文／曾 揚 何增科

一 反腐敗與政治信任：理論溯源與研究拓展

從發(fā)生學(xué)和演變過程而言，政治信任是公民與政治系統(tǒng)互動的產(chǎn)物，它涉及公民、政治系統(tǒng)與特定價值觀念間的復(fù)雜關(guān)系，是“民眾基于理性思考、實踐感知、心理預(yù)期等對政治制度、政府及政策、公職人員行為的信賴”。[1]盡管對政治信任在概念的具體表述與研究視角上千差萬別，不過學(xué)界大致都認同，政治信任是公眾對政府以及整個政治系統(tǒng)所做出與其期待相一致結(jié)果的信念或信心。[2]在政治信任研究領(lǐng)域，有一個問題受到研究者的長期關(guān)注：哪些因素能夠?qū)е抡涡湃蔚纳仙蛳禄炕蛘哒f，什么是政治信任的來源？總體上，現(xiàn)有研究主要從文化主義和制度主義兩條路徑出發(fā)解釋政治信任的來源問題。在制度主義解釋路徑中，腐敗是學(xué)界重點關(guān)注的一個因素。有研究表明腐敗會顯著削弱公眾對政府部門的政治信任。[3]既然腐敗會削弱政治信任，那么反腐敗能否提升政治信任？針對這一問題，眾多研究者展開了諸多探索，大體可分為以下幾個層面。

（一）反腐敗通過降低公眾對政府部門的腐敗感知水平提升政治信任

由于反腐敗績效較難通過客觀數(shù)據(jù)得到直接的體現(xiàn)，大多數(shù)研究者選擇主觀測量法，即研究者通常會將反腐敗績效操作化為公眾對政府部門腐敗狀況的主觀感知。要言之，公眾的腐敗感知水平越高表示政治腐敗程度越高，表明反腐敗績效越差。相反，公眾的腐敗感知水平越低表示政治腐敗程度越低，表明反腐敗績效越好?，F(xiàn)有研究表明，腐敗感知水平與政治信任存在負向因果關(guān)系。公眾的腐敗感知水平是反腐敗績效的重要體現(xiàn)，政府在推進反腐敗工作時需要著重降低公眾的腐敗感知水平，以此提升公眾的政治信任。

現(xiàn)有研究表明，反腐敗能夠顯著地降低公眾的腐敗感知水平。安德森等人選取了東歐和西歐范圍內(nèi)的16個成熟和新興民主國家開展問卷調(diào)查，他們發(fā)現(xiàn)那些生活在腐敗水平更高的國家內(nèi)的公眾對政府官員擁有更高的腐敗感知水平。[4]朱云漢等人在分析日本、菲律賓、韓國、泰國等8個東亞國家和地區(qū)反腐敗案例的基礎(chǔ)上也得出了類似結(jié)論。[5]

（二）反腐敗通過增強公眾對政府的績效滿意度提升政治信任

在政治信任來源的制度主義解釋路徑中，公眾對政府的績效滿意度一直都是重要的中介因素。研究者發(fā)現(xiàn)，如果一項制度能夠獲得高水平的公眾滿意度，那么該制度也同樣能夠贏得公眾的高度政治信任。一般情況下，當(dāng)制度表現(xiàn)出公眾性、透明性和廉潔性時，公眾對政府的政治信任往往很高。[6]有研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的客觀治理績效（如民生福利等公共產(chǎn)品供給）會顯著地影響公眾對政府的主觀評價，進而影響后者的政治信任。當(dāng)公眾對政府的績效滿意度越高時，他們對政府的政治信任水平也會越高。[7]

