許權(quán)輝

（安徽省地質(zhì)測(cè)繪技術(shù)院，安徽 合肥 230022）

隨著2003年黨的十六屆三中全會(huì)第一次提出“樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”，綠色礦山的理念應(yīng)運(yùn)而生[1]，人們開始關(guān)注綠色生態(tài)發(fā)展。特別是自黨的十九大以來，在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的理論體系指導(dǎo)下，生態(tài)文明建設(shè)擺在突出位置，開啟了綠色發(fā)展的新時(shí)代[2]。我國礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，綠色礦山建設(shè)得到加強(qiáng)，并取得了一定的成效，改善了行業(yè)形象，“綠水青山就是金山銀山”的理念成為共識(shí)和行動(dòng)，也是礦業(yè)行業(yè)踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的實(shí)際行動(dòng)。

1 安徽省綠色礦山建設(shè)歷程與成效

1.1 綠色礦山建設(shè)試點(diǎn)探索階段

2010年原國土資源部發(fā)布了《國土資源部關(guān)于貫徹落實(shí)全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設(shè)綠色礦山工作的指導(dǎo)意見》，提出了建設(shè)“綠色礦山”的明確要求。2011年原國土資源部啟動(dòng)首批國家綠色礦山試點(diǎn)，至2014年進(jìn)行了四批共確定661家，安徽省共有33家礦山企業(yè)入選前四批國家綠色礦山建設(shè)試點(diǎn)單位，占比5%。

1.2 綠色礦山建設(shè)全面啟動(dòng)階段

2017年原國土資源部等六部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱4號(hào)文），明確了綠色礦山建設(shè)的目標(biāo)和工作內(nèi)容。2018年發(fā)布非金屬礦等九大行業(yè)《綠色礦山建設(shè)規(guī)范》，同年安徽省自然資源廳開展綠色礦山建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查，對(duì)全省1250宗礦業(yè)權(quán)進(jìn)行梳理，對(duì)其中的756家礦山企業(yè)及相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查、座談，并著重對(duì)186家礦山進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，為綠色礦山建設(shè)做了大量基礎(chǔ)性工作。2019年和2020年自然資源部分別印發(fā)了綠色礦山工作的遴選通知，全國綠色礦山建設(shè)在各個(gè)省市全面啟動(dòng)。2019年國家綠色礦山名錄共953個(gè)，2020年國家綠色礦山名錄共301個(gè)，兩年共計(jì)1254個(gè)。安徽省共81家礦山納入全國綠色礦山名錄，位居全國第4位，占比達(dá)6.5%，如圖1所示。其中66家于2019年納入，位居全國第3位；15家于2020年納入，位居全國第7位。同時(shí)省內(nèi)3個(gè)地市先后開展了市級(jí)綠色礦山創(chuàng)建工作，共有101家礦山入選。

圖1 國家綠色礦山名錄各省分布情況圖

1.3 綠色礦山建設(shè)常態(tài)化階段

2021年，安徽省自然資源廳印發(fā)安徽省綠色礦山建設(shè)“回頭看”工作方案，按照已列入全國綠色礦山名錄礦山總數(shù)10%的比例，通過分礦種、分地區(qū)、分類型隨機(jī)抽取10家礦山，開展實(shí)地督導(dǎo)，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行督促整改。同時(shí)結(jié)合礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示實(shí)地核查工作，按照“雙隨機(jī)、一公開”原則，再隨機(jī)選取10家礦山，開展綠色礦山建設(shè)專項(xiàng)核查。與此同時(shí)安徽省自然資源廳將綠色礦山建設(shè)情況作為2021年度目標(biāo)任務(wù)和重點(diǎn)工作專項(xiàng)督導(dǎo)工作內(nèi)容，對(duì)全省16個(gè)地市深入開展綠色礦山建設(shè)督導(dǎo)工作，各地市均能將綠色礦山建設(shè)監(jiān)督管理工作納入年度工作重點(diǎn)任務(wù)中。

