孫 肖 遠

中國共產黨是一個長期執(zhí)政且擁有9000多萬黨員的馬克思主義政黨，有著上下貫通、執(zhí)行有力的組織體系和強大的政治功能，形成科學完備的黨的制度體系，是確保黨始終成為堅持和發(fā)展中國特色社會主義堅強領導核心的必然要求。黨的制度體系是在黨領導人民革命、建設、改革和新時代偉大實踐中逐步形成、不斷完善的，發(fā)揮著規(guī)范領導行為、調節(jié)黨內關系、指導黨內生活、規(guī)制組織建設等重要保障功能。黨的十八大以來，我們黨將制度建設貫穿于黨的各項建設之中，加快黨內法規(guī)體系建設，健全黨的領導制度體系，黨的制度體系科學化水平明顯提高。全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上。在黨的十九屆六中全會明確“形成比較完善的黨內法規(guī)體系”的基礎上，按照黨的制度體系科學建構的內在邏輯，推動形成科學完備的黨的制度體系，對于新征程上深入推進新時代黨的建設新的偉大工程、以黨的自我革命引領社會革命，具有十分重要的意義。

一、黨的制度建設的經驗啟示

自中國共產黨成立以來，黨的制度建設始終伴隨黨的奮斗歷程，制度從無到有、由少變多、由點及面并逐步體系化。通過不同歷史時期的推進特別是新時代的全面加強，黨內法規(guī)體系現已比較完善，黨的制度體系不斷成熟定型。黨的制度建設作為兼顧連續(xù)性和階段性的統(tǒng)一體，基于不同階段的形勢任務和內在動因，構成制度體系建構和整體機制安排的必要基礎[1]。不同時期黨的制度建設產生的制度成果，對于加強黨的領導、推進黨的建設發(fā)揮了重要保障作用。汲取黨的制度建設的歷史經驗，特別是黨的十八大以來的新鮮經驗，對于進一步推進黨的制度體系科學化具有重要的啟示。

1.堅持用制度創(chuàng)新鞏固和拓展科學理論指導下的實踐創(chuàng)新成果

黨領導人民革命、建設、改革及加強自身建設的歷史，就是一部黨的制度建設的發(fā)展史。建黨初期，黨的制度主要來源于俄共(布)的制度及建黨經驗。黨的六屆六中全會深刻總結建黨以來的正反兩方面經驗教訓，在思想上和行動上更加注重黨的制度建設，完善民主集中制，建立思想建設制度和組織建設制度。黨的七大將毛澤東思想確立為黨的指導思想并寫入黨章，我們黨開始獨立自主進行黨的制度建設。解放戰(zhàn)爭時期，建立了黨中央集中統(tǒng)一領導制度以及黨的工作制度、工作紀律，為奪取中國革命的勝利奠定了重要的制度基礎。新中國成立初期，在全面探索全國執(zhí)政條件下黨的制度建設的實踐基礎上，黨的八大通過的黨章，對在黨的制度中貫徹民主集中制原則作出許多新規(guī)定，為社會主義建設時期黨的制度建設明確了發(fā)展方向，黨的制度建設進入規(guī)范化體系化階段。進入改革開放新時期，隨著黨的制度建設向前推進，黨的制度規(guī)范不斷健全，黨組織和黨員的制度意識得到明顯增強，更加自覺地按照制度規(guī)范進行自我約束。黨的十八大以來，進一步完善黨的制度規(guī)范，對黨內法規(guī)制度體系建設作出了兩個五年規(guī)劃，著力提高黨的制度體系的系統(tǒng)性和可操作性，黨的制度建設在繼承和創(chuàng)新中加快推進。堅持以實踐基礎上的理論創(chuàng)新成果指導制度建設，用制度創(chuàng)新鞏固和拓展實踐創(chuàng)新成果，不斷推動黨的制度建設，成為推進黨的制度建設的一條重要經驗。