反腐敗制度對政治信任的影響與上述研究類似。現(xiàn)有研究主要從以下兩個方面展開討論：首先，反腐敗會通過重塑政府公共形象的方式提升政治信任。持續(xù)不斷的反腐敗工作會向公眾集中展示政府推進政治改革的政治決心，營造出一種風(fēng)清氣正、廉政無私的清廉政府形象。同時，反腐敗會通過約束政府官員的行為并提高他們的辦事效率等方式提升政治信任?；鶎诱賳T，尤其是警察、工商執(zhí)法人員等基層公務(wù)員是公眾接觸較為頻繁的人員，他們的行為代表著政府形象。隨著政府反腐敗工作的不斷推進，政府官員的日常行為會得到合理約束，他們的業(yè)務(wù)能力也將得到很大提升。在此情形下，公眾會轉(zhuǎn)變對政府部門的固有看法，提升其對政府的滿意度。其次，反腐敗會提升政府部門的辦事效率，增強公眾的政治效能感?，F(xiàn)有研究表明，腐敗會導(dǎo)致政府部門出現(xiàn)機構(gòu)臃腫和人浮于事等問題，嚴(yán)重影響政府部門的辦事效率，進一步削弱政府向社會供給公共服務(wù)的能力。相反，隨著反腐敗績效不斷提升，政治體系的制度環(huán)境將會得到極大改善，政府的治理能力和治理水平也將會得到顯著地提升。[8]

（三）研究拓展：反腐敗對政治信任的因果效應(yīng)與因果機制

綜上可見，現(xiàn)有研究在以下方面可以進行拓展：一是案例選擇數(shù)量和類別的拓展。由于案例數(shù)量的限制，那些主要基于單一國家（如中國）案例的研究可能需要進一步評估研究結(jié)論的外部效度。二是時間段的縱向拓展。大多數(shù)研究者選擇將時間限定在反腐敗過后的一年內(nèi)或一個時間波次（通常為5年）范圍內(nèi)，無法完全反映出反腐敗對政治信任的動態(tài)影響過程。三是腐敗測量指標(biāo)類別和層次的拓展?，F(xiàn)有研究大多采用主觀測量方法，這種方法可能存在較大的內(nèi)生性問題。此外，現(xiàn)有研究大多關(guān)注執(zhí)政黨和政府反腐敗工作對公眾政治信任的因果效應(yīng)（causal effect），較為忽視考察兩者間的因果機制（casual mechanism）?；诖耍疚膹闹贫戎髁x視角出發(fā)，嘗試提出一個中觀分析框架，通過分析反腐敗影響政治信任的過程和機制，以期提供新的知識增量。

二 反腐敗提升公眾政治信任的三個階段

基于制度主義視角，反腐敗對公眾政治信任的影響本質(zhì)上隸屬于制度對文化的影響范疇。很明顯，反腐敗運動通常由政府主導(dǎo)發(fā)動，表現(xiàn)為一種自上而下的政治實踐。政治信任是政治文化的重要環(huán)節(jié)，公眾政治信任水平的變化往往是一國政治文化變遷的突出表現(xiàn)。由此可見，反腐敗形塑公眾政治信任其實是制度形塑文化的具體表現(xiàn)形式。

那么，制度是否能夠塑造文化？相關(guān)研究已經(jīng)證實了兩者間因果關(guān)系的存在。托克維爾對美國民主政治的研究表明，成熟的民主制度孕育了美國社會的公民文化。阿爾蒙德和維巴的研究也表明，美國、英國、西德、意大利和墨西哥五國公民在政治文化上存在著明顯的差異：美國和英國都擁有一種公民文化，西德和意大利都擁有一種臣民文化，墨西哥則擁有一種村民文化。造成這種差異的重要原因，在于這些國家在政治制度方面的明顯差別。[9]普特南在關(guān)于意大利公民政治文化的研究中更是表明，意大利南北間的制度差異，是造成兩地公民政治文化差異的重要因素。[10]何增科將社會制度對個體思維習(xí)慣的塑造過程描述為“制度形成—制度實施—制度績效—制度合法化—制度社會化—認同與內(nèi)化—思維習(xí)慣養(yǎng)成”等階段，認為研究者應(yīng)該將研究視角轉(zhuǎn)向探討社會制度對個體思維習(xí)慣的因果作用機制，而非僅僅分析兩者間的線性因果關(guān)系。[11]

