付光輝 朱佳宇

(南京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南京 211800)

目前，我國(guó)處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，然而城市快速發(fā)展的背后是鄉(xiāng)村的相對(duì)落后，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得集體土地被排斥在用地市場(chǎng)之外，集體土地與國(guó)有土地所有權(quán)地位不對(duì)等，于是導(dǎo)致了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)。隱性流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在20世紀(jì)90年代達(dá)到頂峰，造成鄉(xiāng)村土地資源的粗放利用，對(duì)耕地生態(tài)用地存在占用，為了減少集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的危害，國(guó)家展開(kāi)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的試點(diǎn)工作。從2015年開(kāi)始，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度的試點(diǎn)改革取得了極為顯著的改革效果，截至2018年底，入市地塊1萬(wàn)余宗，總成交價(jià)款約257億元，成交666.67hm2以上。

然而，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)的改革并非一帆風(fēng)順，仍暴露出了一些的問(wèn)題。如收益分配機(jī)制不健全[1]、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分布零散，價(jià)格低[2]、改革利益是否真正落實(shí)到農(nóng)戶等問(wèn)題，因此系統(tǒng)地對(duì)入市全過(guò)程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別尤其重要。

當(dāng)前，學(xué)者們對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究集中于入市的障礙、收益分配問(wèn)題[3]、農(nóng)戶入市意愿[4]、政府在入市中的角色與定位[5,6]、入市政策與制度[7,8]等方面。然而鮮有研究系統(tǒng)地涉及到了入市的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與形成機(jī)理的研究，本文以云南大理市為例，運(yùn)用扎根理論，對(duì)入市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與梳理，并分析其形成的內(nèi)在機(jī)理。這有助于獲知集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市下各方主體的利益訴求及承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，并降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率乃至化解風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的順利推進(jìn)提供建議，更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 研究方法

扎根理論研究方法是一種自下而上，從實(shí)際客觀資料上建立理論的定性研究方法，其最大的特點(diǎn)是客觀。研究者通過(guò)深度訪談、實(shí)地調(diào)研等過(guò)程對(duì)原始資料進(jìn)行提煉概括具有隱蔽性、潛伏性、難以量化、相互影響的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究調(diào)查區(qū)域?yàn)樵颇鲜〈罄硎屑w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的村鎮(zhèn)，調(diào)研對(duì)3位政府工作人員，12位村干部，29位參與入市農(nóng)戶，3位企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了訪談。訪談時(shí)以“您對(duì)入市政策的了解程度”“入市收益分配情況”“入市對(duì)您生活的影響”等問(wèn)題入手，逐步深入。調(diào)研完成，整理獲得47份訪談報(bào)告，隨機(jī)選取40份訪談報(bào)告，對(duì)其進(jìn)行編碼。

2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

2.1 資料分析過(guò)程

2.1.1 開(kāi)放編碼

開(kāi)放式編碼是一個(gè)從原始資料中發(fā)現(xiàn)概念類屬，并將其整理、命名、概念化、歸類化和范疇化的過(guò)程。在訪談結(jié)束后，運(yùn)用Nvivo12軟件中的編碼功能對(duì)概念整理分析，共建立46個(gè)一級(jí)編碼。

表1 概念提取過(guò)程

2.1.2 主軸編碼

主軸編碼也稱之為二級(jí)編碼。主軸編碼是進(jìn)一步歸類的二次分析的過(guò)程。將開(kāi)放編碼得到的初始概念進(jìn)行整合，將原有的開(kāi)放編碼提煉出24個(gè)主軸編碼。

表2 范疇發(fā)展與質(zhì)性編碼過(guò)程

2.1.3 選擇編碼

選擇性編碼是通過(guò)資料與初步成型的理論互動(dòng)進(jìn)一步獲取范疇之間的聯(lián)系，最終提煉出研究的理論模型。本文對(duì)24個(gè)主軸編碼進(jìn)行整理，得到7個(gè)選擇編碼。

2.2 理論飽和度檢驗(yàn)

對(duì)剩余的7份訪談?dòng)涗涍M(jìn)行編碼和概念的提煉，沒(méi)有涌現(xiàn)出新的概念或范疇，這說(shuō)明上述編碼的40份訪談?dòng)涗浺呀?jīng)完全容納了相關(guān)的概念和范疇。由此可以認(rèn)為，本文形成的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)模型通過(guò)了理論飽和度檢驗(yàn)，具備一定的現(xiàn)實(shí)解釋力。