2.堅持以黨章為根本、民主集中制為核心推進黨的制度體系化科學化

黨章是政黨對其性質和宗旨的政治宣示，體現黨的意志和主張，用黨章指引黨的制度建設，是馬克思主義政黨建設的基本經驗。黨的一大討論和通過的《中國共產黨綱領》，對黨的性質、組織原則、組織機構和黨員發(fā)展作出規(guī)定，并明確提出黨的最終奮斗目標，實際上起到黨章的作用。黨的二大通過的《中國共產黨章程》，明確規(guī)定了關于黨員、組織、會議、紀律等各方面的規(guī)章制度。此后，每次黨代會都根據黨面臨的形勢和任務對黨章進行修改，至黨的十九大，已先后修改過17次，共產生了18部黨章文本。黨章將馬克思主義中國化時代化的理論成果確立為黨的指導思想，為黨的制度建設奠定了理論基礎，提供了科學指導。基于中國共產黨是按照民主集中制原則組織起來的無產階級政黨性質，黨的五大通過的《對于組織問題之決議案》，明確規(guī)定黨的組織原則是民主集中制，對黨的各級組織和黨員提出了嚴格的組織紀律要求。黨的六屆六中全會首次提出“四個服從”，豐富了民主集中制的內涵。此后以民主集中制為核心，根據實際需要制定了一系列黨的制度，形成了黨的制度體系的基本框架。在中國革命、建設和改革的不同歷史時期，服務于黨的政治路線和中心工作，黨的制度建設雖有不同具體要求，但把黨建設成為一個具有明確政治綱領、嚴密組織體系、嚴明紀律規(guī)矩的馬克思主義政黨，是始終不變的目標。以黨章為根本依據，將民主集中制原則貫穿于黨的各項制度之中，不斷推進黨的制度朝著體系化科學化的方向發(fā)展。

3.堅持同黨的領導和黨的建設的具體實際、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結合

黨的制度既是黨的領導和黨的建設的實踐升華，也是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢的時代接續(xù)。黨的四大規(guī)定支部的組織制度和工作職責，以保持同廣大群眾最直接的聯系，從制度上保證了群眾性政黨的本色。古田會議決議確立在紅軍中建立黨的政治領導制度，實現了軍隊黨代表制度與“支部建在連上”制度的有機結合。正如毛澤東所說：“黨代表制度，經驗證明不能廢除。特別是在連一級，因黨的支部建設在連上，黨代表更為重要?！盵2]中國共產黨把馬克思主義黨建學說同黨的領導和建設的具體實際相結合，創(chuàng)建了黨內民主與集中、黨委會工作方法、黨的基層組織建設、黨內政治生活、黨內監(jiān)督等制度，形成了一套與中國實踐相適應的黨的制度體系。制度在體現為規(guī)則時必然要反映文化的價值，沒有文化內涵的制度難以成為有效的行為規(guī)范。中華文化源遠流長，黨的制度具有深厚的中華文化底蘊，是傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化基因的重要載體。例如：“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心”，黨的制度貫穿了以人民為中心的執(zhí)政理念；“學而不思則罔，思而不學則殆”，黨的思想建設制度倡導以學增智、學思踐行；“為政之要，莫先于用人”，黨的組織制度強調干部隊伍建設的極端重要性；“以實則治，以文則不治”，黨的作風建設制度反對坐而空談、倡導實干篤行；“禍莫大于不知足，咎莫大于欲得”，反腐倡廉制度要求黨員干部做到清廉自律，等等。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化不僅為黨的制度建設提供了豐厚滋養(yǎng)，而且增強了黨的制度執(zhí)行的文化認同。科學化建構黨的制度體系，就要堅持以馬克思主義為指導，緊密聯系黨領導社會革命的具體實際，根據黨的自我革命要求推進黨的制度建設；就要堅持文化自信，把中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化基因融入黨的制度之中，以增強黨的制度生命力。

4.堅持把思想建黨和制度治黨緊密結合起來

對于馬克思主義政黨來說，思想建黨要解決的是理想信念、精神追求問題，制度治黨要解決的是行為規(guī)范、約束監(jiān)督問題，兩方面緊密結合，關系到黨的建設成效和黨的事業(yè)發(fā)展。中國共產黨作為政治立場鮮明的馬克思主義政黨，把思想建設放在黨的建設的首位，是黨的政治優(yōu)勢的集中體現。毛澤東在新民主主義革命時期，為解決黨員身份復雜、黨內思想不純問題，創(chuàng)造性地提出“思想建黨”，用無產階級思想改造各種非無產階級思想。以“整黨整風”為重要形式的思想建黨，確保了黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。改革開放以來，根據外部環(huán)境的變化，思想建黨以主題教育實踐活動為載體，加強黨的理論武裝和理想信念教育，形成了新的歷史條件下保持黨的先進性和純潔性的長效機制。思想建黨離不開制度治黨的保障，鄧小平在黨的八大上結合執(zhí)政條件下黨的建設需要，曾要求從國家制度和黨的制度上對加強黨的領導作用作出適當的規(guī)定，以便黨的組織對黨員實行嚴格的監(jiān)督[3]。黨的十八大以來，制度治黨在全面從嚴治黨布局中提到了新的高度，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，進一步筑牢了管黨治黨的思想基礎和制度防線。習近平指出：“要使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程，也要使加強思想建黨的過程成為加強制度治黨的過程。”[4]只有堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，做到思想建黨和制度治黨一起部署、協同推進，發(fā)揮二者剛柔并濟、相得益彰的效應，才能形成黨的制度建設的內生動力和整體合力。