在實證研究層面，孫宗峰等人利用廣東省兩地級市市委書記落馬數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)在短期內(nèi)中國政府的反腐敗工作顯著地提升了公眾的腐敗感知水平。他們認為，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因可能是公眾在短期內(nèi)會將被查處的腐敗官員當(dāng)作腐敗本身，從而混淆了政府的反腐敗努力與腐敗之間的區(qū)別。[12]此研究結(jié)論得到了進一步佐證，后續(xù)研究表明：公眾的反腐敗期望會隨著政府反腐敗工作的持續(xù)深入而發(fā)生轉(zhuǎn)變；短期內(nèi)，查處地方政府高級官員會顯著地降低公眾的反腐敗滿意度；但從長期來看，隨著反腐敗斗爭的常態(tài)化和監(jiān)察制度的不斷完善，公眾會逐漸認可政府的反腐敗努力，并持續(xù)提升對后者的政治信任。[13]因此，反腐敗在短期內(nèi)并不必然會帶來公眾政治信任的提升。只有當(dāng)公眾認識并理解政府的反腐敗努力后，他們才會對政府的反腐敗工作作出更為積極的評價。

基于上述分析，本研究將反腐敗對公眾政治信任的提升過程描述為以下三階段：

（一）制度規(guī)范確立階段：政府持續(xù)推進反腐敗工作并產(chǎn)生良好的治理績效

政府的反腐敗工作首先會對政府官員產(chǎn)生直接的震懾影響。反腐敗制度的建立為政府官員提供了約束機制、激勵結(jié)構(gòu)。一批腐敗官員的查處標(biāo)志著反腐敗績效初步顯現(xiàn)。在該階段，由于公眾對本國現(xiàn)任政府的腐敗感知水平較高，其政治信任水平呈現(xiàn)出下滑的跡象，威脅著政治體系的穩(wěn)定。在此情形下，政府開始關(guān)注腐敗問題對政權(quán)合法性的挑戰(zhàn)，并意識到國內(nèi)腐敗問題的嚴(yán)重性和推進反腐敗行動的緊迫性。為了有效應(yīng)對國內(nèi)的腐敗問題，政府開始建立一系列的制度化措施，為國內(nèi)的反腐敗工作提供了正式的價值規(guī)范、預(yù)期目標(biāo)以及政治保障。此后，反腐敗制度措施開始付諸實施。

在此過程中，政府設(shè)置了專門的反腐敗機構(gòu)，配備了專業(yè)化的人員，賦予這些機構(gòu)和人員相應(yīng)的職權(quán)并提供充足的資金支持。在此基礎(chǔ)上，一大批腐敗官員受到了法律的懲處，政府反腐敗制度措施的初期目標(biāo)逐漸達成。此后，隨著反腐敗行動的不斷深入，政府反腐敗行動的價值規(guī)范開始逐漸被官僚體制內(nèi)部的各級官員所接受，進而形成對后者日常政治行為的制度化約束。在這一階段，盡管反腐敗為官僚體制內(nèi)部的日常政治運行提供了價值規(guī)范和制度化約束，但反腐敗行動的績效還未完全突破體制邊界擴散到社會中，因而也就無法完全被普通公眾感知到。

（二）績效擴散階段：反腐敗績效開始突破政府邊界并進行社會化傳播

政府的反腐敗績效需要借助政治教育和媒體宣傳等手段來完成自身的“合法化”和“社會化”。反腐敗績效的“合法化”是指公眾能夠理解政府進行反腐敗的目的是出于維護公共利益。反腐敗績效的“社會化”是指政府反腐敗的制度規(guī)范成為社會的共享知識，公眾接受并認可政府的反腐敗工作。在該階段，政府為了擴大反腐敗制度措施的影響力，以期在全社會范圍內(nèi)營造出一種反腐倡廉的良好風(fēng)氣，開始將反腐敗的成效擴散到社會中，并讓普通公眾感知到。而公眾對政府反腐敗績效的感知主要通過兩個渠道實現(xiàn)：公眾的日常經(jīng)驗感知和官方媒體的宣傳報道。