1.4 綠色礦山建設(shè)取得初步成效

從綠色礦山理念提出，到綠色礦山建設(shè)試點(diǎn)的探索再到綠色礦山建設(shè)全面鋪開以及常態(tài)化管理，“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念深入人心，綠色礦山的示范引領(lǐng)作用逐步顯現(xiàn)，礦山開采更加規(guī)范有序，智能化、信息化和資源節(jié)約集約利用水平也有較大提升，礦容礦貌得到明顯改善，礦區(qū)和諧化程度增強(qiáng)，“臟亂差”“灰頭土臉”的礦山形象得以改觀，社會(huì)認(rèn)可度明顯提升，綠色礦山建設(shè)取得初步成效[3]。2019至2021年，安徽省先后制定了《露天開采非金屬礦綠色礦山建設(shè)要求》等四項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)并發(fā)布實(shí)施，相應(yīng)指標(biāo)均等同或高于國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生了顯著的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效益[4，5]。一是經(jīng)濟(jì)效益方面，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，全省各類礦山生產(chǎn)效率提高8%～20%；二是社會(huì)效益方面，各礦工人勞動(dòng)強(qiáng)度降低10%～87%；三是生態(tài)效益方面，提高了礦區(qū)的綠化率、土地復(fù)墾率、固體廢棄物利用率、廢水循環(huán)利用率，降了低廢物的排放。

2 安徽省綠色礦山建設(shè)存在的主要問題

2.1 體制不暢導(dǎo)致主管部門工作推進(jìn)難

目前安徽省綠色礦山的評(píng)選和監(jiān)管由自然資源部門組織和承擔(dān)，由于不同部門對(duì)綠色礦山建設(shè)內(nèi)涵、管理內(nèi)容以及標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一，未能形成切實(shí)有效的部門協(xié)調(diào)工作機(jī)制，存在自然資源部門“單打獨(dú)斗”負(fù)全責(zé)的局面[6]。一是因?yàn)楣谝浴熬G色礦山”名稱的礦山企業(yè)，作為礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)中的優(yōu)秀分子，在環(huán)保督查時(shí)往往對(duì)其要求更高，容易成為重要的檢查對(duì)象，直接面臨環(huán)保督查第一陣線。二是按照“誰遴選、誰負(fù)責(zé)、誰監(jiān)管”的理解，在面對(duì)環(huán)保等督查時(shí)，任何一個(gè)綠色礦山存在問題，自然資源部門自然會(huì)被連帶監(jiān)管不力等責(zé)任，大大銼削了自然資源部門干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

2.2 機(jī)制不順導(dǎo)致綠色礦山建設(shè)效果不及預(yù)期

相對(duì)于2019年、2020年全國開展綠色礦山遴選，礦山企業(yè)積極創(chuàng)建申報(bào)的熱鬧場(chǎng)面，從2021年開始由于機(jī)制不順導(dǎo)致綠色礦山建設(shè)效果不及預(yù)期。一是自然資源主管部門綠色礦山建設(shè)管理缺乏抓手，綠色礦山建設(shè)仍處于“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體”階段，缺乏有力有效的政策約束。二是綠色礦山建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制未建立導(dǎo)致礦山企業(yè)在創(chuàng)建以及保護(hù)鞏固措施方面積極性不高，疏于管理維護(hù)[7]。如在2021年安徽省自然資源廳開展的綠色礦山建設(shè)“回頭看”反饋的問題清單中，礦山企業(yè)普遍存在未設(shè)立專門綠色礦山建設(shè)管理部門，納入綠色礦山名錄后，未按照新的綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)推進(jìn)綠色礦山建設(shè)工作，未做綠色礦山建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃或?qū)嵤┓桨傅膯栴}。并且在實(shí)際建設(shè)中影響綠色礦山建設(shè)的主要因素是礦山規(guī)模，礦山規(guī)模越大綠色礦山建設(shè)對(duì)提高礦山企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的效果越大，這就導(dǎo)致小型礦山企業(yè)認(rèn)為綠色礦山建設(shè)周期長(zhǎng)、投入大，更加注重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，開展綠色礦山建設(shè)的積極性、主動(dòng)性更加不足，而我安徽省的礦情則是小礦多、大礦少，小型礦山占比達(dá)52%。雖然部分礦山企業(yè)迫于當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力，在礦區(qū)綠化、廠區(qū)封閉、防塵抑塵等方面做了一些工作，但多是注重外表而忽略了內(nèi)在。同時(shí)在面對(duì)嚴(yán)格的環(huán)保督察時(shí)，綠色礦山容易成為“出頭鳥”的背景下，更是進(jìn)一步削弱了其創(chuàng)建的積極性，“綠色礦山”成為一塊燙手的山芋。

