袁 斌，權(quán) 彪，馬 涌

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 高粱研究所，山西 晉中 030600）

我國糧食補貼政策是從1978年開始實施的，最初只是對流通環(huán)節(jié)進行補貼，而從2004年開始，我國取消了農(nóng)業(yè)稅，逐步探索形成了以價格支持和直接補貼導(dǎo)向為主的農(nóng)業(yè)支持保護制度。從這些政策的施行效果來講，對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展確實起到了很大的促進作用，但近年來隨著“三量齊增”和“三本齊升”現(xiàn)象的出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補貼面臨新的挑戰(zhàn)。同時隨著近年來美國政府逼迫我國加大對美國農(nóng)產(chǎn)品的進口力度，同時隨著我國和澳大利亞等22個國家和地區(qū)簽署了自由貿(mào)易協(xié)定，我國和這些國家之間的關(guān)稅大幅降低，這樣價格相對較低的國外農(nóng)副產(chǎn)品必將大量進入我國。因此原有的農(nóng)業(yè)補貼政策必須進行升級，否則必然對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展會造成不小的沖擊，從而挫傷我國農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

1 我國農(nóng)業(yè)補貼政策的發(fā)展過程

我國在建國初期因為國家工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，為了發(fā)展工業(yè)，國家對農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷，以低廉的價格向城市居民和工廠出售農(nóng)產(chǎn)品，從而支持工業(yè)的發(fā)展，同時國家對農(nóng)村征收農(nóng)業(yè)稅，此時不但不補貼農(nóng)業(yè)，反而需要農(nóng)業(yè)補貼工業(yè)，而我國的農(nóng)業(yè)補貼政策是從改革開放后開始的，大致可分為3個階段。

第一階段是1979～2004年：國家取消了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，部分的放開了糧價，使農(nóng)民種糧的收益得以提高，在這一階段國家對農(nóng)業(yè)補貼的主要收益方是糧食企業(yè)，保證這些企業(yè)能有資金以保護價收購糧食，從而穩(wěn)定糧食收購價格，解決農(nóng)民賣糧難的問題。這些措施確實提高了那個時期我國農(nóng)民種糧的積極性，使我國農(nóng)業(yè)擺脫了集體經(jīng)濟模式下生產(chǎn)效率低的問題，使得我國糧食產(chǎn)量年年增產(chǎn)，但這些政策造成了我國農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)不合理，同時給國家財政造成了很大的負(fù)擔(dān)。

第二階段是2004～2016年：我國成功加入WTO后，基于WTO貿(mào)易規(guī)則，在全國施行糧食生產(chǎn)直接補貼，同時在糧食主產(chǎn)區(qū)施行糧食最低收購價政策，同時取消了農(nóng)業(yè)稅，此時我國初步形成了農(nóng)民直接補貼、專項生產(chǎn)補貼以及最低收購價政策相結(jié)合的糧食補貼政策體系。這一階段的農(nóng)業(yè)補貼的主要受益方是農(nóng)村有土地承包權(quán)的小農(nóng)戶，然而那些從農(nóng)戶手中租種土地，搞規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者由于沒有土地承包權(quán)，是無法得到這些補貼的，這些政策是不利于土地規(guī)模經(jīng)營的。因此在這個階段我國農(nóng)業(yè)存在著種植規(guī)模小，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高，農(nóng)民種糧積極性不高的問題。

第三階段是2016年至今：2016年我國在全國正式實施“三補合一”的農(nóng)業(yè)補貼政策，即將以前施行的的“農(nóng)業(yè)三項補貼政策”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，補貼金額80%補貼農(nóng)民，20%補貼種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這一階段農(nóng)業(yè)補貼的目標(biāo)是實現(xiàn)“誰種糧，誰拿補貼”。

2 美國農(nóng)業(yè)補貼政策的經(jīng)驗

因美國先天自然環(huán)境，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率高，導(dǎo)致美國國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品長期生產(chǎn)過剩，需要大量出口國外，因此美國農(nóng)業(yè)補貼的主要目的是應(yīng)對國際市場的變化，保障農(nóng)場主的經(jīng)濟利益。

2.1 美國農(nóng)業(yè)補貼的類別

美國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補貼分為直接補貼和間接補貼。

直接補貼包括：一是直接收入補貼，其補貼金額按照基期補貼產(chǎn)量和補貼面積確定，與當(dāng)年的種植面積和市場價格無關(guān)；二是逆周期收入支持計劃，即政府確定農(nóng)產(chǎn)品對應(yīng)的目標(biāo)價格，如果農(nóng)產(chǎn)品的市場價格低于目標(biāo)價格，則對農(nóng)民進行補貼；三是水土保持計劃，耕地在環(huán)境敏感地區(qū)的農(nóng)戶，依據(jù)自愿的原則，進行休耕，則可以獲得政府給予的租種同樣面積耕地的租金的補償。

間接補貼包括：一是低息貸款，主要為創(chuàng)業(yè)農(nóng)民和低收入農(nóng)戶提供低息貸款，為他們開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營提供幫助；二是農(nóng)業(yè)保險補貼計劃，即政府聯(lián)合保險公司開發(fā)保險產(chǎn)品，以補償農(nóng)民由于自然災(zāi)害造成減產(chǎn)或由于農(nóng)產(chǎn)品價格降低而產(chǎn)生的損失。

