董燕燕

山東師范大學第二附屬中學 山東 濟南

近年來，隨著國家對教育事業(yè)投入力度不斷加大，作為全額財政撥款公益性教育機構的公辦中小學，教育經(jīng)費逐步增加，如何合理使用教育資金，提高資金使用效益，從而推動學校教育教學質量的提升，是公辦中小學面臨的巨大挑戰(zhàn)。

一、公辦中小學實施校內(nèi)預算管理模式的意義

預算管理工作在財務工作中占有核心地位，并能起到關鍵作用，高校校內(nèi)預算工作由來已久，一直被高度重視，在學校財務管理工作中發(fā)揮著重要作用，成效顯著。公辦中小學可以借鑒高校的模式，建立符合自身特點的校內(nèi)預算管理模式。

校內(nèi)預算是在部門預算編制工作的基礎上，利用預算編制、執(zhí)行、決算和考核等一系列工作實施對資金的全盤規(guī)劃和配置，是學校進行各項財務活動的前提和基礎，從組織預算編制到預算執(zhí)行，校內(nèi)各部門相互溝通、相互配合，從而實現(xiàn)計劃精準，執(zhí)行高效。

部門預算和校內(nèi)預算測算口徑、方法一致。校內(nèi)預算為部門預算提供基礎數(shù)據(jù)，并在部門預算的基礎上進一步細化、完善和補充，部門預算是校內(nèi)預算的統(tǒng)領，為校內(nèi)預算提供支持方面的規(guī)范和引導。部門預算與校內(nèi)預算應同步進行，達到相互配合、相互補充的作用。

在當前業(yè)財融合的大背景下，業(yè)務的開展加上財務的預算管理，通過業(yè)財融合提前介入和充分溝通，業(yè)務引導財務預算管理方向，財務預算管理為業(yè)務開展提供服務，可以使業(yè)務發(fā)展更加符合學校整體的發(fā)展目標。公辦中小學實施校內(nèi)預算管理模式正是借助業(yè)財融合這一載體，協(xié)調貫徹學校各部門之間的業(yè)務活動，通過預算編制、執(zhí)行、控制、考評等一系列活動，提高學校管理水平和運行效率，實現(xiàn)財政資金的合理規(guī)劃，統(tǒng)籌配置，減少資金浪費的同時提升教育資金的使用效益。

二、公辦中小學傳統(tǒng)預算管理模式存在的問題

1.預算管理意識薄弱

公辦中小學校的工作重心一直都是教育教學，普遍認為預算管理是財務部門的工作。對預算管理甚至財務工作的不重視，導致學校領導對預算管理的認識不深，并不能積極參與并指導預算管理工作。財務部門對預算管理只是重視預算編制，每年按時按要求上報部門預算，至于需要多少資金，主要用于哪些專項，則根據(jù)往年財政撥付資金情況，由領導拍板決定。校內(nèi)各部門對預算管理參與度極低。

2.預算編制不科學

校內(nèi)部門及學校職工缺乏對預算編制重要性的認識，參與度不高，態(tài)度消極，認為其是財務部門的工作，與自身工作并無關系。財務人員只能從財務方面按照慣例，以上一年度的財務數(shù)據(jù)為基礎結合下年度公用經(jīng)費增量分科目編預算，導致預算編制時無法搜集整理基礎數(shù)據(jù)，進而缺乏數(shù)據(jù)分析，不能對學校支出進行全面科學合理的預測，預算方案缺乏全局統(tǒng)籌性，流于形式，無法真正貫徹落實。財務人員對于學校的整體規(guī)劃、發(fā)展目標等信息掌握不全面，缺乏對學校預算的整體把控，使教育資金無法發(fā)揮最大的效率和效益。

