“市級行政區(qū)域”？這意味著對于沒有政府收費公路或者已還清全部政府收費公路建設(shè)債務本息的市級行政區(qū)域，可比其他市級行政區(qū)域提前降低政府收費公路的通行費標準，邁出養(yǎng)護收費管理探索的新步伐。

（2）如果某行政區(qū)域內(nèi)新建政府收費公路和對政府收費公路進行擴建改造具有持續(xù)性，則還清該行政區(qū)域內(nèi)全部政府收費公路建設(shè)債務本息則顯得有些遙遙無期；有可能超出社會公眾的期望值，從而引發(fā)新的爭議。

針對這一問題，本文認為可借鑒美國相關(guān)州政府對政府收費公路的管理，不設(shè)定最長收費年限；不區(qū)分償還建設(shè)債務收費和養(yǎng)護管理收費；將收取的車輛通行費統(tǒng)一納入州政府財政預算，統(tǒng)籌用于政府收費公路的建設(shè)、債務償還和養(yǎng)護管理。這意味著，政府收費公路收取的車輛通行費，可作為政府財政資金的一項持續(xù)性資金來源。

3.參照“統(tǒng)借統(tǒng)還”的思路統(tǒng)籌經(jīng)營性高速公路網(wǎng)的發(fā)展

目前發(fā)揮地方政府公路融資平臺作用的大型國有獨資公司，仍需要為籌措高速公路建設(shè)所需資金、實現(xiàn)區(qū)域高速公路規(guī)劃目標、促進區(qū)域高速公路事業(yè)可持續(xù)發(fā)展做出新的貢獻。故有必要參照“統(tǒng)借統(tǒng)還”的思路，統(tǒng)籌經(jīng)營性高速公路網(wǎng)的建設(shè)與發(fā)展，通過適當延長財務效益好的相關(guān)經(jīng)營性高速公路的收費年限，為投資建設(shè)社會效益好但財務效益不理想的高速公路建設(shè)項目提供所需資金。

4.適當延長經(jīng)營性高速公路的特許經(jīng)營年限

按照政府和社會資本合作（PPP）模式仍是今后較長期間內(nèi)高速公路發(fā)展重要的政策導向。鑒于伴隨著西部地區(qū)高速公路網(wǎng)向邊緣地區(qū)拓展將導致高速公路建設(shè)投資越來越高，交通流量難以達到預期的目標，社會效益好但財務效益不理想越來越呈現(xiàn)常態(tài)化，30年的最長收費年限（或特許經(jīng)營年限）難以提供對社會資本有吸引力的投資回收和投資回報能力，故《新條例》中提出的將投資規(guī)模大、回報周期長的最長收費年限延長至30年以上是必要的，但是否可延長至60年、70年甚至類似于加拿大H407ETR和美國芝加哥高架公路長達99年的特許經(jīng)營期，還有待進一步深入研究。

5.利用高速公路特許經(jīng)營機制為普通公路建設(shè)與養(yǎng)護提供資金

參照意大利、美國等國家的做法，有必要進一步分析利用高速公路特許經(jīng)營機制為普通公路建設(shè)與養(yǎng)護提供資金的必要性和可行性?；驹O(shè)想是：將特許經(jīng)營期限屆滿、需要移交給政府部門指定機構(gòu)進行養(yǎng)護收費的高速公路項目再次以收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式特許社會資本投資設(shè)立的項目公司進行收費經(jīng)營。通過轉(zhuǎn)讓收費權(quán)籌措的資金可用于普通公路建設(shè)與養(yǎng)護，以在一定程度上緩解用于公路養(yǎng)護的一般公共預算資金短缺問題