文／席文啟

2021年10月13日至14日，中央人大工作會(huì)議在北京召開(kāi)。以“中央人大工作會(huì)議”為名的會(huì)議，在黨的歷史上、人民代表大會(huì)制度歷史上都是第一次。習(xí)近平總書(shū)記在講話中指出：“黨的十八大以來(lái)，黨中央統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，從堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固中國(guó)特色社會(huì)主義制度的戰(zhàn)略全局出發(fā)，繼續(xù)推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，提出一系列新理念新思想新要求?！盵1]限于篇幅，本文僅就十八大以來(lái)人大制度在實(shí)踐方面取得的若干新進(jìn)展做些梳理，分為五個(gè)方面。

一 人大立法工作方面的若干新進(jìn)展

十八大以來(lái)，按照習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“要發(fā)揮好人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的要求，我國(guó)立法工作取得長(zhǎng)足進(jìn)展。據(jù)報(bào)道，2021年2月24日正式開(kāi)通的國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，收錄憲法和現(xiàn)行有效法律275件，法律解釋25件，有關(guān)法律問(wèn)題和重大問(wèn)題的決定147件，行政法規(guī)609件，地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)16000余件，司法解釋637件。[2]這里只就立法在方式方法方面的某些重要進(jìn)展做些介紹。

（一）立法方式上的新進(jìn)展：不同地區(qū)的協(xié)同立法

協(xié)同立法是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的立法主體按照各自的立法權(quán)限和立法程序，根據(jù)各方達(dá)成的立法協(xié)議，對(duì)共同關(guān)注的事項(xiàng)和共同認(rèn)可的文本分別進(jìn)行立法的行為。比如，京津冀地區(qū)的協(xié)同立法：從2014年起，三地先后出臺(tái)了若干協(xié)同立法的規(guī)范性文件，建立了若干協(xié)同工作機(jī)制。其內(nèi)容包括協(xié)同立法的重點(diǎn)領(lǐng)域，如圍繞疏解北京非首都功能、三地交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域優(yōu)先協(xié)同立法；并在多方面達(dá)到內(nèi)容基本相同（包括法規(guī)名稱、調(diào)整對(duì)象、篇章結(jié)構(gòu)、主要制度以及法律責(zé)任等）。再如，長(zhǎng)三角地區(qū)的協(xié)同立法：滬浙蘇皖四地建立了立法聯(lián)席會(huì)議制度，確定了協(xié)同立法的基本制度框架，包括規(guī)劃計(jì)劃工作協(xié)同、起草工作協(xié)同、推進(jìn)工作協(xié)同、成果共享協(xié)同等。從2014年開(kāi)始，四地先后通過(guò)了《大氣污染防治條例》等法規(guī)。2019年，四地人大常委會(huì)法工委簽署了《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)調(diào)的協(xié)議》。2020年9月，四地人大常委會(huì)分別通過(guò)了《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化法治示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》。從近年情況來(lái)看，不同立法主體之間就共同關(guān)注事項(xiàng)的協(xié)同立法日益增多。這種協(xié)同立法以一種新的立法形態(tài)為不同立法主體共同關(guān)注的事項(xiàng)提供了一種新的立法模式，也為不同地區(qū)的聯(lián)合治理開(kāi)啟了一扇新的大門(mén)。這種協(xié)同立法無(wú)疑是地方立法新進(jìn)展的一個(gè)重要表現(xiàn)。

（二）立法過(guò)程上的新進(jìn)展：基層立法聯(lián)系點(diǎn)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是立法機(jī)制的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新，它把民主立法的原則落到了實(shí)處，使人民主體地位在立法工作中轉(zhuǎn)換成為一種制度性機(jī)制，使人民當(dāng)家作主在立法方面真正成為可以操作的現(xiàn)實(shí)。對(duì)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的主要做法，有兩個(gè)方面非常重要：一是聯(lián)系點(diǎn)的組織架構(gòu)。比如，全國(guó)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道就采取了“一體兩翼”的組織架構(gòu)。一體，就是以信息員隊(duì)伍為主體，把街道所屬的16個(gè)居民區(qū)全部納入信息采集點(diǎn)，由居民區(qū)書(shū)記作為聯(lián)絡(luò)員；同時(shí)在社區(qū)范圍內(nèi)選擇50家成員單位，各確立1名聯(lián)絡(luò)員和2名信息員，以此構(gòu)成收集立法信息的主體。兩翼，就是把區(qū)人大常委會(huì)、法院、高校等作為顧問(wèn)單位，把律師事務(wù)所作為專業(yè)人才庫(kù)。顧問(wèn)單位和專家人才庫(kù)就是開(kāi)展信息收集工作的兩翼，既承擔(dān)著信息員培訓(xùn)指導(dǎo)任務(wù)，也承擔(dān)著幫助聯(lián)系點(diǎn)梳理信息、總結(jié)提高的功能。同時(shí)，他們也可以參與到各種立法活動(dòng)中，反映他們作為專業(yè)人士的意見(jiàn)建議。二是聯(lián)系點(diǎn)的工作機(jī)制。從若干聯(lián)系點(diǎn)建立起來(lái)的工作機(jī)制看，包括聯(lián)系點(diǎn)的指導(dǎo)支持機(jī)制、培訓(xùn)輔導(dǎo)機(jī)制、信息員參與工作時(shí)的選擇機(jī)制、信息廣泛征集與重點(diǎn)征集相兼顧的機(jī)制、信息梳理反饋機(jī)制、學(xué)習(xí)總結(jié)提高的機(jī)制等等。另外，聯(lián)系點(diǎn)根據(jù)立法主體的不同要求，還可以建立與立法主體各部門(mén)相互配合的機(jī)制，包括參與執(zhí)法檢查和立法后評(píng)估等。應(yīng)該說(shuō)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)自建立以來(lái)，暢通了民主立法的渠道，體現(xiàn)了全過(guò)程人民民主的理念，發(fā)揮了很好的作用，是立法制度上的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新。[3]

