姚佩林， 路暢， 趙李軍， 張爭奇， 張明遠(yuǎn)

(1.陜西寶漢高速公路建設(shè)管理有限公司 漢川分公司， 陜西 漢中 723000;2.長安大學(xué) 特殊地區(qū)公路工程教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室， 陜西 西安 710064)

早期中國高速公路數(shù)量少，采用“管養(yǎng)一體”的傳統(tǒng)日常養(yǎng)護(hù)模式即可滿足運(yùn)營需求。隨著高速公路網(wǎng)的不斷延展及市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，“管養(yǎng)一體”模式逐漸與高速公路養(yǎng)護(hù)市場發(fā)展現(xiàn)狀脫節(jié)，存在監(jiān)管和競爭機(jī)制缺乏、信息化不足、效率低下等問題，導(dǎo)致日常養(yǎng)護(hù)出現(xiàn)職責(zé)不清、資源配置不合理等問題，亟須對“管養(yǎng)一體”模式進(jìn)行市場化改革。

美國高速公路養(yǎng)護(hù)由聯(lián)邦政府將具體的日常養(yǎng)護(hù)委托給州或地方公路管理部門，管理機(jī)構(gòu)采用招投標(biāo)的方式將養(yǎng)護(hù)工程承包給私人養(yǎng)護(hù)公司，并依據(jù)AASHO養(yǎng)護(hù)手冊要求進(jìn)行監(jiān)督。日本高速公路養(yǎng)護(hù)由道路公團(tuán)負(fù)責(zé)，道路公團(tuán)依據(jù)《道路公團(tuán)法》進(jìn)行養(yǎng)護(hù)管理，已達(dá)到完全市場化的階段。美國和日本的高速公路日常養(yǎng)護(hù)模式流程清晰，立法健全且實(shí)現(xiàn)了市場化，具有一定借鑒意義。為改進(jìn)中國日常養(yǎng)護(hù)模式的不足，胡若雯基于德爾菲法提出高速公路日常養(yǎng)護(hù)質(zhì)量定量評價(jià)指標(biāo)和模型；晏飛在傳統(tǒng)日常養(yǎng)護(hù)管理的基礎(chǔ)上提出日常養(yǎng)護(hù)管理系統(tǒng)的整體結(jié)構(gòu)，并對系統(tǒng)內(nèi)各功能模塊進(jìn)行了詳細(xì)設(shè)計(jì)。以上研究尚處于起步階段，存在主觀性強(qiáng)和自動化程度偏低等問題。為推進(jìn)管理模式改革，劉廷國提出“績效托管公路養(yǎng)護(hù)模式”，以達(dá)到中長期養(yǎng)護(hù)質(zhì)量效益為目標(biāo)，將新型養(yǎng)護(hù)技術(shù)與新型管理模式相結(jié)合，為管養(yǎng)模式改革提供了新思路。但這種模式脫離了中國日常養(yǎng)護(hù)市場現(xiàn)狀，直接推行存在較大阻力，缺乏必要的過渡階段。鑒于此，本文結(jié)合日常養(yǎng)護(hù)管理現(xiàn)狀，提出漸進(jìn)式高速公路日常養(yǎng)護(hù)體制改革方案，即“項(xiàng)目級”總承包、“路網(wǎng)級”總承包和“全過程”總承包，就這3種日常養(yǎng)護(hù)模式的運(yùn)行管理過程、特點(diǎn)及適用狀況進(jìn)行論述。

1 運(yùn)行管理過程

1.1 “項(xiàng)目級”總承包

“項(xiàng)目級”總承包是高速公路日常養(yǎng)護(hù)市場化的初級模式，該模式針對某條高速公路，由高速公路營運(yùn)分公司采用招投標(biāo)的方式選擇日常養(yǎng)護(hù)專業(yè)承包單位，其管理模式為集團(tuán)公司→營運(yùn)分公司(工程養(yǎng)護(hù)科)→養(yǎng)護(hù)工區(qū)→養(yǎng)護(hù)總承包公司。