2.2 美國農(nóng)業(yè)補貼的特點

第一，美國農(nóng)業(yè)補貼金額巨大。美國政府每年補貼農(nóng)業(yè)的金額達(dá)數(shù)百億美元，巨額的農(nóng)業(yè)補貼大大降低了美國農(nóng)業(yè)的成本，使美國農(nóng)產(chǎn)品得以低價在世界傾銷，當(dāng)然這樣補貼的后果使得美國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，加劇了美國農(nóng)業(yè)對國際市場的依賴。

第二，美國當(dāng)前農(nóng)業(yè)補貼的方式是以一般服務(wù)支持為主，直接收入補貼為輔。由于世界貿(mào)易組織將農(nóng)產(chǎn)品納入貿(mào)易自由化進程之中，要求其成員國削減農(nóng)業(yè)補貼，美國政府開始削減給予本國農(nóng)業(yè)補貼項目中的價格支持和部分直接收入補貼，取而代之的是以耕地保護和生態(tài)恢復(fù)為名義的直接收入補貼和一般服務(wù)支持，美國現(xiàn)在的這種農(nóng)業(yè)補貼方式適應(yīng)了世界貿(mào)易組織的要求，并靈活的依據(jù)世貿(mào)組織《農(nóng)貿(mào)協(xié)定》規(guī)則來制定本國的農(nóng)業(yè)補貼，充分的利用了可能的農(nóng)業(yè)補貼空間。

3 我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼政策存在的問題

3.1 我國農(nóng)業(yè)補貼金額少，無法激起農(nóng)民種糧的積極性

我國農(nóng)村長期存在耕地拋荒，耕地非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象，究其原因就是當(dāng)前糧食收購價格低，辛辛苦苦種一年糧食賣不了幾個錢，種植糧食作物的成本卻不斷上漲，而國家對于糧食種植的農(nóng)業(yè)補貼金額太少，對于普通農(nóng)戶來說靠種幾畝地，一年的收益就是幾千塊錢，還不如出去打工幾個月的工資高。這樣的結(jié)果自然是無法引起農(nóng)民種糧的積極性的。

3.2 補貼政策的實施主體是地方政府，使得農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)放存在地域差異

我國各省市的糧食補貼政策是由各省市地方政府結(jié)合自身的財力和實際情況制定的，補貼資金發(fā)放遵循屬地化管理原則。然而我國各省市財政狀況、農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不同，往往財政充沛的地區(qū)工商業(yè)發(fā)達(dá)，但農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)，不是產(chǎn)糧區(qū)，然而當(dāng)?shù)卣獕蚪o予農(nóng)民較高的農(nóng)業(yè)補貼，而產(chǎn)糧區(qū)作為農(nóng)業(yè)地區(qū)，政府的財政收入往往不高，反而農(nóng)民獲得的農(nóng)業(yè)補貼金額較少。

3.3 補貼發(fā)放的監(jiān)管不嚴(yán)格

當(dāng)前糧食補貼發(fā)放的監(jiān)管不嚴(yán)格，基層政府普遍存在人員不足的現(xiàn)象、工作量大、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等問題，因此對數(shù)據(jù)的核查不嚴(yán)，有的地方甚至將上一年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)直接復(fù)制到下一年，加上有的村干部虛報補貼面積，冒領(lǐng)補貼，種種這些現(xiàn)象造成了糧食補貼并不能實際發(fā)放到農(nóng)民手中。

4 農(nóng)業(yè)補貼政策發(fā)展的建議

4.1 加大對農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放的監(jiān)管力度，明確責(zé)任主體

想對政策的執(zhí)行進行監(jiān)管，就必須明確政策執(zhí)行的每一步的責(zé)任人，也就是應(yīng)該對農(nóng)業(yè)補貼的申報審核、實施、驗收、資金撥付等每一步工作，都應(yīng)該明確該項步驟的執(zhí)行由誰監(jiān)管，出現(xiàn)問題有誰負(fù)責(zé)，不要出現(xiàn)出了問題找不到負(fù)責(zé)人，各個部門互相扯皮，推卸責(zé)任的現(xiàn)象，從而保證補貼資金能足額發(fā)放到農(nóng)民手中。

4.2 進一步增加農(nóng)業(yè)補貼金額，以提高農(nóng)戶種糧積極性

近幾年來由于全球生態(tài)惡化，造成了全世界糧食減產(chǎn)，很多國家禁止糧食出口，這導(dǎo)致進口糧食越來越難，因此我國必須維護好我國的糧食生產(chǎn)，提高農(nóng)民種糧的積極性，而農(nóng)業(yè)補貼正是一種很好的提高農(nóng)民種糧積極性的手段。我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補貼金額從數(shù)量上說，相對歐美日等西方發(fā)達(dá)國家還是偏少，有很大的提升空間。

4.3 在農(nóng)業(yè)補貼資金的來源上，應(yīng)該加大國家資金的比例

現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼政策的資金主要來源于各個地方省市，而以農(nóng)業(yè)為主的地方政府，其財政普遍吃緊，這造成了這些地區(qū)農(nóng)業(yè)補貼過少無法提高農(nóng)民種糧積極性。