（三）立法方法上的新進(jìn)展：“小切口”立法

在立法的具體方法方面，地方人大有許多發(fā)明創(chuàng)造，如“小切口”“小而精”“小靈快”等等，其意思差不多。這里我們以“小切口”做法為例介紹。所謂“小切口”立法，是不同于宏觀性、體系性立法的一種方法，它所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系相對(duì)單一，適用范圍相對(duì)較小，法律關(guān)系也相對(duì)簡(jiǎn)單?！靶∏锌凇绷⒎ㄒ筮x題要小、內(nèi)容要細(xì)、結(jié)構(gòu)要精。我們舉廣州市人大的“小切口”立法為例。在他們看來(lái)，“小切口”立法不是為了簡(jiǎn)單、省事、好操作，一小了之。恰恰相反，小是為了聚焦突出問(wèn)題、為了集中解決問(wèn)題，為了要立出 “大效果”的法來(lái)。他們的特點(diǎn)：一是選題小。比如，2019年初市代表在人代會(huì)上聯(lián)名提出《關(guān)于立法促進(jìn)母乳喂養(yǎng)的議案》，就是一個(gè)不大的題目，但卻是為了母嬰健康的大問(wèn)題。二是內(nèi)容細(xì)。他們對(duì)實(shí)用性很強(qiáng)的法規(guī)，盡可能會(huì)把法條內(nèi)容量化、細(xì)化，以便操作。比如，在修訂《廣州市社會(huì)急救醫(yī)療管理?xiàng)l例》時(shí)，了解到群眾對(duì)“急救不急”的意見(jiàn)最為突出。為了解決這個(gè)問(wèn)題，他們進(jìn)行了反復(fù)的量化論證和綜合測(cè)算，規(guī)定了4分鐘的出診時(shí)間和20分鐘內(nèi)的到達(dá)時(shí)間，有針對(duì)性地解決了這個(gè)問(wèn)題。三是結(jié)構(gòu)精。“小切口”立法，既不追求“大而全”，也不追求“小而全”，而是有幾條算幾條，可寫(xiě)可不寫(xiě)的不寫(xiě)。比如，在制定《廣州市銷(xiāo)售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》時(shí)就摒棄了傳統(tǒng)的章節(jié)體例，而是圍繞中心、直奔主題，撿有用有效的寫(xiě)了19條，簡(jiǎn)單實(shí)用，易記易行?，F(xiàn)在，“小切口”立法已經(jīng)成為地方立法的一個(gè)普遍特色。

二 人大討論決定重大事項(xiàng)工作方面的若干新進(jìn)展

關(guān)于人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)問(wèn)題，并不是一個(gè)新的問(wèn)題，這項(xiàng)工作也不是一件新的工作。但是，在十八大以前的一些年里，這項(xiàng)工作進(jìn)展相對(duì)比較緩慢。十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)這個(gè)問(wèn)題。在十八大報(bào)告、十八屆三中全會(huì)決定、中央2015年十八號(hào)文件、十九大報(bào)告中，都明確提出黨委要支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使包括決定權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)職權(quán)，為人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提供政治支持和輿論氛圍；特別是2017年中共中央辦公廳專門(mén)就《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)文，提出要求，進(jìn)行推動(dòng)。正是在這樣一種背景下，地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)獲得了提速升級(jí)的動(dòng)力和機(jī)遇，相關(guān)工作有了很大進(jìn)展，而且各地出現(xiàn)了不少新的探索。

比如，實(shí)行年度重大事項(xiàng)決定項(xiàng)目清單制。北京市人大常委會(huì)2014年底形成了一個(gè)做法，其基本路數(shù)是：在每年年底制定次年人大工作計(jì)劃的時(shí)候，列出討論決定重大事項(xiàng)項(xiàng)目清單，與政府達(dá)成一致后報(bào)請(qǐng)黨委同意，然后寫(xiě)入人大常委會(huì)工作報(bào)告，由大會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施。這就在實(shí)際上為討論決定重大事項(xiàng)建立了一個(gè)程序性的啟動(dòng)機(jī)制，連續(xù)做幾年就會(huì)形成路徑，養(yǎng)成習(xí)慣。差不多與此同時(shí)，甘肅省人大常委會(huì)也形成了類(lèi)似做法，即在每年年底前先由政府開(kāi)列出下一年擬請(qǐng)人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)清單，征求人大常委會(huì)意見(jiàn)，形成共識(shí)后報(bào)請(qǐng)黨委同意，分別列入兩家的年度工作要點(diǎn)，共同實(shí)施。近年來(lái)天津、廣東等地方也采用了這種做法。

比如，實(shí)行重要民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制。浙江省寧波市寧海縣早在2007年就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制的試點(diǎn)。其具體做法是：群眾提、代表定、政府辦、人大評(píng)。該縣2009年將其推廣到全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2012年又?jǐn)U展到縣級(jí)層面。2017年3月，省人大常委會(huì)在該縣召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，要求三年內(nèi)將其推廣到全省范圍的市縣鄉(xiāng)三級(jí)，2018年這個(gè)目標(biāo)已經(jīng)完成，實(shí)現(xiàn)了民生實(shí)事票決制在全省范圍的全覆蓋。這樣做的好處：一是民生實(shí)事由為民作主改為由民作主，做什么、怎么做人民群眾有了話語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)；二是激活并規(guī)范了地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使，為討論決定重大事項(xiàng)開(kāi)辟了一條新路；三是調(diào)動(dòng)和發(fā)揮了廣大代表參與的積極性，密切了代表與選民之間的聯(lián)系；四是增強(qiáng)了基層人大的權(quán)威，提升了人大制度在群眾中的自覺(jué)和自信。現(xiàn)在，全國(guó)各地基層人大都在仿效這種做法，有些地方已經(jīng)擴(kuò)展到了街道層面。雖然就民生項(xiàng)目進(jìn)行決策并非人大決定權(quán)的全部?jī)?nèi)容，但它確實(shí)是人大討論決定重大事項(xiàng)的重要內(nèi)容之一，因?yàn)檫@些項(xiàng)目所涉及的多為與老百姓密切相關(guān)的民生問(wèn)題。

三 人大監(jiān)督工作方面的若干新進(jìn)展

按照習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“要用好憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”的要求，這些年來(lái)各級(jí)人大加大監(jiān)督力度，講求監(jiān)督實(shí)效，使得監(jiān)督工作在各方面都取得了新進(jìn)展。