3.預算執(zhí)行隨意

僅由財務人員參與編制的預算方案沒有考慮預算年度學校教育教學工作的實際需求，沒有經(jīng)過科學論證，勢必缺乏理論和實踐依據(jù)，因此執(zhí)行階段較為被動，更談不上對預算資金使用過程的跟蹤與管理。近年來，財政部門狠抓預算執(zhí)行，但預算編制的不科學導致執(zhí)行時隨意安排資金，缺乏預算剛性約束，預算執(zhí)行進度極其緩慢，并且存在超預算或無預算支出風險，甚至年末時為了預算考核指標又采取突擊花錢的手段，造成資金浪費，嚴重影響了預算的嚴肅性。

4.預算績效考核無效

預算管理缺乏有效考核機制，為切實提高預算資金的使用效益，財政及上級主管部門已將預算執(zhí)行進度納入考評指標。但學校內(nèi)部沒有有效的考核機制，對預算管理工作的整個流程進行規(guī)范約束。當出現(xiàn)預算執(zhí)行效率低時，卻沒有相應追究責任，嚴重影響了財政資金的使用效益。同時，沒有績效考核，當年預算執(zhí)行無結果分析，無法對下年度預算編制提供參考，達不到合理配置資源的目標，阻礙了學校預算管理水平的提高。

5.預算管理方法落后

傳統(tǒng)的預算管理方法，由財務部門按照慣例編制預算，下年預算批復后，各業(yè)務部門根據(jù)已有預算考慮當年工作。由于是錢等項目，預算就是花錢，談不上管理。重支出，輕管理，重要錢，輕執(zhí)行，無考核。沒有健全的預算管理組織體系，缺乏完善的預算管理制度，沒有有效的預算績效考核體系，弱化了預算管理。預算管理與會計核算相互脫離，甚至學校各項管理工作也做不到有效結合，無法滿足現(xiàn)階段學校的實際需求。預算管理工作全部歸于財務人員，財務人員既要編制預算也要執(zhí)行預算，預算管理實際效率低下。同時，工作中沒有相互制衡，相互監(jiān)督機制，不符合學校內(nèi)部控制管理要求，不利于分散管理風險。

三、公辦中小學校內(nèi)預算管理模式策略分析

1.充分提高參與意識，完善校內(nèi)預算決策機制

從學校領導層面加強對預算管理的重視，徹底改變傳統(tǒng)的管理理念，明確高質量的校內(nèi)預算管理是保障學校財務運轉的關鍵，是學校教育教學工作的重要保障。加大對校內(nèi)預算管理的宣傳與培訓，要求學校各職能部門及所有職工積極參與，充分體現(xiàn)校內(nèi)預算管理的全員參與性。完善校內(nèi)預算的管理組織體系，目前，公辦中小學建立獨立的預算管理機構并不現(xiàn)實，可以成立以主要負責人領導的預算管理委員會，下設工作小組，由財務人員及各職能部門負責人組成。綜合考慮預算管理政策制度規(guī)定，結合校內(nèi)預算管理的實際需求，制定全面科學的校內(nèi)預算管理制度，明確預算職能劃分，細化預算編制、執(zhí)行、考核標準，完善預算管理內(nèi)控制度，分散風險，規(guī)范預算管理工作。

2.科學編制校內(nèi)預算，構建部門預算統(tǒng)領下的校內(nèi)預算

公辦中小學作為全額財政撥款單位，人員預算是全額保障，公用經(jīng)費是按生均撥款，重點是編制支出預算。首先，應嚴格要求各部門積極配合，提供準確的預算數(shù)據(jù)，將部門各項支出全部納入預算編制，充分體現(xiàn)預算管理的全員參與性和全面覆蓋性。其次，各部門要從自身業(yè)務需要出發(fā)，打破基數(shù)概念，打破以往固化的支出行為，精打細算，按先重點后一般的原則，優(yōu)先保障剛性急需項目，詳細測算各項支出項目預算，并經(jīng)過科學論證，提升預算方案的細致性、準確性、合理性和科學性。最后，校內(nèi)各部門之間要相互溝通，打破信息壁壘，確保預算方案的全局統(tǒng)籌性?？傊?，要深入了解學校的整體發(fā)展規(guī)劃和教學目標，能夠根據(jù)學校戰(zhàn)略發(fā)展以及業(yè)務實際需求，嚴格按照“二上二下”的編制流程，以零基預算為前提，結合增量預算法，統(tǒng)一部門預算和校內(nèi)預算編制，構建部門預算統(tǒng)領下的校內(nèi)預算，提高預算方案的真實性和可執(zhí)行性。