“項(xiàng)目級”總承包模式下日常養(yǎng)護(hù)分為七類，分別為日常保養(yǎng)、小修工程、應(yīng)急工程、特色養(yǎng)護(hù)、消防維保、綠化養(yǎng)護(hù)、檢測維修。養(yǎng)護(hù)科預(yù)測未來一年的日常養(yǎng)護(hù)工程量并報(bào)上級單位，批準(zhǔn)后分公司編制招標(biāo)文件進(jìn)行公開招投標(biāo)，選擇承包單位并簽訂總承包合同(見圖1)。由于消防維保、綠化養(yǎng)護(hù)及檢測維修的規(guī)律性較強(qiáng)，分公司將其以詢價(jià)的方式委托給專業(yè)施工單位并額外簽訂專業(yè)承包合同。對于應(yīng)急工程，管養(yǎng)雙方在總承包合同中約定由分公司直接指導(dǎo)監(jiān)管，在遇到突發(fā)險(xiǎn)情時(shí)由分公司統(tǒng)一調(diào)度機(jī)械設(shè)備和搶險(xiǎn)人員，提高搶修效率。對于專業(yè)性強(qiáng)的特色養(yǎng)護(hù)，可根據(jù)設(shè)備、人員、技術(shù)能力在多個(gè)總承包單位中擇優(yōu)選用。該模式可實(shí)現(xiàn)日常養(yǎng)護(hù)的管養(yǎng)分離，其流程清晰，能提升高速公路日常養(yǎng)護(hù)時(shí)效性和日常養(yǎng)護(hù)水平。

圖1 “項(xiàng)目級”總承包運(yùn)行流程

1.2 “路網(wǎng)級”總承包

“路網(wǎng)級”總承包是高速公路日常養(yǎng)護(hù)市場化的中級模式。省高速公路集團(tuán)公司(下稱集團(tuán)公司)根據(jù)高速公路的地理位置及路況，將路網(wǎng)劃分為由若干營運(yùn)分公司負(fù)責(zé)管理的片區(qū)，將片區(qū)內(nèi)所有日常養(yǎng)護(hù)對外承包給一家專業(yè)養(yǎng)護(hù)單位，且承包單位對各條路的分公司負(fù)責(zé)。集團(tuán)公司通過公開招投標(biāo)選擇日常養(yǎng)護(hù)承包單位并簽訂總承包合同，各營運(yùn)分公司監(jiān)管下轄路段的日常養(yǎng)護(hù)。其管理模式為集團(tuán)公司→分公司(工程養(yǎng)護(hù)科)→養(yǎng)護(hù)總承包公司。

日常養(yǎng)護(hù)總承包方下設(shè)路基路面、橋涵、沿線設(shè)施及綠化日常養(yǎng)護(hù)組，分別負(fù)責(zé)四類養(yǎng)護(hù)工程的養(yǎng)護(hù)。為掌握不同承包路段的養(yǎng)護(hù)需求，高效調(diào)配人員和設(shè)備，養(yǎng)護(hù)施工單位成立若干養(yǎng)護(hù)小組，每個(gè)養(yǎng)護(hù)小組負(fù)責(zé)一個(gè)營運(yùn)分公司所有的日常養(yǎng)護(hù)任務(wù)，同時(shí)接受營運(yùn)分公司監(jiān)管(見圖2)。該模式是對“項(xiàng)目級”總承包的優(yōu)化，擴(kuò)大了管養(yǎng)范圍，不僅總承包方能根據(jù)承包段路況合理調(diào)配養(yǎng)護(hù)資源，優(yōu)化資源配置，而且集團(tuán)公司能對養(yǎng)護(hù)費(fèi)用和質(zhì)量進(jìn)行有效控制。

1.3 “全過程”總承包

“全過程”總承包是高速公路日常養(yǎng)護(hù)市場化的高級模式。高速公路專業(yè)養(yǎng)護(hù)承包商與集團(tuán)公司簽訂中、長期總承包管養(yǎng)合同，集團(tuán)公司在養(yǎng)護(hù)資金范圍內(nèi)委托專業(yè)養(yǎng)護(hù)承包商對路基路面、橋隧等綜合路產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)、全面、經(jīng)濟(jì)、全程總承包養(yǎng)護(hù)，總承包商始終為集團(tuán)公司提供符合績效考核標(biāo)準(zhǔn)的高速公路狀況?！叭^程”總承包的運(yùn)行模式為集團(tuán)公司→養(yǎng)護(hù)總承包公司。