5.堅持制度治黨、依規(guī)治黨、依法治國相統(tǒng)一

依法治國是黨領導人民有效治理國家的基本方略，制度治黨、依規(guī)治黨是黨的領導和黨的建設的制度保障，制度治黨、依規(guī)治黨、依法治國在價值導向、行動方式上是高度統(tǒng)一的，在實踐進程、運行邏輯上也是協調一致的。自毛澤東在黨的六屆六次全會上提出“黨內法規(guī)”概念后，中國共產黨開始重視黨內法規(guī)建設，與黨的歷史使命相適應的各項制度逐步建立起來。鄧小平根據改革開放新形勢新任務，在總結經驗教訓的基礎上提出要把黨的制度建設放在更加重要的位置，要求黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨的十五大提出依法治國的基本方略以后，黨的制度建設納入依法治國的總體框架中統(tǒng)籌推進，與依法治國相聯系的依規(guī)治黨、制度治黨不斷深化。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央強調制度制定與制度執(zhí)行并重，突出制度“治”的功能，健全黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各方面全過程，推動黨內法規(guī)體系加快形成，實現黨的制度建設由“量變”到“質變”、由靜態(tài)文本向動態(tài)運行的深刻轉變。實踐表明，提高黨的執(zhí)政能力和領導水平，就要將黨的制度建設放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中去統(tǒng)籌、去部署，既要扎緊制度籠子，又要使制度務實管用，依靠制度保障把黨建設成堅強有力的領導核心；就要強化黨內法規(guī)在黨的制度體系中的主干地位和作用，把黨規(guī)黨紀挺在國家法律前面，以黨的制度建設的成效引領國家治理體系和治理能力現代化。

二、黨的制度體系科學化的內在邏輯

黨的制度體系集黨的各項制度安排之和，是一個由多種制度要素構成的復雜系統(tǒng)，如同一部正常運轉的機器需要各種功能的部件構成一樣，其建構是否科學，關系到制度功能的發(fā)揮和制度運行的效能如何，決定著加強黨的領導和推進黨的建設的成效如何。推動黨的制度體系科學化，既要反映外部環(huán)境變化的時代要求，又要符合自身發(fā)展規(guī)律，使黨的制度體系達到歷史與邏輯、理論與實踐的內在統(tǒng)一。

1.黨的制度體系的內涵邏輯

制度是人類社會實踐的產物，對主體活動起到規(guī)范和引導作用，隨著社會實踐的變化而發(fā)展。從制度文明的起源和發(fā)展看，制度與行為規(guī)則聯系在一起，是社會共同體或組織的成員共同遵守的活動規(guī)則和行為準則，“制度應是任何一定圈子里的行為準則”[5]。從制度的構成形態(tài)看，現代社會的制度是以法律、規(guī)章、習慣、心理認同等共同構成的復雜系統(tǒng)，多種制度形態(tài)相互聯系、相互依存。從制度的功能作用看，任何一個組織都離不開制度的約束，沒有對組織成員的統(tǒng)一要求和對組織運行的嚴格規(guī)定，任何組織也就不能存在和發(fā)展。中國共產黨的制度既具有制度的一般形態(tài)，又因黨擔負領導社會革命的重大使命而具有特殊形態(tài)。黨的制度體系是由法規(guī)、規(guī)章、規(guī)矩等多形態(tài)多層次構成的規(guī)范體系，其中，黨的基本制度包括組織制度、領導制度、工作制度、生活制度和監(jiān)督制度。這里需要特別指出的是，民主集中制在黨的制度體系中居于核心地位，這是由無產階級政黨的性質所決定的。十月革命勝利后，俄共(布)將民主集中制原則寫入黨章，并明確其為加入共產國際的必要條件：“加入共產國際的黨，應該是按照民主集中制的原則建立起來的。”[6]成立初期的中國共產黨，吸收了俄共(布)這一建黨經驗，將民主集中制確立為根本組織原則。在其后的黨的制度建設中，民主集中制作為黨的根本組織制度和領導制度，為發(fā)揚黨內民主、實現黨的集中統(tǒng)一領導提供了重要的制度保證。