（一）監(jiān)督工作在若干領(lǐng)域的新進(jìn)展

1.預(yù)算監(jiān)督工作的新進(jìn)展。在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域，中央和全國(guó)人大成為主要推手，密集出臺(tái)了很多文件和決定。2015年中共中央18號(hào)文件強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，特別是對(duì)預(yù)算安排的合法性、完整性、可行性，重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目是否適當(dāng)進(jìn)行重點(diǎn)審查，而且提出要健全監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，要采取多種形式聽(tīng)取代表和有關(guān)方面意見(jiàn)。此后，中央對(duì)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督又相繼采取了許多重要措施。比如，建立預(yù)算審查前聽(tīng)取人大代表和社會(huì)各界意見(jiàn)建議機(jī)制；建立改進(jìn)審計(jì)查處突出問(wèn)題整改情況向人大報(bào)告機(jī)制；建立政府向人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度；提出人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)等。同時(shí)，全國(guó)人大率先垂范并積極推動(dòng)中央要求的落實(shí)。2017年全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委向全國(guó)各省推廣廣東省預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)；2021年全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委就加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督和加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督召開(kāi)專題座談會(huì)，交流經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)工作；2021年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)新修訂的《加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，就預(yù)算審查監(jiān)督制定了更加全面更加嚴(yán)格的規(guī)定等。同時(shí)地方人大也非常努力，比如，四川省人大制定了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作標(biāo)準(zhǔn)，要求全省統(tǒng)一規(guī)范操作。

2.司法監(jiān)督工作的新進(jìn)展。在司法監(jiān)督領(lǐng)域，全國(guó)人大和一些地方人大都做出了積極貢獻(xiàn)。比如，2020年西安市人大常委會(huì)通過(guò)了《監(jiān)督司法工作實(shí)施辦法》，其議題來(lái)源為：監(jiān)督議題可以是聽(tīng)取專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查、調(diào)研視察中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，可以是代表和群眾反映的問(wèn)題、社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，也可以是人民陪審員、人民監(jiān)督員反映的問(wèn)題，也可以是司法機(jī)關(guān)要求監(jiān)督的問(wèn)題；其監(jiān)督要求為：執(zhí)行憲法法律法規(guī)人大決議決定重大措施出臺(tái)和實(shí)施情況、常委會(huì)審議并作出決議決定的事項(xiàng)落實(shí)情況、兩院履職的重大部署重要活動(dòng)情況、人大選舉任命人員的立案?jìng)刹榧笆艿椒商幚砬闆r、對(duì)代表限制人身自由或進(jìn)行刑事審判情況、重大暴力抗法事件及其處置情況、錯(cuò)案追究情況、重大賠償情況、群眾反映強(qiáng)烈的刑事案件情況等，都要書(shū)面報(bào)告人大常委會(huì)。再如，2020年9月，南京市人大出臺(tái)《關(guān)于組織人大代表旁聽(tīng)評(píng)議法院案件庭審工作暫行辦法》，推動(dòng)旁聽(tīng)庭審工作常態(tài)化、剛性化。該規(guī)定改變過(guò)去由法院邀請(qǐng)代表旁聽(tīng)的做法，改由人大主導(dǎo)組織、法院負(fù)責(zé)實(shí)施；旁聽(tīng)什么由代表選擇，把旁聽(tīng)作為人大代表的一項(xiàng)監(jiān)督性職權(quán)。該辦法于2021年3月首次實(shí)施，并發(fā)布了10件備選案件及基本案情簡(jiǎn)介；組織代表在一周內(nèi)報(bào)名，結(jié)果164個(gè)代表就10個(gè)案件均有報(bào)名。旁聽(tīng)結(jié)束后集中評(píng)議，市法院相關(guān)部門(mén)和合議庭全員聽(tīng)取代表評(píng)議意見(jiàn)，代表還要填寫(xiě)評(píng)議表、現(xiàn)場(chǎng)打分。這就使得代表旁聽(tīng)庭審成為一個(gè)比較正式的司法監(jiān)督形式。

3.任后監(jiān)督工作的新進(jìn)展。2015年中共中央18號(hào)文件提出：“加強(qiáng)對(duì)人大選舉和任命干部的監(jiān)督?！边@應(yīng)該是中央發(fā)出的對(duì)人大選舉任命干部進(jìn)行任后監(jiān)督的動(dòng)員令。自此以后，各地陸續(xù)開(kāi)展或恢復(fù)了對(duì)人大選舉和任命人員進(jìn)行述職評(píng)議的工作，而且這一輪的任后監(jiān)督相比以前其做法更規(guī)范、形式更豐富、效果更突出。比如，從2015年開(kāi)始安徽人大在省委支持下，省市縣三級(jí)人大統(tǒng)一開(kāi)展了述職評(píng)議工作，并且進(jìn)行述職測(cè)評(píng)現(xiàn)場(chǎng)打分，取得了很好的效果；2019年重慶市人大常委會(huì)在總結(jié)區(qū)縣人大開(kāi)展述職評(píng)議經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，作出決定將之推廣到全市范圍；2019年浙江省委印發(fā)《關(guān)于高水平推進(jìn)新時(shí)代人大工作和建設(shè)的意見(jiàn)》中提出人大常委會(huì)可以開(kāi)展對(duì)人大任命干部的述職和測(cè)評(píng)。同時(shí)，有的地方在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下把任后監(jiān)督與干部任職調(diào)整結(jié)合起來(lái)，有的地方把這種任后監(jiān)督擴(kuò)展到員額制法官和檢察官等。可以說(shuō)，任后監(jiān)督勢(shì)頭強(qiáng)勁，正在逐步遍及地方各級(jí)人大，這應(yīng)該是人大監(jiān)督取得重要進(jìn)展的幾個(gè)領(lǐng)域之一。

（二）監(jiān)督工作在若干方式上的新進(jìn)展

1.備案審查工作的新進(jìn)展。規(guī)范性文件備案審查是監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督形式之一。備案審查是國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)“備案”和“審查”相結(jié)合的方式對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督的制度，具有保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實(shí)施、保護(hù)公民合法權(quán)益、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、促進(jìn)規(guī)范性文件制定水平和立法質(zhì)量的提高等功能。這項(xiàng)工作起源于上世紀(jì)80年代，在1982年憲法、立法法、監(jiān)督法中均有體現(xiàn)，但實(shí)際工作進(jìn)展較慢。自十八大以來(lái)備案審查工作明顯提速。2015年修訂的立法法進(jìn)一步完善了備案審查制度；同年7月中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)》，提出了“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必究”的原則。從2017年起全國(guó)人大常委會(huì)建立了聽(tīng)取備案審查工作報(bào)告制度。2018年全國(guó)人大常委會(huì)法工委在廣州召開(kāi)規(guī)范性文件備案審查信息化平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，就加快備案審查信息化建設(shè)提出了具體要求。2019年委員長(zhǎng)會(huì)議審議通過(guò)了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》。同年底，全國(guó)人大完成了備案審查信息平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了備案審查工作全過(guò)程的電子化，相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)也基本完成。2020年全國(guó)人大常委會(huì)法工委在岳陽(yáng)首次召開(kāi)備案審查工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，推廣包括岳陽(yáng)市人大在內(nèi)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)備案審查工作的進(jìn)一步開(kāi)展。