圖2 “路網(wǎng)級”總承包運(yùn)行流程

“全過程”總承包模式要求集團(tuán)公司在高速公路大數(shù)據(jù)調(diào)研的基礎(chǔ)上確定高速公路養(yǎng)護(hù)的敏感性因素，并建立高速公路性能衰變與敏感性因素模型及日常養(yǎng)護(hù)費(fèi)用變化模型；然后對養(yǎng)護(hù)路段進(jìn)行承包前綜合風(fēng)險(xiǎn)評估，并深度了解病害，以便科學(xué)測算總承包標(biāo)底；之后養(yǎng)護(hù)總承包單位與集團(tuán)公司簽訂綜合養(yǎng)護(hù)總承包合同，由承包商確定具體養(yǎng)護(hù)措施(見圖3)?！叭^程”總承包是對“路網(wǎng)級”總承包的進(jìn)一步升級，將高速公路養(yǎng)護(hù)工程進(jìn)一步放權(quán)給總承包單位，有利于資源集約化利用和積極開發(fā)高速公

圖3 “全過程”總承包運(yùn)行流程

路性能檢測技術(shù)，在解放勞動力的同時(shí)提高養(yǎng)護(hù)實(shí)效和規(guī)范性。

2 養(yǎng)護(hù)模式對比分析

以上3種總承包養(yǎng)護(hù)模式分別適合于不同高速公路管理現(xiàn)狀及市場化發(fā)展情況，下面分別就其管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能、養(yǎng)護(hù)承包期限、養(yǎng)護(hù)發(fā)包內(nèi)容和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用支付方式、承包單位資質(zhì)等進(jìn)行對比分析。

2.1 管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能

3種養(yǎng)護(hù)模式下職能有所區(qū)別，管理方各部門的職能見表1。根據(jù)表1中各部門的職能，“路網(wǎng)級”營運(yùn)分公司主要起協(xié)助管理的作用，同時(shí)對集團(tuán)公司工作人員有日常養(yǎng)護(hù)專業(yè)要求，養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)較龐大，相對“項(xiàng)目級”總承包運(yùn)行效率下降?！叭^程”總承包精簡的管養(yǎng)模式使?fàn)I運(yùn)方只需將公路養(yǎng)護(hù)視為商品，按照績效考核標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收養(yǎng)護(hù)任務(wù)，同時(shí)能實(shí)時(shí)動態(tài)監(jiān)管，減少了審批上報(bào)環(huán)節(jié)和第三方，養(yǎng)護(hù)效率最高，管理方日常養(yǎng)護(hù)壓力減輕。

表1 3種養(yǎng)護(hù)模式下各部門的職能

2.2 養(yǎng)護(hù)承包期限

承包期限是影響高速公路日常養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的重要因素之一。承包期限太長，在長期合作中缺乏競爭容易產(chǎn)生慣性思維，難以保證養(yǎng)護(hù)質(zhì)量；承包期限太短，承包人不能全面掌握承包路況，影響其制訂有針對性的養(yǎng)護(hù)方案和調(diào)整養(yǎng)護(hù)資源。因此，需合理確定承包期限，使養(yǎng)護(hù)模式優(yōu)勢最大化。

對陜西、河南、山東等省50條代表性高速公路路段日常養(yǎng)護(hù)承包期限進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示：高速公路日常養(yǎng)護(hù)承包期限有1年、2年、3年和5年之分，其中承包期限為1年的路段有8條，占調(diào)查總數(shù)的16%；承包期限為2年的路段有5條，占調(diào)查總數(shù)的10%；承包期限為3年的路段有28條，占調(diào)查總數(shù)的56%；承包期限為5年的路段有9條，占調(diào)查總數(shù)的18%(見圖4)。2年、3年、5年是最常采用的承包期限。