考察中國共產黨百年來的奮斗歷程，中國人民和中華民族之所以能夠扭轉近現代以后的歷史命運，最根本的就是有黨的堅強領導。實現黨的領導必須加強黨的建設，黨的建設是實現黨的領導的前提和保證，而黨的建設又必須在黨的領導下進行，黨的領導和黨的建設互為條件、相輔相成。林尚立教授曾基于改革開放前30年我國政治發(fā)展的邏輯認為：“在中國的政治邏輯中，制度建設與黨的領導和黨的建設是緊密相關的，而這30年里，黨的領導和建設的根本使命是創(chuàng)造中國整體有效地發(fā)展，而黨實現這個使命的首要前提就是黨要健康、要穩(wěn)固?！盵7]對于黨的制度體系的構成，學術界存在兩種看法：一種認為，黨的制度體系專指黨的自身建設制度；另一種認為，黨的制度體系包括黨的領導和黨的建設兩方面制度。從近幾次黨章修改的內容看，有黨建專家認為：“作為最根本的黨規(guī)，既然黨章的調整范圍涵蓋黨的領導與黨的建設，那么以黨章為根本的黨規(guī)制度體系無疑也是大黨建?！盵8]截至2021年7月，有效施行的3615部黨內法規(guī)中，黨的領導法規(guī)就有772部，這表明包括黨的領導和黨的建設兩方面內容的黨的制度體系架構已經形成。以“大黨建”為架構的黨的制度體系體現了黨的領導和黨的建設互為條件、相輔相成的內在聯系，黨的制度體系應從黨的整體建設出發(fā)進行系統(tǒng)建構。

作為黨的組成和運作所依據的原則、規(guī)則、體制、程序的總和，黨的制度體系是邏輯嚴密的有機整體。根據其內涵進行概括，其具有以下特征：一是層次性。由于黨的制度體系是根據實踐的需要而逐步建構起來的，在結構上具有一定的層次關系，表現為黨的根本制度、基本制度、具體制度三個層次，基本制度圍繞根本制度、具體制度依據基本制度進行運行和變動。二是完整性。黨的制度體系在內容上主要包括組織、領導、工作、生活、監(jiān)督制度，在類型上主要分為實體性、程序性、配套性制度，共同構成相互配合、相互支撐的有機整體。三是統(tǒng)一性。黨的制度體系是以黨章為根本、黨內法規(guī)為主干、黨內管理制度和規(guī)范性文件為支撐的統(tǒng)一整體，表現為“根”“干”和“枝葉”的依存關系，具體制度建設在保持統(tǒng)一性前提下具有一定靈活性。四是協同性。中國共產黨作為國家建構和治理的軸心，起著總攬全局、協調各方的作用，黨的領導制度體系內嵌于國家制度和治理體系之中，為保持政黨治理與國家治理的協同性提供政治保證。五是適應性。黨的制度體系服務于黨的政治路線和中心工作，每次黨代會都要修改黨章，各級黨組織根據新黨章進行相應的制度建設，以更好地適應黨面臨的形勢和任務，黨的制度體系因而具有很強的自我調適力[9]。

2.黨的制度體系的結構邏輯

從黨的制度的執(zhí)行效力看，黨的制度劃分為根本制度、基本制度、具體制度三個層次。黨章作為管黨治黨的總章程，是最根本的黨內法規(guī)，而民主集中制作為黨的根本組織原則，也屬于根本制度范疇。黨的基本制度是民主集中制原則在黨的方針政策和黨內生活中的具體運用，而黨的具體制度是根據具體情況對黨組織活動和黨員行為作出的規(guī)定和要求。由于黨的制度對黨內行為規(guī)范具有不同的功能和效力，黨的制度體系需要將黨的組織和活動諸要素、黨組織和黨員的各種規(guī)定要求有機結合起來，因而具有嚴密的結構邏輯，這一特點不僅反映在制度構成中，而且也反映在制度建設的實踐中。黨的制度建設，具體操作就是要以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨的基本制度和具體制度的方方面面[10]。