從地方人大來(lái)看，在落實(shí)監(jiān)督法關(guān)于備案審查規(guī)定的初期，不少地方人大采用了被動(dòng)審查的方式。由于開(kāi)始時(shí)既沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)、也沒(méi)有力量，這種情況在所難免。可喜的是，近年來(lái)各地人大按照備案審查工作的“三必原則”，迅速改變被動(dòng)狀態(tài)，取得了很大進(jìn)展和長(zhǎng)足進(jìn)步。比如，湖南省岳陽(yáng)市人大常委會(huì)2007年建立備案審查工作機(jī)構(gòu)，很快建立健全各種制度和工作機(jī)制，并連續(xù)13年聽(tīng)取相關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告；近年來(lái)將報(bào)備范圍擴(kuò)展到“兩院”，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了報(bào)備、審查全流程電子化。再如，重慶市人大常委會(huì)2020年10月制定了《規(guī)范性文件備案審查基準(zhǔn)》，首次明確五項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)，使備案、審查、糾錯(cuò)各環(huán)節(jié)在操作上有章可循，解決了基層人大審什么、怎么審問(wèn)題。

2.詢問(wèn)、質(zhì)詢和專題詢問(wèn)工作的新進(jìn)展。1954年憲法規(guī)定可以搞質(zhì)問(wèn)，1982年憲法區(qū)分為詢問(wèn)和質(zhì)詢。詢問(wèn)比較簡(jiǎn)單，就是代表大會(huì)及其常委會(huì)在審議報(bào)告、議案時(shí)，本級(jí)“一府兩院”相關(guān)人員應(yīng)該到場(chǎng)，接受并回答代表、委員的詢問(wèn)。這種詢問(wèn)相對(duì)比較平和，屬于代表知情權(quán)的范圍。與此不同的是質(zhì)詢。法律規(guī)定：代表在大會(huì)期間、常委會(huì)組成人員在常委會(huì)會(huì)議期間，可以依法聯(lián)名提出質(zhì)詢案，由主席團(tuán)或者委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議決定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在何種場(chǎng)合以何種方式進(jìn)行答復(fù)。由于質(zhì)詢這種監(jiān)督形式正規(guī)、程序嚴(yán)肅、運(yùn)作細(xì)致、場(chǎng)合莊重，并且往往與問(wèn)責(zé)、追責(zé)聯(lián)系在一起，因此具有較大力度。比如，2015年浙江省麗水市人大常委會(huì)會(huì)議上，9名常委會(huì)組成人員提出了針對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)水閣污水處理廠出廠水質(zhì)連續(xù)3年不達(dá)標(biāo)問(wèn)題的質(zhì)詢案。主任會(huì)議決定由受詢單位書(shū)面答復(fù)。首次答復(fù)避重就輕，人大常委會(huì)要求退回重寫(xiě)。第二次答復(fù)，被質(zhì)詢方明確承諾進(jìn)行四項(xiàng)工程改造，確保到2017年底實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)，對(duì)此經(jīng)人大常委會(huì)投票表示滿意。此后人大常委會(huì)進(jìn)行了兩年多的持續(xù)性監(jiān)督，受質(zhì)詢方也持續(xù)性地向人大常委會(huì)報(bào)告工作進(jìn)展情況。2017年經(jīng)連續(xù)4個(gè)月的驗(yàn)收檢測(cè)，出廠水質(zhì)均達(dá)到了一級(jí)A類(lèi)排放標(biāo)準(zhǔn)。至此，歷時(shí)3年的質(zhì)詢案圓滿結(jié)束。近年來(lái)，各地開(kāi)展質(zhì)詢監(jiān)督的實(shí)例逐漸多起來(lái)了。

專題詢問(wèn)是全國(guó)人大常委會(huì)在2010年的一項(xiàng)創(chuàng)新，十八大以來(lái)這種做法逐漸成為各地人大廣泛運(yùn)用的一種監(jiān)督形式。這種監(jiān)督形式雖然依舊頂著“詢問(wèn)”的帽子，但是已經(jīng)突破了單純?cè)儐?wèn)的模式，其性質(zhì)和力度介于詢問(wèn)和質(zhì)詢之間，屬于半剛性的監(jiān)督形式。其在形式上已經(jīng)不是作為代表個(gè)人與國(guó)家工作人員個(gè)人之間隨機(jī)的問(wèn)答了，而是人大常委會(huì)有目的、有計(jì)劃、有組織、有程序的正式的監(jiān)督工作了；其在內(nèi)容上已經(jīng)不是原來(lái)意義上的代表知情權(quán)的一般運(yùn)用了，而是在初步了解情況的基礎(chǔ)上由權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行問(wèn)責(zé)甚至是追責(zé)了。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)對(duì)專題詢問(wèn)有一個(gè)評(píng)價(jià)，認(rèn)為經(jīng)過(guò)兩屆人大的探索實(shí)踐，它已經(jīng)成為一種比較成熟的監(jiān)督形式，并把它與其他經(jīng)常使用的法定監(jiān)督形式相提并論了。這里介紹一下浙江省溫嶺市開(kāi)展專題詢問(wèn)的做法：一是選好議題，真正做到了圍繞中心、貼近民生、問(wèn)題導(dǎo)向、講究實(shí)效，比如圍繞代表大會(huì)提出的議案開(kāi)展專題詢問(wèn)。二是敢于亮劍，對(duì)于詢問(wèn)的對(duì)象，只告訴專題范圍，不告訴具體問(wèn)題；而且在通過(guò)調(diào)研掌握第一手材料的基礎(chǔ)上發(fā)問(wèn)追問(wèn)，以觸動(dòng)要害、觸及靈魂，同時(shí)對(duì)答問(wèn)方進(jìn)行測(cè)評(píng)打分。三是詢問(wèn)活動(dòng)民主開(kāi)放、生動(dòng)活潑，線上線下結(jié)合，建立直播渠道，群眾關(guān)注度、參與度很高，而且黨委、紀(jì)委均派員親臨現(xiàn)場(chǎng)。四是對(duì)整改抓得緊。要求7天內(nèi)報(bào)告整改方案，3個(gè)月出整改結(jié)果。