“一上”，在財政下達編報部門預算前，時間可以安排在8、9月份，財務部門下達校內(nèi)預算編報通知，由校內(nèi)各部門根據(jù)下一年度工作計劃編制校內(nèi)預算。人員支出由人事和財務部門負責。各部門可申報公用經(jīng)費預算和項目支出預算，按照財務部門根據(jù)部門預算編制要求統(tǒng)一繪制的預算表格及預算編報材料填報，要求結合本部門的工作重點和目標進行預算規(guī)劃，根據(jù)下一年度的實際業(yè)務及經(jīng)費需要進行測算，并細化到支出經(jīng)濟分類。公用經(jīng)費要注明具體測算依據(jù)，項目預算要提供項目申請書，包含項目概況、申報依據(jù)、資金測算、可行性論證及績效目標。同時，需政府采購的預算項目也一并填報政府采購支出預算。財務部門匯總形成校內(nèi)“一上”預算，并上報預算管理委員會，經(jīng)專家評審等方式進行論證、審核后以此為依據(jù)編報“一上”部門預算。

“一下”，財政下達部門預算控制數(shù)后，由學校預算管理委員會根據(jù)學校財力，從學校的整體規(guī)劃出發(fā)，結合各部門業(yè)務需求，統(tǒng)籌確定分配形成校內(nèi)預算“一下”并下達到各部門。

“二上”，校內(nèi)各部門依據(jù)“一下”控制數(shù)重新調整并細化預算，公用經(jīng)費支出預算要包含支出分月用款計劃安排，項目預算要同時提供實施方案，包含項目實施內(nèi)容、預算資金構成、主要措施及績效目標，政府采購支出預算同時細化上報。財務部門匯總形成校內(nèi)“二上”預算，上報預算管理委員會，經(jīng)審核后以此為依據(jù)編報“二上”部門預算。

“二下”，財政批復部門預算后，財務部門依據(jù)部門預算最終確認校內(nèi)預算，經(jīng)預算管理委員會審核批準后，以校內(nèi)正式文件的形式下達校內(nèi)各部門。財政批復一般是在3月份，為便于學校各項工作正常開展，對于公用經(jīng)費可于年初按“二上”數(shù)額的一定比例采取預下達的方式，待財政批復部門預算后，全額下達，項目資金同時下達績效目標。

3.硬化校內(nèi)預算約束，提升預算執(zhí)行效率

經(jīng)批準的校內(nèi)預算下達后，校內(nèi)各部門應根據(jù)下達的資金預算指標，通盤謀劃部門全年各項業(yè)務活動資金支出情況，防止年度資金使用“前松后緊”或因計劃不周而影響正常教育教學秩序等情況發(fā)生。嚴格按預算控制執(zhí)行，堅持規(guī)范、科學地安排各項支出，項目資金應確保?？顚Ｓ谩?/p>

校內(nèi)預算執(zhí)行中，財務部門要嚴格控制資金使用，加強對預算執(zhí)行的監(jiān)督，嚴禁無預算、超預算支出。預算一經(jīng)批復，任何部門和個人均不能自行調整，因外部客觀原因確需變更的，應當遵循校內(nèi)預算管理規(guī)定，遞交申請，經(jīng)過審批程序后才可調整。堅決落實部門主體責任，各部門負責人對本部門的預算負責，加快本部門的預算執(zhí)行進度，確保年度預算按期完成。

建立預算分析和反饋機制，財務部門對預算執(zhí)行的全過程進行監(jiān)控，在會計核算中利用分部門輔助核算，定期分析反饋各部門執(zhí)行情況，為各部門預算執(zhí)行提供專業(yè)指導，督促各部門加快預算執(zhí)行進度。對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種問題及時向預算管理委員會反饋信息，按規(guī)定程序調整預算，充分提高預算的執(zhí)行效率。