首先，在日常經(jīng)驗感知方面，公眾發(fā)現(xiàn)周邊涉腐政府官員陸續(xù)由于貪腐問題而受到了法律的懲處，他們開始相信政府反腐敗的決心。同時，公眾在日常生活中與政府官員接觸時逐漸發(fā)現(xiàn)，他們能夠通過正式的渠道與政府官員打交道，而非通過賄賂等非正式方式。此外，政府的服務(wù)質(zhì)量也在穩(wěn)步地提升，政務(wù)信息的公開性也在不斷地加強，這些都使得公眾在經(jīng)驗感知上接受并認同政府的反腐敗取得了良好的績效。其次，在媒體的宣傳報道方面，政府的反腐敗成效也可以直接通過官方媒體對腐敗案件和貪腐官員的報道而為普通公眾所了解。在此過程中，媒體報道的政府查處腐敗案件數(shù)量在不斷增加，查處官員的級別也在不斷提高。這些報道既向普通公眾展示了政府持續(xù)推進反腐敗的決心，也旨在教育社會公眾形成反腐意識，將政府反腐敗的制度規(guī)范逐漸轉(zhuǎn)化為被社會各群體所認可和接受的價值規(guī)范。

（三）績效固化階段：反腐敗績效成為“常識”，政治信任水平持續(xù)提升

在反腐敗績效實現(xiàn)了“合法化”和“社會化”之后，公眾會充分了解和認同反腐敗制度的良善和正義，并進而將反腐敗制度內(nèi)化為自己的行為方式和思維方式，最終轉(zhuǎn)變自身對政府的政治評價，對現(xiàn)任政府持更高水平的政治信任。

在該階段，隨著政府反腐敗力度的不斷加大，公眾對政府的腐敗感知水平呈現(xiàn)出持續(xù)遞減的趨勢。在此過程中，公眾對政府的清廉感知水平逐漸得到提升。同時，政府的反腐敗行動有助于強化政府的治理能力和治理水平，改善政府的公共服務(wù)績效，強化政府的回應(yīng)性，進一步提升公眾對政府部門的績效滿意度。當(dāng)大多數(shù)公眾都肯定政府的施政較為清廉且提供的公共服務(wù)質(zhì)量較高時，就傾向于對政府持高度的政治信任。

三 反腐敗提升公眾政治信任的三維機制

綜上，反腐敗對公眾政治信任水平的影響并非線性相關(guān)，而是需要一個包含三個階段的轉(zhuǎn)化過程才能逐步凸顯。那么探討兩者間的作用機制就顯得十分必要。只有當(dāng)政府反腐敗績效先影響若干中介機制后再形塑公眾政治信任時，反腐敗對公眾政治信任的形塑作用才會呈現(xiàn)出過程性。前蘇聯(lián)國家、拉美新興民主國家的反腐敗無法提升公眾政治信任的一個重要原因，正是政府在反腐敗后并未顯著改善公眾生活條件，從而無法提升后者對政府的滿意度。相反，不少實務(wù)界和研究界人士都認為：中國公眾政治信任水平在2015年之后得以顯著提升，與反腐敗政策通過直接或間接的方式改善了國內(nèi)營商環(huán)境、提升了公共部門服務(wù)質(zhì)量等相關(guān)。總體上，反腐敗提升公眾政治信任的作用機制有以下幾個層面，見圖1。

（一）通過推動經(jīng)濟發(fā)展增強公眾的生活滿意度

現(xiàn)有研究表明，經(jīng)濟發(fā)展與公眾政治信任并非是簡單的線性因果關(guān)系。例如，人均GDP和人均受教育年限的增長，并不足以持續(xù)提升公眾的政治信任水平。這意味著，反腐敗只有通過改善和提升經(jīng)濟發(fā)展的某些部分才能提升公眾政治信任，主要包括如下兩點：