3.特定問(wèn)題調(diào)查工作的新進(jìn)展。法律規(guī)定：在代表大會(huì)及其常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以依法組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)就特定問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，并規(guī)定了特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的組織程序、人員構(gòu)成和結(jié)果處理。應(yīng)該說(shuō)，特定問(wèn)題調(diào)查可以是為開(kāi)展立法工作、討論決定重大事項(xiàng)工作做準(zhǔn)備而開(kāi)展的；可以是為回應(yīng)人民群眾或社會(huì)輿論廣泛關(guān)注而且影響重大的社會(huì)問(wèn)題而開(kāi)展的；也可以是針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員發(fā)生比較嚴(yán)重的涉嫌違法事件而進(jìn)行的。近年來(lái)，特定問(wèn)題調(diào)查有了不小的進(jìn)展。比如，浙江省云和縣人大常委會(huì)于2014、2015連續(xù)兩年開(kāi)展了對(duì)財(cái)政資金存量和固定國(guó)有資產(chǎn)（包括土地和房屋）存量的特定問(wèn)題調(diào)查，查出的閑置資金和固定資產(chǎn)數(shù)額巨大，并據(jù)此作出相應(yīng)決議決定，有效地盤(pán)活了資產(chǎn)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如，浙江省桐廬縣2020年就醫(yī)保扶貧工作開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查，在開(kāi)展自查和調(diào)查的基礎(chǔ)上，常委會(huì)聽(tīng)取和審議特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，就調(diào)查所發(fā)現(xiàn)的7個(gè)方面的問(wèn)題，有針對(duì)性地作出了決議并限期整改，取得了很好的實(shí)效。

4.代表約見(jiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的新進(jìn)展。代表法第二十二條規(guī)定：代表進(jìn)行視察時(shí)，“可以提出約見(jiàn)本級(jí)或者下級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。被約見(jiàn)的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者由他委托的負(fù)責(zé)人員應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取代表的建議、批評(píng)和意見(jiàn)”。應(yīng)該說(shuō)，代表的這種約見(jiàn)權(quán)是從代表視察權(quán)引申而來(lái)的，是通過(guò)約見(jiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員從而向其當(dāng)面提出意見(jiàn)建議的一種權(quán)利，也是具有監(jiān)督性的一種權(quán)利。作為分散行為的代表約見(jiàn)，如果缺少人大機(jī)關(guān)的精心組織和大力支持，是很難進(jìn)行實(shí)施并取得相應(yīng)效果的。要把代表約見(jiàn)作為一種有法律效力的監(jiān)督形式運(yùn)用起來(lái)，就需要人大的積極介入并進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。從目前情況看，在各地開(kāi)展的代表約見(jiàn)活動(dòng)中，都是由于人大機(jī)關(guān)發(fā)揮了積極作用而取得成效的?？梢哉f(shuō)，從簡(jiǎn)單的代表約見(jiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提出意見(jiàn)建議到演變?yōu)橛扇舜蟪Ｎ瘯?huì)或者主席團(tuán)根據(jù)代表要求組織正式的約見(jiàn)活動(dòng)這種監(jiān)督形式，正是人大機(jī)關(guān)發(fā)揮積極作用的結(jié)果。這應(yīng)該說(shuō)是地方人大在實(shí)踐中對(duì)監(jiān)督形式不斷豐富創(chuàng)新的產(chǎn)物，也是監(jiān)督工作在方式方法上不斷取得進(jìn)展的一種表現(xiàn)。比如，浙江省東陽(yáng)市人大自2013年起建立并實(shí)施代表約見(jiàn)制度規(guī)范，細(xì)化工作流程，拓展議題來(lái)源，明確約見(jiàn)規(guī)則，制定對(duì)代表意見(jiàn)辦理的要求，解決了許多過(guò)去解決不了的老大難問(wèn)題。近年來(lái)，各地的代表約見(jiàn)活動(dòng)方興未艾，正在逐漸成為一種規(guī)范化的監(jiān)督形式。

除了以上所說(shuō)，在經(jīng)常運(yùn)用的各種監(jiān)督形式中，包括聽(tīng)取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查，也包括工作評(píng)議等等，在十八大以來(lái)的實(shí)踐中都取得了相當(dāng)可觀的進(jìn)展，這里不再一一列舉。

四 代表工作方面的若干新進(jìn)展

十八大以來(lái)，按照習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“要充分發(fā)揮人大代表作用，做到民有所呼、我有所應(yīng)”的要求，各級(jí)人大常委會(huì)積極加強(qiáng)代表工作能力建設(shè)，支持和保障代表更好依法履職，呈現(xiàn)出許多新的現(xiàn)象，形成了一些新的趨勢(shì)。這種新趨勢(shì)主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

（一）代表履職的“家站化”