4.實施校內(nèi)預算績效考核，提高資金使用效益

實施校內(nèi)預算績效考核是確保校內(nèi)預算管理落地的保證，建立健全定量和定性相結合的考核指標框架，真正將績效理念和方法深度融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。事前考評，嚴把預算編制的首要關卡，根據(jù)校內(nèi)預算上報資料的時效性、完整性、準確性、厲行節(jié)約等標準，對各部門校內(nèi)預算編制進行評估并計分。事中考評，緊抓執(zhí)行進度不放松，根據(jù)財政部門“序時進度”考核要求，對校內(nèi)預算指標進行監(jiān)督和考核，強化經(jīng)費項目負責人的支出責任，充分利用會計核算的執(zhí)行結果，要求執(zhí)行進度緩慢的部門加快進度，保證預算執(zhí)行順利完成。事后考評，重視評價結果反饋及應用。引入預算偏差率等指標，將部門年末經(jīng)費決算數(shù)與年初預算數(shù)相對比，對預算編制的準確性和資金使用效率進行分析考評，并將考核結果應用于下年校內(nèi)預算分配。對項目資金單獨實施績效評價，根據(jù)年初項目預算下達的績效目標考核評價，分析總結項目執(zhí)行情況，并將考核評價結果應用于下年項目預算安排。真正做到花錢必問效，無效必問責，低效多壓減，高效多安排，切實提高資金使用效率和效益。

5.建設校內(nèi)預算項目庫，完善預算項目管理

建設校內(nèi)預算項目庫，將項目預算納入項目庫管理，按照學校的中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃進行科學論證后，根據(jù)輕重緩急對項目排序，作為學校的儲備項目。預算編報時直接從項目庫提取項目，學校財力許可的時候可立即安排，切實解決錢等項目、項目執(zhí)行難及資金浪費的問題，讓項目等錢，便于項目執(zhí)行，使有限的資金安排在急需的項目上，能帶來最大的效益。對項目庫實行常態(tài)化滾動開放管理，各部門可根據(jù)工作任務隨時儲備項目庫，對于成熟的項目可向預算管理委員會申請論證，符合學校發(fā)展規(guī)劃的項目，可以納入項目庫。校內(nèi)各部門在“一上”階段申報的項目預算也要納入項目庫，并對項目進行排序管理，方便部門預算“一上”時提取編報。項目庫的建設，能完善項目管理，規(guī)范項目資金使用，有利于學校長遠發(fā)展。

6.依托信息化建設，提高校內(nèi)預算管理水平

適時引入預算管理系統(tǒng)，對預算進行網(wǎng)上填報、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上查詢等，實現(xiàn)校內(nèi)預算的信息化管理。同時與會計核算系統(tǒng)相結合，對各項支出分部門輔助核算，可以實現(xiàn)實時查詢預算執(zhí)行信息，自動提取數(shù)據(jù)生成預算執(zhí)行報表，推進預算執(zhí)行工作。根據(jù)財政一體化系統(tǒng)的框架，逐漸建設打造學校的財務一體化系統(tǒng)，借助信息化建設，實現(xiàn)預算、核算到?jīng)Q算的一體化管理。提高工作效率的同時，又可以規(guī)范預算管理流程，防范財務風險，有利于內(nèi)部控制，強化預算管理，使財務更好地服務于業(yè)務，提高校內(nèi)預算管理水平。

四、結語

綜上所述，公辦中小學實施校內(nèi)預算管理模式具有重要的意義，也具有實際可操作性。公辦中小學應當立足自身，摒棄傳統(tǒng)預算管理模式，充分提高校內(nèi)預算管理意識，在業(yè)務財務充分融合的過程中，不斷優(yōu)化預算編制、執(zhí)行、考評等工作，不斷提升學校的預算管理水平，保障學?？茖W、高效運行，提高財政資金使用效益，為學校的教育教學事業(yè)發(fā)展提供堅強有力的保障。