黨內法規(guī)貫穿于黨的根本制度、基本制度、具體制度之中，在黨的制度體系中發(fā)揮主干脊梁作用，黨內法規(guī)作為一個高階位規(guī)范的體系，本身也具有嚴密的結構邏輯。“黨內法規(guī)體系以1+4為基本框架，即黨章之下分為黨的組織法規(guī)、黨的領導法規(guī)、黨的自身建設法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊?！盵11]黨的組織法規(guī)是用于調整黨的各級各類組織產生、組成、職責等，完善黨的組織體系、黨內選舉、黨的組織工作等方面的法規(guī)；黨的領導法規(guī)是用于明確黨與各類組織領導與被領導關系，規(guī)范和保障黨對各方面工作實施領導方面的法規(guī)；黨的自身建設法規(guī)是用于加強黨的建設、提高黨的建設質量，保持黨的先進性和純潔性等方面的法規(guī)；黨的監(jiān)督保障法規(guī)是用于調整黨的監(jiān)督、激勵、懲戒、保障，保證黨組織和黨員干部履行好黨和人民賦予的職責方面的法規(guī)。黨內法規(guī)體系的“四大板塊”構成了黨的制度體系的“四梁八柱”，黨內法規(guī)體系在為提高黨的制度權威性和約束力提供法規(guī)依據的同時，也為黨的領導和黨的建設提供有力的制度保障。

黨內法規(guī)作為一種黨的制度類型，在黨的制度體系中居于主干地位，黨內法規(guī)自成體系，為了避免與黨的制度體系產生混同，厘清黨的制度體系與黨內法規(guī)體系的相互關系顯得尤其重要。二者的區(qū)別和聯系主要反映以下方面。

從兩個概念形成的歷史看，黨的制度先于黨內法規(guī)產生。黨的制度在黨成立時期就已有，而黨內法規(guī)概念是在1938年由毛澤東首先提出的。他說：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還必須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動?！盵12]特別是在黨的制度根據實踐需要不斷增多后，黨內法規(guī)的主干作用就愈加明顯。

從兩個體系的內涵外延看，黨的制度體系包含黨內法規(guī)體系。黨的制度體系是由黨內法規(guī)、黨內管理制度、黨的規(guī)范性文件等不同類型和功能的規(guī)范所構成的相互銜接、相互協調的有機整體，黨的制度體系的外延要大于黨內法規(guī)體系，許多黨的制度不屬于黨內法規(guī)，如省級以下黨組織制定的制度、涉及體制機制方面的制度等。

從兩個體系制定主體的層級看，黨內法規(guī)普遍高于黨的制度。黨內法規(guī)的類型有黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等，在黨內具有普遍約束力，制定主體限定為黨中央、黨中央各部門和省級黨委，而黨的制度的制定主體可以是黨的各級組織。

從兩個體系的功能看，黨內法規(guī)約束力強于其他黨的制度。黨內法規(guī)是由多種類型構成的高位階規(guī)范，規(guī)定著黨組織的基本屬性、結構功能，在黨的制度體系中具有根本性和基礎性的功能。黨內法規(guī)之外，黨內管理制度是各級黨組織按照所在部門、層級和區(qū)域的特點和要求，制定的用于規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的規(guī)章制度，具有相應的特定性和針對性；黨的規(guī)范性文件是黨組織及其部門在履職中形成的具有一定約束力的重要文件，也包括各級黨政聯合下發(fā)的重要文件，具有較強的靈活性和適應性。

綜上可見，黨的制度體系是由所有規(guī)范按照特定邏輯標準構成的一個有機整體，在運行中各類規(guī)范相輔相成、協調一致，在不同范圍和領域發(fā)揮效力，形成管黨治黨、治國理政的整體合力。

3.黨的制度體系科學化的實踐邏輯

嚴密的組織體系是中國共產黨的力量之基，通過黨的組織網絡履行人民賦予治理國家的權力，這就要求有科學完備的制度體系加以規(guī)范和保障。黨的制度體系涵蓋黨的領導和黨的建設，建構系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的黨的制度體系，需要黨的根本制度、基本制度、具體制度之間相互銜接，黨內法規(guī)、黨內管理制度、黨的規(guī)范性文件之間相互配套，黨的制度與國家制度之間相互協調，以更好地適應黨領導人民有效治理國家、以黨的自我革命引領社會革命的時代要求?；邳h的制度體系的內涵邏輯和結構邏輯，推進黨的制度體系科學化呈現以下實踐邏輯。