2.3 綠色礦山建設(shè)評(píng)價(jià)體系不夠完善

2020年6月自然資源部印發(fā)《綠色礦山評(píng)價(jià)指標(biāo)》，主要包括礦區(qū)環(huán)境、資源開發(fā)方式、資源綜合利用、節(jié)能減排、科技創(chuàng)新與智能礦山、企業(yè)管理與企業(yè)形象六大方面，綠色礦山建設(shè)在評(píng)價(jià)指標(biāo)上已非常全面。但在實(shí)際運(yùn)用過程中確存在不少問題，一是評(píng)價(jià)指標(biāo)超越了傳統(tǒng)綠色礦山的認(rèn)識(shí)，對(duì)“綠色”重點(diǎn)把握不足，過于拔高，存在理想的狀態(tài)。綠色礦山的創(chuàng)建滿足的條件應(yīng)該是“證照合法有效、沒有受到行政處罰、礦容礦貌美觀整潔、環(huán)保措施有力”等約束性的剛性選擇性指標(biāo)，約束性指標(biāo)達(dá)標(biāo)了就是綠色礦山，否則就不是。但目前的評(píng)價(jià)指標(biāo)中，還摻雜了科技創(chuàng)新等多項(xiàng)其他指標(biāo)，指標(biāo)項(xiàng)目越多，實(shí)際操作過程中出現(xiàn)問題的概率越大。二是評(píng)價(jià)指標(biāo)沒有充分考慮我國優(yōu)質(zhì)資源不足，資源總量大，稟賦不佳，小礦多、大礦少，貧礦多、富礦少，共伴生礦多、單一礦少，礦山開發(fā)多、小、散的結(jié)構(gòu)性矛盾的資源國情，沒有根據(jù)礦山規(guī)模進(jìn)行有針對(duì)性的評(píng)價(jià)。三是是評(píng)價(jià)指標(biāo)中的打分制評(píng)選方式存在漏洞，沒有完善評(píng)分細(xì)則以及打分說明，人為打分存在認(rèn)識(shí)上的差異，也埋下了“人情評(píng)分”，甚至弄虛作假的隱患。

3 建議

3.1 繼續(xù)加大推進(jìn)綠色礦山建設(shè)力度

礦產(chǎn)資源保障事關(guān)關(guān)系國家能源資源安全，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行。安徽省做為礦產(chǎn)資源大省是我國重要的能源礦產(chǎn)、有色金屬、黑色金屬及非金屬材料基地。截至2021年，全省已發(fā)現(xiàn)礦種128種，其中煤、鐵、銅、鉬、水泥用灰?guī)r、硫鐵礦、玻璃用石英巖、石膏和方解石是優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)，保有資源量分別位列全國第8、5、6、4、2、3、2、2、2位。因此，安徽省在礦產(chǎn)資源保障方面具有不可忽視的地位，其礦業(yè)的開發(fā)利用不能削弱，而應(yīng)該予以高度重視。當(dāng)然，由于礦產(chǎn)資源的開采尤其是露天礦山的開采，的確容易引發(fā)一系列的生態(tài)環(huán)境問題。在礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，尤其是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的大背景下，礦山環(huán)境保護(hù)問題愈發(fā)顯得重要和迫切。礦業(yè)綠色發(fā)展從曾經(jīng)的選擇題，變成現(xiàn)在的必答題[8]。在這種背景下，綠色礦山建設(shè)是平衡發(fā)展與保護(hù)最好的路徑。

3.2 調(diào)整優(yōu)化管理體制和運(yùn)行機(jī)制

針對(duì)體制機(jī)制不順、不暢的問題，需要地方政府以及行業(yè)主管部門在總結(jié)實(shí)際問題的基礎(chǔ)上從源頭上調(diào)整優(yōu)化管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成各方合力共建綠色款山的局面。

一是成立綠色礦山建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)。在各級(jí)政府主導(dǎo)下，由其管理本級(jí)綠色礦山建設(shè)工作。鑒于自然資源部門為發(fā)起單位，建議仍由自然資源部門統(tǒng)籌，自然資源、經(jīng)信、生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、應(yīng)急、能源、林業(yè)等相關(guān)部門共同參與，按照各自職責(zé)共同認(rèn)定、管理綠色礦山，形成“政府主導(dǎo)、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管”的局面。

二是加強(qiáng)完善管理和監(jiān)管方式。一方面要調(diào)整完善礦業(yè)權(quán)管理相關(guān)辦法，將綠色礦山建設(shè)內(nèi)容納入礦業(yè)權(quán)審批內(nèi)容。對(duì)于新建礦山，明確要求2～3年內(nèi)建成綠色礦山，納入合同管理，不履行的可以注銷礦業(yè)權(quán)或不予延續(xù)。對(duì)于歷史礦山，給予2～3年的綠色礦山建設(shè)周期，到期不能達(dá)標(biāo)的注銷礦業(yè)權(quán)或不予延續(xù)。另一方面需完善監(jiān)管方式，減少成本高、收效低的傳統(tǒng)人力到現(xiàn)場(chǎng)一線監(jiān)管的方式，建立綠色礦山管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)對(duì)我省綠色礦山運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)監(jiān)督整改。