在基層建立代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站、代表工作室等代表履職的實(shí)體性平臺(tái)，其起步已經(jīng)有十幾年的歷史了。但是，在各地基層人大紛紛建家立站設(shè)點(diǎn)，而且得到上級(jí)人大的普遍支持，卻是近幾年的事情。目前，廣東、江蘇等省人大制定的街道人大工作條例已經(jīng)包含了建家立站的內(nèi)容，浙江省更是于2019年正式出臺(tái)了《關(guān)于深化全省人大代表聯(lián)絡(luò)站工作和建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。實(shí)際運(yùn)作中有以下幾點(diǎn)：（1）家站的設(shè)置方式。一般是在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立代表之家（或者叫代表聯(lián)絡(luò)總站、代表聯(lián)絡(luò)中心），在選區(qū)或者幾個(gè)相鄰選區(qū)建立代表聯(lián)絡(luò)站，有的還下延到村莊社區(qū)或居民點(diǎn)，叫做代表聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、代表工作室等，形成網(wǎng)絡(luò)化布局。現(xiàn)在，許多省市縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)以代表身份進(jìn)家進(jìn)站聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，成為時(shí)尚。（2）家站的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。各地在建家立站的過(guò)程中普遍制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。比如，有場(chǎng)所、有標(biāo)識(shí)、有設(shè)施、有制度、有資料、有臺(tái)賬、有領(lǐng)導(dǎo)、有工作人員等。（3）家站的職能作用。包括學(xué)習(xí)宣傳黨的路線方針政策、憲法法律、人大制度和人大工作知識(shí)；接待選民群眾，征集社情民意，當(dāng)好橋梁紐帶；貫徹民有所呼我有所應(yīng)的原則，聽(tīng)取選民意見(jiàn)，反映群眾訴求，千方百計(jì)地幫助群眾解決困難；監(jiān)督政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面的各種工作；組織代表述職，接受選民群眾監(jiān)督等。（4）家站的工作方式。多數(shù)是這樣做的：能夠當(dāng)面答復(fù)的就當(dāng)面答復(fù)；能夠在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面辦理的就在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理；能夠由政府所屬部門(mén)直接辦理的就由這些部門(mén)直接辦理；需要縣級(jí)政府辦理的形成代表建議批評(píng)意見(jiàn)辦理；重大事項(xiàng)可以由代表向人大提出要求，包括開(kāi)展專項(xiàng)視察、專題調(diào)研、開(kāi)展各種形式的后續(xù)監(jiān)督工作等。這種把選民訴求按照辦理渠道分流解決的方式，許多地方都有。其優(yōu)點(diǎn)是可以縮短流程、辦理快捷、方便群眾、方便代表等。這些具體交辦督辦的工作一般由街道人大工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

（二）代表履職的網(wǎng)絡(luò)化

早在2016年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳的一份文件當(dāng)中，就提出了加強(qiáng)代表工作兩個(gè)平臺(tái)建設(shè)的要求。這兩個(gè)平臺(tái)，一個(gè)是前面說(shuō)到的實(shí)體性工作平臺(tái)，就是代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站、代表工作室等，另一個(gè)就是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。最近幾年，代表履職中的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)用已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，我們也舉些例子。（1）運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立代表與群眾的密切聯(lián)系。北京市朝陽(yáng)區(qū)在鄉(xiāng)街一級(jí)建立起了網(wǎng)絡(luò)工作平臺(tái)。其運(yùn)作方式是：代表輪流在網(wǎng)絡(luò)上值班，負(fù)責(zé)關(guān)注本地區(qū)選民群眾向值班代表反映的問(wèn)題，而且代表都是用手機(jī)接收并處理這些信息，不用脫離本職崗位；凡是有需求的選民群眾，都可以憑借公開(kāi)的網(wǎng)址進(jìn)入這個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，向值班代表提出問(wèn)題或者訴求，并得到回復(fù)。值班代表對(duì)于選民群眾的要求，能夠解決的可以直接答復(fù)，不能夠獨(dú)立解決的可以提交給鄉(xiāng)街人大工作機(jī)構(gòu)，然后進(jìn)行回復(fù)。對(duì)于重要問(wèn)題，需要區(qū)人大常委會(huì)轉(zhuǎn)交國(guó)家機(jī)關(guān)處理的，依照代表建議方式運(yùn)作。（2）運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開(kāi)展代表建議工作。在一些地方，建立了代表意見(jiàn)建議辦理的網(wǎng)上平臺(tái)。代表隨機(jī)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，比如某個(gè)街巷存在臟亂差的現(xiàn)象，可以隨手拍下來(lái)，附上自己的意見(jiàn)建議，傳給人大的網(wǎng)絡(luò)值班人員；工作人員可以馬上轉(zhuǎn)給政府的網(wǎng)絡(luò)值班人員，再由他們轉(zhuǎn)發(fā)給相關(guān)工作部門(mén)，及時(shí)得到處理；處理結(jié)果也可以拍成照片反饋給提出問(wèn)題的代表。這樣的流程，從提出問(wèn)題到解決問(wèn)題，甚至用不了一天，由此可以看出網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的效率優(yōu)勢(shì)。（3）運(yùn)用微信群建立代表與選民之間的緊密聯(lián)系。比如，遼寧省沈陽(yáng)市沈河區(qū)創(chuàng)造了代表工作的“沈河模式”，其特點(diǎn)是建立代表履職的三層平臺(tái)。第一平臺(tái)：讓每一個(gè)人大代表都和所在選區(qū)的選民們建立一個(gè)微信群，代表當(dāng)群主，選民自愿入群。有了這個(gè)微信平臺(tái)，代表與選民之間的溝通沒(méi)有了時(shí)間和空間的阻隔，可以隨時(shí)隨地進(jìn)行。第二平臺(tái)：由人大代表和人大工作人員建立的微信群。其主要功能是代表把收集得來(lái)的信息反映到人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。第三平臺(tái)：是由區(qū)人大常委會(huì)與區(qū)政府之間交流的微信平臺(tái)。通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，人大工作機(jī)構(gòu)把經(jīng)過(guò)梳理歸納的代表反映上來(lái)的群眾訴求，送達(dá)政府，政府將群眾訴求發(fā)到相關(guān)部門(mén)，以便及時(shí)辦理和解決，然后再反饋給代表和選民。三個(gè)平臺(tái)，各有各的功能，又相互連接貫通，把收集信息、平臺(tái)轉(zhuǎn)接、辦理反饋連成一體，形成問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、問(wèn)題轉(zhuǎn)接、問(wèn)題解決的無(wú)縫對(duì)接?！吧蚝幽Ｊ健笔侵袊?guó)特色人大工作的基層樣本，是直接選舉的基層代表履職的新路子，也是基層人大與人民群眾密切聯(lián)系的新渠道，我們可以期待它發(fā)揮更大的作用。