第一，改善經(jīng)濟不平等狀況，降低社會貧富分化程度。高度的經(jīng)濟不平等和貧富分化會極大削弱公眾的生活滿意度和主觀幸福感，因此政府的反腐敗工作要在推動經(jīng)濟發(fā)展過程中時刻注意將國內(nèi)的經(jīng)濟不平等狀況和貧富分化程度控制在合理水平。首先，通過打擊數(shù)額巨大的貪腐和賄賂行為，會縮小收入差距。收入不平等并非僅僅由市場自發(fā)決定，也涉及收入分配問題。腐敗會讓少數(shù)官員在短時間內(nèi)獲取巨額財富，變相拉高社會的收入不平等水平。通過沒收大貪巨腐違法所得，以及對違法商人處以巨額罰金等再分配手段，可調(diào)節(jié)社會的收入不平等狀況。公眾的生活滿意度和主觀幸福感會顯著提升，進而助推公眾政治信任水平的提升。另外，反腐敗也可以通過促進社會資源的合理配置來改善機會不平等狀況。政治腐敗會干擾社會資源的合理流動，導(dǎo)致分配不均衡狀況的出現(xiàn)。當(dāng)社會資源分配不均時，某些行業(yè)和領(lǐng)域的財富會過度集聚，可能會對其他行業(yè)和領(lǐng)域形成擠出效應(yīng)。政府通過反腐敗工作可以凈化金融、證券、房地產(chǎn)、煤炭等資本密集性行業(yè)的市場環(huán)境，進一步優(yōu)化市場資源的配置，促進社會財富向市場其他領(lǐng)域的合理流動，從而讓公眾的就業(yè)機會更加均衡。北歐國家的經(jīng)驗表明，反腐敗績效越高的國家其國內(nèi)居民的收入結(jié)構(gòu)分布越趨于合理，國家的基尼系數(shù)也更小。

第二，明晰產(chǎn)權(quán)，促進市場競爭。腐敗會扭曲產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致社會資源過度集中在少數(shù)人的手中。反腐敗可打破這種畸形的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，促進市場主體間的正當(dāng)競爭，激發(fā)個體的創(chuàng)造力和活力。首先，反腐敗可以為產(chǎn)權(quán)屬性劃清界線，避免公私產(chǎn)權(quán)不明對市場秩序的干擾。政治腐敗在經(jīng)濟領(lǐng)域的一個重要表現(xiàn)是賤賣和侵吞國有資產(chǎn)，這種現(xiàn)象會極大地削弱市場主體間的競爭活力和創(chuàng)新意識。在反腐敗過程中，政府可以通過建立一套競爭性的產(chǎn)權(quán)制度來為產(chǎn)權(quán)的公私屬性劃出一條明確的界限，從而確保市場主體間的良性競爭。其次，反腐敗也可以通過規(guī)范政府與市場的關(guān)系來構(gòu)建“親清”的政商關(guān)系，避免政府公職人員過多地介入市場活動。韓國、菲律賓等國家官商勾結(jié)所產(chǎn)生的“裙帶資本主義”導(dǎo)致國家出現(xiàn)經(jīng)濟泡沫和金融危機。通過規(guī)范官員與商人間的日常接觸來優(yōu)化政商關(guān)系，政府可以為商人正常開展經(jīng)貿(mào)活動提供政策便利和法律保障。

（二）通過提升政府的公共產(chǎn)品供給能力增強公眾的公共服務(wù)滿意度

公眾對政府的滿意度是其政治信任的重要來源。政府在推進反腐敗工作時只有不斷提升公眾的政府滿意度，才能持續(xù)獲取政治支持?？傮w上，反腐敗可以通過提高政府公共產(chǎn)品供給水平能力來提升公眾的政府滿意度。主要包括以下兩條路徑：

第一，反腐敗可以提升公共產(chǎn)品供給水平，增強公眾的公共服務(wù)滿意度。政治腐敗往往會誘發(fā)公共部門內(nèi)部機構(gòu)臃腫，人浮于事，導(dǎo)致政府公共產(chǎn)品供給效率低下，無法及時為公眾提供高水平的公共服務(wù)。反腐敗行動往往伴隨著新一輪的建章立制、風(fēng)氣整頓和效率提升，促使公共部門重新找回“公共性”。同時，反腐敗還可以重塑政府的公共形象，提升公眾對政府官員的清廉感知水平。新加坡政府自李光耀執(zhí)政開始一直保持著清廉的公眾形象，公眾對新加坡政府的政治信任水平也一直處于高位。香港廉政公署的例子也表明，當(dāng)政府能夠扭轉(zhuǎn)公眾對政府的印象時，自然也能夠提升政治信任水平。此外，反腐敗可以規(guī)范政府與市場的關(guān)系，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上激發(fā)市場活力，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)良性運行狀態(tài)時，政府將會有更多的稅收收入用于公共領(lǐng)域，提升公共產(chǎn)品供給水平。