三是落實(shí)激勵(lì)和處罰措施。對(duì)于綠色礦山建設(shè)主體礦山企業(yè)來說，可以建立有效的事后激勵(lì)和處罰機(jī)制。對(duì)于在規(guī)定年限內(nèi)達(dá)到綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的給予實(shí)質(zhì)性激勵(lì)，包括稅收優(yōu)惠等。對(duì)于已創(chuàng)建成綠色礦山的礦山企業(yè)，若在日常的生產(chǎn)活動(dòng)中，出現(xiàn)一些例如重大安全事故或生態(tài)事故的、評(píng)估過程中弄虛作假的、被列入礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示嚴(yán)重失信名單的，堅(jiān)決移除綠色礦山名錄。對(duì)于第三方評(píng)估來說，加強(qiáng)信用約束。

3.3 進(jìn)一步完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

一是分別設(shè)置約束性和提升性指標(biāo)。要重新分析原有的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，把剛性的、約束性的指標(biāo)挑選出來，如“證照合法有效、沒有受到行政處罰、礦容礦貌美觀整潔、環(huán)保措施有力”等，對(duì)其界定的標(biāo)準(zhǔn)是“是否達(dá)標(biāo)”。而對(duì)于類似于“科技創(chuàng)新與智能礦山”“企業(yè)管理與企業(yè)形象”等指標(biāo)可以作為提升性指標(biāo)，對(duì)其界定的標(biāo)準(zhǔn)是“能打多少分”。

二是分礦山規(guī)模分級(jí)分類管理。根據(jù)我國實(shí)際的資源國情，按照礦山規(guī)模完善綠色礦山評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)進(jìn)行分級(jí)分類管理。對(duì)于約束性指標(biāo)為滿分的就可以確定為1星級(jí)綠色礦山，也就是說可以準(zhǔn)入，納入綠色礦山名錄。對(duì)于提升指標(biāo)，可分為4個(gè)等級(jí)，分別確定為2星到5星級(jí)綠色礦山。對(duì)于能達(dá)到5星級(jí)的可以授予國家級(jí)綠色礦山稱號(hào)，4-3星級(jí)的可以授予省級(jí)綠色礦山稱號(hào)，2-1級(jí)的可以授予市級(jí)綠色礦山號(hào)。同時(shí)，在滿足約束性指標(biāo)的前提下，對(duì)于礦山的星級(jí)也可以進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

三是明確評(píng)價(jià)指標(biāo)打分細(xì)則以及打分說明。針對(duì)新的綠色礦山評(píng)價(jià)指標(biāo)，要建立一套嚴(yán)格的打分標(biāo)準(zhǔn)每一個(gè)打分都賦予打分說明，這樣既可以減少第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的“人情評(píng)分”，避免弄虛作假，也可以讓礦山企業(yè)在實(shí)際運(yùn)用過程中方便簡(jiǎn)潔易于學(xué)習(xí)，在綠色礦山創(chuàng)建自評(píng)階段可以很好的對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行創(chuàng)建，在綠色礦山建設(shè)維護(hù)階段可以積極加大投入爭(zhēng)創(chuàng)更高星級(jí)的綠色礦山。

4 展望

綠色礦山是礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐，雖然在建設(shè)過程中會(huì)遇到種種的困難與障礙，但是綠色發(fā)展是礦業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的時(shí)代要求，發(fā)展綠色礦業(yè)建設(shè)綠色礦山，是礦產(chǎn)資源管理制度改革發(fā)展的重要方向，是適應(yīng)特殊資源國情和礦業(yè)特定發(fā)展階段、建設(shè)生態(tài)文明、礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、落實(shí)國土資源管理工作新定位的必然選擇。希望通過完善頂層設(shè)計(jì)，建立“政府主導(dǎo)、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管”的體制機(jī)制，在進(jìn)一步細(xì)化綠色礦山建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以及獎(jiǎng)懲措施的基礎(chǔ)上，新時(shí)代安徽省綠色礦山的建設(shè)將會(huì)內(nèi)化為礦山企業(yè)自主行為，最終形成經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一，“綠水青山其外，金山銀山其內(nèi)”的和諧局面。