（三）代表履職的專業(yè)化

專業(yè)性的代表履職小組早在十幾年前就已經(jīng)出現(xiàn)，比如北京東城區(qū)、豐臺(tái)區(qū)的一些街道和社區(qū)。但是，這種情況并不普遍，也沒(méi)有形成趨勢(shì)性的現(xiàn)象。近年來(lái)這種情況有很大變化，組織專業(yè)的代表履職小組，開(kāi)展專業(yè)性的履職活動(dòng)，已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。我們舉些例子。（1）北京市人大的做法。就是常委會(huì)授權(quán)各個(gè)專門(mén)委員會(huì)依照行業(yè)組建專業(yè)代表履職小組。比如教科文衛(wèi)委員會(huì)組織了教育、科技、文化、衛(wèi)生4個(gè)代表專業(yè)履職小組，市人大一共組建了12個(gè)專業(yè)履職小組，圍繞著專委會(huì)開(kāi)展專業(yè)性的履職活動(dòng)。（2）北京市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的做法。比如，朝陽(yáng)區(qū)的崔各莊鄉(xiāng)和來(lái)廣營(yíng)鄉(xiāng)、通州區(qū)的宋莊鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把自己的幾十個(gè)代表按照財(cái)政經(jīng)濟(jì)、城建環(huán)保、社會(huì)工作、精神文明、法治建設(shè)等方面，組成專業(yè)性的代表監(jiān)督小組，每個(gè)小組對(duì)應(yīng)政府相應(yīng)的一個(gè)工作領(lǐng)域，每年選擇一個(gè)監(jiān)督專題，開(kāi)展執(zhí)法檢查、工作評(píng)議等監(jiān)督活動(dòng)。這些活動(dòng)調(diào)動(dòng)了代表履職的積極性，鍛煉了代表履職的本領(lǐng)，也取得了人大監(jiān)督的實(shí)效。（3）浙江省杭州市蕭山區(qū)的做法。他們結(jié)合代表聯(lián)絡(luò)站工作，組織了4-5個(gè)專業(yè)代表小組（包括法律咨詢、建筑工程、土地流轉(zhuǎn)、社會(huì)工作、民事調(diào)解等方面），定期輪流進(jìn)入聯(lián)絡(luò)站，事先進(jìn)行公告，接待有不同需求的選民群眾，給予選民群眾以專業(yè)性的答復(fù)和建議，或者向有關(guān)方面提出專業(yè)性的代表建議，幫助選民解決專業(yè)性的訴求。這些現(xiàn)象反映出一種趨勢(shì)，那就是代表履職正在逐漸走向?qū)I(yè)化。

（四）代表履職的聯(lián)動(dòng)化

代表履職的聯(lián)動(dòng)化是指不同層級(jí)的人大代表共同參與基層人大代表的各種工作。包括一起進(jìn)家進(jìn)站，一起接待走訪選民群眾，一起調(diào)查研究、開(kāi)展專題視察；包括共同醞釀議案建議，分層提出，合力推動(dòng)問(wèn)題解決等。比如，北京市三級(jí)代表混合編組，就重要立法項(xiàng)目共同征求社會(huì)意見(jiàn)，共同研討法規(guī)條文。再如，北京開(kāi)展的萬(wàn)名代表大走訪活動(dòng)，即三級(jí)代表聯(lián)合行動(dòng)，就垃圾分類(lèi)、物業(yè)管理等法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行走訪調(diào)研，提出問(wèn)題和建議。這樣做的好處：一是可以形成一種聲勢(shì)氛圍，擴(kuò)大輿論宣傳，起到宣傳群眾教育群眾的作用；二是一些基層代表難以推動(dòng)解決的問(wèn)題，可以由上一級(jí)代表向上一級(jí)人大常委會(huì)提出建議，以便從上面推動(dòng)基層某些難題的解決。這種代表履職中的多級(jí)聯(lián)動(dòng)現(xiàn)象，在全國(guó)各地已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，發(fā)揮了單一層級(jí)代表難以發(fā)揮的作用。

（五）代表履職評(píng)價(jià)的精確化

對(duì)代表履職如何進(jìn)行評(píng)價(jià)，過(guò)去一直是一個(gè)比較困難的事情。然而，這幾年有了轉(zhuǎn)機(jī)，并且取得了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展。這個(gè)進(jìn)展，應(yīng)該說(shuō)與中共中央2015年發(fā)布的18號(hào)文件的推動(dòng)有關(guān)系，該文件明確提出要建立健全代表履職登記考核制度。目前，在許多地方實(shí)行的代表履職積分制度，就是這樣一種趨勢(shì)的典型體現(xiàn)。其做法是：把代表應(yīng)當(dāng)履行的各種職責(zé)或者做法，進(jìn)行分值評(píng)定，比如參加代表大會(huì)全勤、提出議案建議、參加代表小組活動(dòng)、接待選民、應(yīng)邀參加人大組織的各種履職活動(dòng)等等，分別賦予相應(yīng)分值。年終統(tǒng)計(jì)出來(lái)一目了然。這種做法在湖南省桂陽(yáng)縣、江蘇省徐州市元龍區(qū)、重慶市江北區(qū)等許多地方都出現(xiàn)了，它極大地調(diào)度了代表履職的積極性。

五 全過(guò)程人民民主實(shí)踐的若干新發(fā)展

全過(guò)程人民民主這一重大理念，是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想之一。全過(guò)程人民民主的實(shí)踐并不是最近的新發(fā)明，它早已存在于中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的實(shí)踐之中，正像習(xí)近平總書(shū)記在中央人大工作會(huì)議講話中所說(shuō)：“我國(guó)全過(guò)程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐。”[4]但是，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征進(jìn)行這樣一種嶄新的理論概括，卻是習(xí)近平總書(shū)記獨(dú)創(chuàng)性的貢獻(xiàn)。

（一）全過(guò)程人民民主在立法過(guò)程中的體現(xiàn)