第二，反腐敗也可以豐富政府公共產(chǎn)品供給的形式，促進社會公正的實現(xiàn)。政府公共產(chǎn)品供給能力不僅包括公共產(chǎn)品供給的水平，還包括公共產(chǎn)品供給的形式。一是反腐敗行動會倒逼各部門建立公開透明規(guī)章制度和運行機制，進而更為嚴(yán)格地規(guī)范、約束公共權(quán)力的運行。北歐、新加坡和中國香港的例子表明，公開透明的政府運作模式可以規(guī)范官員的日常行為，并有助于政府及時發(fā)現(xiàn)和迅速反饋公眾訴求、與時俱進地創(chuàng)新公共服務(wù)的提供方式。二是政府的反腐敗政策法規(guī)會嚴(yán)格規(guī)范政府與市場、政府與社會的邊界。在政府主導(dǎo)，社會和市場協(xié)同的治理背景下，公共產(chǎn)品供給的形式也將會變得更加豐富多樣。

（三）通過取締腐敗亞文化凈化社會環(huán)境

腐敗亞文化是滋生政治腐敗的文化基礎(chǔ)。當(dāng)公眾處于腐敗亞文化所浸染的社會網(wǎng)絡(luò)中時，他們往往會渾然不覺腐敗行為對社會風(fēng)氣的侵蝕。因此，需要通過反腐敗行動來根除腐敗亞文化，培養(yǎng)廉潔文化。當(dāng)公眾接受和認可廉潔文化的規(guī)范和價值時，他們的清廉感知水平將得到提升，社會資本和社會信任將逐漸形成，有助于提升公眾的政治信任水平。

反腐敗對推進廉潔文化建設(shè)的意義主要體現(xiàn)在：反腐敗首先會在政府內(nèi)部確立起一些正式的規(guī)范，政府官員會在日常政治實踐中踐行這些規(guī)范。這些規(guī)范會逐漸凈化政府部門內(nèi)部的政治生態(tài)，進而會逐漸形成一種反腐倡廉的政治文化。隨后，這種政治文化所倡導(dǎo)的規(guī)范要素和價值理念會通過官方媒介的政治宣傳、政府對社會的政治動員等方式向社會傳播，并逐漸對社會成員的社會交往產(chǎn)生影響，持續(xù)塑造公眾的思維習(xí)慣。社會成員調(diào)整自身行為以適應(yīng)新的規(guī)范和價值，否則將受到新規(guī)范和新價值的懲罰。在此情況下，腐敗亞文化將會逐漸被凈化為清正廉潔的社會文化，公眾對腐敗行為的容忍度將大大降低。

反腐敗凈化社會環(huán)境有許多成功案例。例如，在芬蘭、瑞典、挪威等北歐國家，政府通過“融廉入法”的方式，將廉潔奉公、公私分明等廉政文化要素融入本國的廉政文化教育活動中，以法治教育的形式勸導(dǎo)公眾奉行廉政文化。在新加坡，李光耀領(lǐng)導(dǎo)的人民行動黨政府在執(zhí)政初期就倡導(dǎo)以儒家倫理立國，把儒家傳統(tǒng)觀念中的“忠、孝、仁、愛、禮、義、廉、恥”作為新加坡公民的日常行為準(zhǔn)則。而在中國香港，廉政公署下設(shè)社區(qū)教育處，該部門經(jīng)常采取“廉政教育下基層”的方式，向基層公眾宣傳廉潔文化。

四 結(jié) 論

政治改革是提升政治合法性的有效路徑。反腐敗作為政治改革的重要環(huán)節(jié)，能夠起到提升民眾政治信任的重要作用。文化變遷是個極為緩慢的過程，往往需要很長的時間周期，而制度變革則相對來說更為迅速。因此，從短期來看，制度對于政治信任的解釋力要比文化的解釋力更強。就當(dāng)前的研究來看，政治腐敗是造成公眾政治信任下滑的重要因素之一。如果將腐敗比喻為“政治之癌”，那么反腐敗則是切除這一癌癥的“手術(shù)刀”，是政治改革得以順利推進的重要手段。這意味著在推行以反腐敗為核心內(nèi)容的政治改革時，限制政治權(quán)力，實行政治監(jiān)督是首要前提和目標(biāo)。