一是合目的性與合規(guī)律性的內在統(tǒng)一。黨的制度體系建構是在既定目標指引下認識規(guī)律、把握規(guī)律并運用規(guī)律指導制度建設、推動制度發(fā)展的實踐過程。由于制度是客觀事物發(fā)展到一定階段的產物，具有客觀性和必然性，而制度建設則是由主體人的觀念、意志、思維所主導的實踐活動，又具有主觀性和能動性，因而，黨的制度體系建構是一個主體見之于客觀、主觀與客觀相統(tǒng)一的科學化過程。黨的制度體系建構需要在黨的科學理論指導下，立足黨領導的偉大事業(yè)，不斷深化對馬克思主義執(zhí)政黨建設規(guī)律、中國特色社會主義建設規(guī)律的認識，并將這一規(guī)律性認識運用到黨的領導和黨的建設之中，轉化為與實踐發(fā)展相適應的黨的各項制度，為實現黨的奮斗目標提供制度保障。

二是制度建設與黨的各項建設的整體統(tǒng)一。在黨的建設總體布局中，制度建設因其具有全局性、穩(wěn)定性、長效性等特點，貫穿黨的各項建設之中，發(fā)揮著重要保障作用。黨的十六大首次提出：“一定要把思想建設、組織建設和作風建設有機結合起來，把制度建設貫穿其中，既立足于做好經常性工作，又抓緊解決存在的突出問題?！盵13]黨的十九大再次強調，全面推進黨的各項建設，把制度建設貫穿其中。黨的建設是自身各項建設按照嚴密邏輯構成的有機整體，制度建設作為黨的建設的載體和支撐，只有將制度建設貫穿黨的各項建設之中，通過制度建設將黨的建設聯結成一個整體，黨的建設才能發(fā)揮整體效應。

三是繼承與創(chuàng)新的有機統(tǒng)一。制度是人為建立起來的旨在調整政治、經濟和社會相互關系的一系列約束，隨著經濟社會的發(fā)展而變化。黨的制度建設是實現黨的領導、加強黨的建設的要求所決定的，黨面臨的形勢和任務在變化，黨的制度建設也要向前推進。習近平總書記指出：“我們要堅持以實踐基礎上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新，堅持和完善現有制度，從實際出發(fā)，及時制定一些新的制度，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！盵14]各方面制度當然包括黨的制度，推進黨的制度創(chuàng)新、健全黨的制度體系，要求我們堅持守正創(chuàng)新，既要科學總結黨的制度建設的歷史經驗，繼承和發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，又要鼓勵和支持各級黨組織根據時代要求進行制度創(chuàng)新，把實踐經驗及時上升為各項制度規(guī)范，用以統(tǒng)一黨組織及黨員的行動，推動黨的制度體系在繼承中創(chuàng)新、在發(fā)展中完善。

四是重點突破與整體推進的協調統(tǒng)一。黨的領導與黨的建設以及黨的各項建設之間是一種互為條件、相輔相成的關系，黨的制度體系建構以解決黨內問題為導向、以完善制度體系為目標。黨的十八屆三中全會以后，黨的建設制度改革進入加速期，習近平總書記指出：“新時代改革開放具有許多新的內涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重。”[15]要解決黨的根本制度、基本制度、具體制度之間聯系不夠緊密、實質性制度與程序性制度不夠配套、黨的制度與國家制度之間不夠銜接等問題，就要在統(tǒng)籌規(guī)劃黨的制度體系的基礎上，以解決黨的制度建設的重點問題為突破口，注重點面結合、以點帶面，通過健全黨的領導制度體系、完善全面從嚴治黨制度體系，整體推進黨的制度體系建設。

三、黨的制度體系科學化的推進路徑

黨的制度體系是按照特定價值和嚴密邏輯集合而成的一個有機系統(tǒng)，各項制度規(guī)范相互聯系、相輔相成，共同構成一個統(tǒng)一整體。黨的十八大以來，黨內法規(guī)體系加快建設促進了黨的制度體系建設的整體推進，黨的制度體系日益完善，依規(guī)治黨、制度治黨取得明顯成效。但也要看到，在制度“瘦身”和“健身”過程中，制度之間還存在不夠協調、不夠銜接的問題，黨的制度體系建設不僅要解決制度有沒有、好不好的問題，還要解決制度執(zhí)行能不能有效的問題。在新的“趕考”路上，黨面臨的“四大考驗”和“四大危險”仍將長期存在，黨的制度建設任重道遠，這就需要我們按照實踐要求深化黨的制度建設，不斷推進黨的制度體系科學化。