圖1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)基本模型

3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)影響機(jī)理分析

入市涉及到政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、用地企業(yè)和農(nóng)戶4個(gè)主體，各方利益沖突，各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)相互影響，形成了一個(gè)復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)，作用于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，這些風(fēng)險(xiǎn)的形成也有其內(nèi)在原因，見(jiàn)圖2。

圖2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及影響機(jī)理

3.1 城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)是根本原因

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)村相對(duì)落后的生產(chǎn)生活方式和文化習(xí)俗，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間資源配置、戶籍壁壘、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不平衡，農(nóng)民沒(méi)有太多收入來(lái)源，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益權(quán)和宅基地是其最大資產(chǎn)和身份的保護(hù)與認(rèn)可，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)入市收益的“斤斤計(jì)較”和對(duì)宅基地征收的抗拒；雖然法律規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地享有和國(guó)有土地權(quán)利，但是由于基礎(chǔ)設(shè)施不完善，在入市市場(chǎng)上很難被平等對(duì)待；鄉(xiāng)村封閉的發(fā)展模式使鄉(xiāng)村天然具有“排外”屬性，同時(shí)自身能力的限制，法律知識(shí)和權(quán)利意識(shí)的匱乏使其利益訴求很難被表達(dá)，為村干部權(quán)力尋租埋下隱患。

3.2 鄉(xiāng)村自身局限性是內(nèi)生因素

自身局限性主要體現(xiàn)在農(nóng)民自身素質(zhì)、管理方式、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。農(nóng)民自身受教育水平、職業(yè)技能都深刻影響著其自身權(quán)益保障，也影響了其對(duì)于入市的意愿；不同于城市街道辦，鄉(xiāng)村的管理是由其人口、財(cái)力以及領(lǐng)導(dǎo)者思維決定的，在管理上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上參差不齊。對(duì)企業(yè)施工造成的污染、入市是否影響村民正常生活也都取決于領(lǐng)導(dǎo)者的思維。其自身局限性也使其在與入市企業(yè)進(jìn)行博弈時(shí)，處于劣勢(shì)，利益被企業(yè)攫取。

3.3 法律法規(guī)體系不完善是外部誘導(dǎo)因素

新《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》多在宏觀層面上對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市做了規(guī)劃，但是各省市自治區(qū)乃至于各縣基礎(chǔ)情況不同，留下了一定的騰挪空間。如新《土地管理法》第45條確立的征地公益條款雖有利于縮小征地范圍，但該條款所確定的“成片開(kāi)發(fā)”征地情形又為政府土地征收留下了巨大空間。當(dāng)?shù)卣梢岳谩奥┒础睂⒃究梢匀胧械耐恋卣魇諡閲?guó)有土地掛牌入市，侵害了農(nóng)戶利益。

3.4 利益沖突是直接原因

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及到政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、用地企業(yè)和農(nóng)戶4個(gè)主體，各主體的利益訴求存在既對(duì)立又統(tǒng)一的現(xiàn)象。地方政府可以在集體經(jīng)濟(jì)組織入市過(guò)程中獲得增值收益調(diào)節(jié)金，增加財(cái)政收入，但是地方政府更希望由自身征收為國(guó)有土地入市，獲得更大利益；入市農(nóng)戶需要依靠集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者去實(shí)現(xiàn)入市，村干部也可以獲得政績(jī)。但是實(shí)際中村干部的權(quán)力尋租活動(dòng)時(shí)常發(fā)生，使農(nóng)戶利益受損；集體經(jīng)濟(jì)組織與用地企業(yè)存在同樣目標(biāo)，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成功入市，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得收益，用地企業(yè)項(xiàng)目順利實(shí)施。然而用地企業(yè)更希望以低價(jià)取得土地使用權(quán)，以此獲得更大收益，集體經(jīng)濟(jì)組織則相反。