全國(guó)人大常委會(huì)2015年有一個(gè)創(chuàng)造性的發(fā)明，即開(kāi)始在基層設(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn)，首批設(shè)置了4個(gè)，上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道就是其中之一。設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)的目的就是為了在立法過(guò)程中更加充分地發(fā)揚(yáng)民主，隨時(shí)聽(tīng)取最基層人民群眾的意見(jiàn)建議，建立國(guó)家立法的民主直通車(chē)，讓老百姓的呼聲意愿直接進(jìn)入立法的最高殿堂，讓國(guó)家立法全過(guò)程都能夠反映人民群眾的意見(jiàn)建議。虹橋街道作為基層立法聯(lián)系點(diǎn)的首批單位，很好地發(fā)揮了這個(gè)作用。五年來(lái)，該基層立法聯(lián)系點(diǎn)就45部法律的制定或修改征集意見(jiàn)，采納建議總數(shù)達(dá)51條，充分體現(xiàn)了“眾人的事情由眾人商量”的全過(guò)程民主。2019年11月2日，習(xí)近平總書(shū)記到虹橋街道古北社區(qū)考察。正是在這次考察的過(guò)程中，習(xí)近平總書(shū)記從立法民主的鮮活實(shí)踐中，概括出了“人民民主是全過(guò)程民主”的重大理念，這是理論來(lái)自于實(shí)踐的生動(dòng)寫(xiě)照。應(yīng)該說(shuō)，在我國(guó)人大的立法實(shí)踐中，從五年立法規(guī)劃到年度立法計(jì)劃的制定，從法律法規(guī)項(xiàng)目的提出論證到法律法規(guī)條文的起草修改，從人民代表大會(huì)和常委會(huì)一審二審到三審表決，從走訪、座談到協(xié)商、聽(tīng)證，從報(bào)刊公開(kāi)發(fā)表法律法規(guī)草案到網(wǎng)絡(luò)廣泛征集民意，從立法前評(píng)估到立法后評(píng)估，從聽(tīng)取立法專家建議到聽(tīng)取相關(guān)利益群體意見(jiàn)，廣大人民群眾都有機(jī)會(huì)成為立法的參與者，是真正實(shí)現(xiàn)了立法全過(guò)程民主的。目前，全國(guó)人大設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)已達(dá)22個(gè)，各級(jí)立法主體設(shè)立的立法聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)遍布全國(guó)基層。

（二）全過(guò)程人民民主在人大其他工作中的體現(xiàn)

全過(guò)程人民民主不僅表現(xiàn)在立法過(guò)程中，而且也廣泛體現(xiàn)于人大制度實(shí)踐的方方面面。比如，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的直接選舉，從準(zhǔn)備工作到選舉完成需要幾個(gè)月時(shí)間，在整個(gè)過(guò)程中，從選民登記到選民榜公布，從初步候選人推薦到正式候選人產(chǎn)生，從無(wú)記名投票選舉到當(dāng)選代表名單公告審查，每一步都體現(xiàn)出民意的充分表達(dá)。更重要的是，人民選出自己的代表之后，并非就是民主的終結(jié)，而僅僅是民主的開(kāi)始。在以后的五年任期中，代表必須隨時(shí)隨地聽(tīng)取選民的呼聲，反映選民的意愿，推動(dòng)選民訴求的解決；而且法律規(guī)定代表必須向選區(qū)選民述職報(bào)告工作，接受選民的評(píng)議和監(jiān)督。在人民代表大會(huì)制度當(dāng)中，代表與選民之間的關(guān)系絕不僅僅是一次性的選舉被選舉關(guān)系，而是全周期、全過(guò)程的代表和被代表、監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系。人民民主的全過(guò)程性在這里體現(xiàn)得淋漓盡致。在人大制度其他方面的實(shí)踐中，包括重大事項(xiàng)決定工作、人事選任工作、監(jiān)督工作、議案建議工作，也無(wú)一不體現(xiàn)出人民民主的全過(guò)程性。

（三）全過(guò)程人民民主在其他領(lǐng)域的體現(xiàn)

應(yīng)該說(shuō)，人民民主并不是僅僅在人大制度實(shí)踐中體現(xiàn)出來(lái)，在其他領(lǐng)域也同樣體現(xiàn)出人民民主的全過(guò)程性。比如在政治協(xié)商領(lǐng)域，在民族區(qū)域自治領(lǐng)域，在基層群眾自治領(lǐng)域，在企事業(yè)基層單位，在社團(tuán)組織之中等等，也都體現(xiàn)出人民民主的全過(guò)程性。我們僅以街道層面的民主實(shí)踐來(lái)做個(gè)說(shuō)明。街道不是一級(jí)正式的國(guó)家政權(quán)，而是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)；相應(yīng)地，街道也不設(shè)立人民代表大會(huì)制度體系。那么它的民主問(wèn)題如何解決呢？目前在我國(guó)的街道層面，發(fā)展出這樣兩種民主方式：一是建立街道選民（居民）議事會(huì)（議政會(huì)）制度。即由該街道范圍的各級(jí)人大代表、街道轄區(qū)內(nèi)推選出來(lái)的社區(qū)和企事業(yè)單位的選民代表，以及街道黨政干部的代表（有名額限制），組成選民議事會(huì)，每年召開(kāi)一次會(huì)議，聽(tīng)取辦事處工作匯報(bào)，聽(tīng)取本街道范圍與群眾密切相關(guān)的重大事由的專項(xiàng)報(bào)告（比如生態(tài)環(huán)境狀況、疫情控制狀況等），聽(tīng)取財(cái)務(wù)預(yù)算或收支情況報(bào)告，聽(tīng)取與會(huì)代表意見(jiàn)建議，開(kāi)展民生實(shí)事項(xiàng)目的民主票決制，會(huì)后對(duì)議事會(huì)代表提出的意見(jiàn)建議進(jìn)行研究辦理并進(jìn)行回復(fù)。這些民主活動(dòng)的開(kāi)展，都是在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下由街道人大工委組織實(shí)施的。二是建立街道選民代表會(huì)議制度。這種制度與前一種名稱不同，但是其具體操作方式大同小異，只是后者是參照和模仿基層人大的一些規(guī)則和做法建立起來(lái)的，具有更加制度化、規(guī)范化的形態(tài)而已。兩種做法的共同點(diǎn)就是打通了街道層面民主的最后一公里，而且實(shí)現(xiàn)了人大代表聯(lián)系選民代表、選民代表聯(lián)系選民群眾的網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化，特別是遇有街道層面與老百姓密切相關(guān)的問(wèn)題，隨時(shí)可以啟動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)建議，從而具體而現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)出人民民主的全過(guò)程性。

十八大以來(lái)人大制度實(shí)踐的新進(jìn)展，充分證明了習(xí)近平總書(shū)記在中央人大工作會(huì)議講話中的論斷：“人民代表大會(huì)制度是符合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際，體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)、保證人民當(dāng)家作主、保障實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在人類(lèi)政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是在我國(guó)政治制度發(fā)展史乃至世界政治制度發(fā)展史上具有重大意義的全新政治制度。”同時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記還要求：“我們要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代人大工作，不斷發(fā)展全過(guò)程人民民主，鞏固和發(fā)展生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面。”[5]我們必須沿著習(xí)近平總書(shū)記指引的方向，把人大制度實(shí)踐從各方面繼續(xù)推向前進(jìn)。