1.運用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌規(guī)劃黨的制度體系

涵蓋黨的領導和黨的建設兩方面制度的黨的制度體系，具有層次性、完整性、統(tǒng)一性、協同性和適應性等多重特征，客觀上要求運用科學的思維方法進行統(tǒng)籌規(guī)劃。黨的制度建設通常有兩種形式：一種屬于基層探索型，表現為自下而上的需求引導制度建設；另一種屬于頂層設計型，表現為自上而下的供給主導制度建設。在實踐中，這兩種形式往往交織在一起，相互配合共同推動制度發(fā)展。制度規(guī)劃作為制度供給的重要方式，是制度建設的重要環(huán)節(jié)，對于提高制度建設的前瞻性、增強制度體系的系統(tǒng)性起著引領作用。規(guī)劃本身需要運用科學的思維方法進行整體設計，而規(guī)劃黨的制度體系更為復雜，涉及理論與實踐、要素與形態(tài)、結構與功能等多重關系，是否運用系統(tǒng)思維至為關鍵。毛澤東曾指出：“思維是一種特殊物質的運動形態(tài)，它能夠反映客觀的性質，能夠反映客觀的運動，并且由此產生科學的預見，而這種預見經過實踐又能夠轉化成事物?！盵16]黨的十八大以來實施兩個黨內法規(guī)五年規(guī)劃，黨內法規(guī)體系建設的質量明顯提升，制度治本的效應充分顯現，實踐表明，統(tǒng)籌規(guī)劃是科學化建構黨的制度體系的重要方式。系統(tǒng)思維作為一種以系統(tǒng)論為認知框架的思維形態(tài)，是從整體上認識和把握相互關聯的各個部分及其結構與功能的思維方法，運用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌規(guī)劃黨的制度體系，有助于增強制度體系的系統(tǒng)性和協調性，既可防止大的方面漏項缺項，又可防止相關制度沖突“打架”。

運用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌規(guī)劃黨的制度體系，既要全面系統(tǒng)又要突出重點，以重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新帶動制度體系整體建設。一要突出重點立柱架梁。根據基礎性主干法規(guī)制度建設的需要，研究確定制度建設的重點項目，通過布“點”建設，搭建制度體系的“四梁八柱”。二要打通環(huán)節(jié)形成整體。把相關制度點串連成線，打通黨的領導與黨的建設體制機制的各個環(huán)節(jié)，形成環(huán)環(huán)緊扣、有機銜接的制度鏈。三要點面結合破立并舉。通過清理已經失效的制度，填補實踐急需制度的空白，將制度點線面編織成網，提高制度的集成性和嚴密性，扎牢從嚴管黨治黨的制度籠子。四要縱橫交錯上下聯動。在加強靜態(tài)的制度體系建設的同時，還要注重構建動態(tài)的制度運行機制，通過完善制約與激勵、自律與他律、進退與獎懲的相容機制，形塑有章可循、有制可依、違規(guī)必究的制度運行良好生態(tài)。

2.在“統(tǒng)”“分”耦合中科學制定各項制度

黨的制度體系由實體性制度、程序性制度、配套性制度等共同構成，由“分”到“統(tǒng)”、“統(tǒng)”“分”耦合是黨的制度體系化的演進規(guī)律。制度出臺在調整對象、調整事項、調整功能上均有分工，先根據實踐需要制定單項制度，再按照先原則后規(guī)則、先實體后程序、先體制后機制的次序，將制度“元件”合乎邏輯地嵌入制度體系中，在“分”的基礎上實現“統(tǒng)”的集成。就是根據實踐發(fā)展需要對已有制度進行修訂和集成，在制度建設上從建章立制向體系建構轉變，使制度規(guī)范更加科學、合理和有效，使制度間實現關聯互補和整合對接，讓制度更具有系統(tǒng)性、協調性和統(tǒng)一性[17]。制度建設的短板，一方面，表現為制度短缺，制度供給滯后于實際；另一方面，表現為制度體系不健全、結構不合理，如缺少程序性制度，導致制度缺乏可操作性。在“統(tǒng)”“分”耦合中科學制定各項制度，就要著眼于制度體系的邏輯性和制度落實的有效性，根據實踐需要加快緊要制度的制定，上下聯動提高制度供給的能力和水平，推動各項制度相互銜接、各類制度相互配套。