4 風(fēng)險(xiǎn)控制與規(guī)避

本文運(yùn)用扎根理論的質(zhì)性研究方法，以云南省大理市試點(diǎn)時(shí)期參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的村鎮(zhèn)為例，建立入市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)基本模型。通過(guò)上述風(fēng)險(xiǎn)及產(chǎn)生機(jī)理的識(shí)別梳理，為地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織的入市工作提供具有可操作性的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，也促使人們進(jìn)行自我反思，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，尋求規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方法，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.1 健全收益分配機(jī)制

在收益分配過(guò)程中，協(xié)調(diào)好農(nóng)戶—集體經(jīng)濟(jì)組織—政府三方的利益，確保收益分配的合理公正，必須健全收益分配機(jī)制，而收益分配機(jī)制的首要問(wèn)題即處理好收益分配各方比例。對(duì)于調(diào)節(jié)金比例、收益中集體經(jīng)濟(jì)組織所占比例、分配依據(jù)、分配方式與形式等都應(yīng)通過(guò)村民代表大會(huì)、村小組會(huì)議商討決定后，合理確定分配機(jī)制，并及時(shí)進(jìn)行公示。入市所得收益除了直接的資金分紅之外，還可以通過(guò)諸如收益再投資進(jìn)行分紅，也可以成立集體經(jīng)濟(jì)合作社給予農(nóng)戶股份，形成多渠道多類型的收益分配機(jī)制[9]，增強(qiáng)農(nóng)戶積極性。

4.2 村集體要引導(dǎo)消費(fèi)，提升農(nóng)民自身素質(zhì)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

村集體要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的理財(cái)思維培訓(xùn)及消費(fèi)引導(dǎo)，避免農(nóng)民獲得一次性大額收益后，出現(xiàn)不理性消費(fèi)，從而使家庭返貧情況；集體經(jīng)濟(jì)組織要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民自身素質(zhì)的培養(yǎng)，如職業(yè)素質(zhì)與工作技能，特別是由于入市或宅基地征收會(huì)導(dǎo)致家庭收入減少的農(nóng)戶。更重要的是，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該借集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這股“東風(fēng)”壯大自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，成立合作社或者股份制公司，打造適應(yīng)各地情況的產(chǎn)業(yè)支柱，使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市成為“有源之泉”。

4.3 加強(qiáng)鄉(xiāng)村及周圍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

集體經(jīng)濟(jì)組織可以出資改造鄉(xiāng)村的綠化、環(huán)境衛(wèi)生、村民住宅等，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在的小、零散且周邊環(huán)境差進(jìn)行一定程度的改造，優(yōu)化入市地塊周圍環(huán)境。同時(shí)村集體也可以將零散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地附近的荒地開(kāi)發(fā)成可利用的土地，或者征收部分宅基地，將這些地塊進(jìn)行合并，擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的可使用面積，使原本不適合入市的地塊通過(guò)整理能夠入市，緩解當(dāng)前集體土地供給制約困境。地方政府也可以設(shè)置專項(xiàng)財(cái)政資金，逐步完善各項(xiàng)基礎(chǔ)生活服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村延伸。

4.4 規(guī)范和優(yōu)化入市流程

規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的確權(quán)登記，入市的前提是將土地確權(quán)，但是由于確權(quán)資料匱乏，確權(quán)過(guò)程低效而漫長(zhǎng)。地方政府應(yīng)當(dāng)制度規(guī)范的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的確權(quán)流程和步驟，入市之前協(xié)助村集體解決“確地”和“確人”2個(gè)問(wèn)題。“確地”即厘清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的基本資料，如面積大小、界址范圍等?！按_人”即厘清集體經(jīng)濟(jì)組織的組織成員，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置和重疊，最后也要明確收益分配者。引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織參與入市，地方政府要優(yōu)化簡(jiǎn)化集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)入市的基礎(chǔ)流程，避免繁瑣復(fù)雜的手續(xù)，盡可能縮短審批時(shí)間，必要時(shí)可以組成專業(yè)小組，派遣專業(yè)人士對(duì)入市環(huán)節(jié)諸如手續(xù)準(zhǔn)備、土地審核、土地確權(quán)[10]、土地的估價(jià)定價(jià)、與用地企業(yè)聯(lián)系與談判等方面進(jìn)行指導(dǎo)與幫助，盡可能降低村民的入市成本，減小入市過(guò)程中耗時(shí)時(shí)間長(zhǎng)，花費(fèi)資金大等造成推動(dòng)入市難，成本高問(wèn)題。