一是把黨的制度建設貫穿于黨的領導和黨的建設各個方面。堅持和加強黨的全面領導本身就是一個制度問題，通過黨的領導制度建設，為實現黨的領導提供政治、思想、組織保證。黨的建設是永葆黨的先進性和純潔性的必然要求，通過深化黨的建設制度改革，及時調整黨內關系、規(guī)范黨員行為、解決黨內問題，使黨始終成為堅強的馬克思主義政黨。因此，一方面，要把黨的領導融入黨的制度建設全過程，以制度建設引領和保障黨的建設，著力提高黨的建設科學化水平；另一方面，要以實現黨的全面領導為目標，健全黨的領導制度體系，著力提高黨領導人民有效治理國家的效能。

二是根據實踐需要及時填補制度體系的缺口。黨領導的事業(yè)是不斷向前發(fā)展的，黨的制度建設也要及時跟進，填補實踐留下的制度空白，使制度體系的系統(tǒng)功能得以發(fā)揮。黨的十八大以來的制度建設提供了可借鑒的經驗，例如，黨組是黨的組織體系中的重要組成部分，及時出臺《中國共產黨黨組工作條例(試行)》法規(guī)，填補了黨的組織體系建設中的法規(guī)空白；紀律檢查機關是黨內監(jiān)督的責任主體，及時出臺《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)劃(試行)》法規(guī)，解決了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的權力制約難題。又如，在《中國共產黨農村基層組織工作條例》中，規(guī)定村改社區(qū)應當同步調整或者成立黨組織，如何建立農村社區(qū)黨組織還需要地方黨組織結合實際制定實施細則。

三是在頂層設計的基礎上鼓勵基層大膽探索。地方黨組織是黨的制度建設的重要主體，建構黨的制度體系需要地方黨組織根據基層實踐進行積極探索，應鼓勵處于黨的建設一線的黨組織根據制度建設的需要大膽探索，及時將實踐經驗提煉為職責范圍內的制度規(guī)范。上級黨組織再通盤考慮，按照制度體系建構的頂層設計要求，將低位階的制度規(guī)范上升為高位階的制度規(guī)范，逐步擴大制度規(guī)范的適用范圍，直至成為具有普遍約束效力的黨內法規(guī)。

四是保持程序性制度、配套性制度建設與實體性制度建設相協調。黨的制度體系是一個有機整體，要求結構合理、功能完備，實體性制度建設往往先行一步。如果程序性制度、配套性制度建設不能及時跟上，制度體系的整體效應就要打折扣。建構和完善制度體系，首先要加強具有配套功能的關鍵制度的建設，以增強各項制度之間的互補性和聯動性；然后根據實體性制度運行情況出臺配套的程序性制度，并制定相關制度實施細則和辦法措施，以增強制度落實的協同性和有效性。

3.以健全而有力的監(jiān)督保障制度體系有效運行

完善的黨的制度體系都是在制度運行的動態(tài)中形成的，黨的制度體系建設是一個包括制度設計、制度制定、制度執(zhí)行等在內的系統(tǒng)工程，制度執(zhí)行是其中的重要環(huán)節(jié)。習近平總書記指出：“制定制度很重要，更重要的是抓落實，九分氣力要花在這上面。”[18]制度執(zhí)行要真正嚴起來，離不開“關鍵少數”的責任擔當和廣大黨員的制度意識，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督至關重要。有制度而缺乏對制度執(zhí)行的監(jiān)督，如同設置了“高壓線”而沒通上“電”，制度規(guī)范往往會落空，制度的剛性約束力也會弱化。制度執(zhí)行力是反映制度體系運行及整體效用發(fā)揮的重要指標，加強制度執(zhí)行力建設既是維護制度權威的客觀需要，也是推動制度落實的必要途徑，重點是強化制度監(jiān)督。

一方面，根據新情況新問題健全制度監(jiān)督體系，形成對制度執(zhí)行監(jiān)督的合力。通過建立健全權力監(jiān)督的體制機制，推動黨內監(jiān)督和群眾監(jiān)督內容貫通、形式對接，紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督相互協調、有效銜接，黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察相互貫通、有機融合，形成高效統(tǒng)一的黨和國家監(jiān)督體系，使監(jiān)督制度更加科學，制度監(jiān)督更加有效。

另一方面，以有力的問責落實全面從嚴治黨主體責任，推動制度監(jiān)督落地落實。要以《中國共產黨問責條例》為依據，根據不同責任主體的具體情況，制定切實可行的問責實施細則和辦法措施，進一步細化問責主體、對象、事項、內容和方式，壓緊壓實全面從嚴治黨責任制，為制度執(zhí)行通上“高壓電”。