圖4 承包期限餅狀圖

結(jié)合部分高速公路承包期限現(xiàn)狀和3種管理模式的特點(diǎn)，確定3種模式的承包期限如下：“項(xiàng)目級”總承包僅涉及一條高速公路的日常養(yǎng)護(hù)，承包期限初定為3年；“路網(wǎng)級”總承包模式涉及日常養(yǎng)護(hù)規(guī)模大，承包方需足夠的時(shí)間了解養(yǎng)護(hù)路段狀況，初擬承包期限為5年；“全過程”總承包的建立和運(yùn)行依賴大量養(yǎng)護(hù)數(shù)據(jù)，且需要承包方對某條高速公路進(jìn)行全面長期的養(yǎng)護(hù)規(guī)劃并完善數(shù)據(jù)系統(tǒng)，承包期限延長為6年(見圖5)。3種養(yǎng)護(hù)模式承包期限逐漸遞增，可根據(jù)承包方資質(zhì)、道路發(fā)展?fàn)顩r靈活調(diào)整。

圖5 不同養(yǎng)護(hù)模式下養(yǎng)護(hù)承包期限比較

2.3 合同內(nèi)容比較

“項(xiàng)目級”與“路網(wǎng)級”總承包的日常養(yǎng)護(hù)發(fā)包內(nèi)容基本一致，但“項(xiàng)目級”總承包業(yè)主需面對兩個(gè)承包商，將基礎(chǔ)日常養(yǎng)護(hù)公開招標(biāo)選擇一個(gè)承包商，同時(shí)將日常養(yǎng)護(hù)中專業(yè)性較強(qiáng)的消防維保、綠化養(yǎng)護(hù)及檢測維修分包給專業(yè)施工單位，專員專干，使養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和效率得到保證。“路網(wǎng)級”總承包涉及多條公路的日常養(yǎng)護(hù)，集團(tuán)公司通過公開招標(biāo)確定一個(gè)總承包商并簽訂施工總承包合同，營運(yùn)公司根據(jù)制訂的年度日常養(yǎng)護(hù)計(jì)劃將全年的日常養(yǎng)護(hù)任務(wù)分解到月，制訂月度日常養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，并和養(yǎng)護(hù)承包方簽訂月度日常養(yǎng)護(hù)合同?！叭^程”總承包的養(yǎng)護(hù)發(fā)包內(nèi)容與前兩者相比更全面、綜合，包含日常養(yǎng)護(hù)工程的同時(shí)，還具備進(jìn)一步涵蓋大、中修及專項(xiàng)工程的潛力(見圖6)?！绊?xiàng)目級”總承包需要將日常養(yǎng)護(hù)分包給諸多承包商；“路網(wǎng)級”總承包模式不需要分包，但需詳細(xì)劃分發(fā)包內(nèi)容，與業(yè)主簽訂月度養(yǎng)護(hù)合同，該模式下簽訂合同數(shù)量最多，需加強(qiáng)合同管，做好大小合同的跟蹤、控制及調(diào)整；“全過程”總承包的發(fā)包內(nèi)容最全面。3種養(yǎng)護(hù)模式均遵循專員專干的原則，優(yōu)化資源配置，在降低養(yǎng)護(hù)成本的同時(shí)提高養(yǎng)護(hù)效率。

圖6 不同養(yǎng)護(hù)模式下養(yǎng)護(hù)合同內(nèi)容比較

2.4 養(yǎng)護(hù)費(fèi)用支付方式

“項(xiàng)目級”與“路網(wǎng)級”總承包模式采用計(jì)量支付的費(fèi)用支付方式。營運(yùn)公司確定工程量清單和定額單價(jià)，在養(yǎng)護(hù)工區(qū)統(tǒng)計(jì)工程量后向承包方支付養(yǎng)護(hù)費(fèi)用?！叭^程”總承包模式采用總價(jià)分期支付的方式。首先集團(tuán)公司提供工程量清單，然后總承包方參考工程量清單計(jì)算養(yǎng)護(hù)成本作為總報(bào)價(jià)的依據(jù)，最后由集團(tuán)公司根據(jù)合同中規(guī)定的管養(yǎng)績效考核標(biāo)準(zhǔn)及評價(jià)結(jié)果分期支付工程款。在績效考核的支付模式下，承包方按需自行分配養(yǎng)護(hù)資金，通過革新養(yǎng)護(hù)技術(shù)、降低養(yǎng)護(hù)成本及提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量獲利。兩種計(jì)費(fèi)方式的優(yōu)缺點(diǎn)見表2。

表2 計(jì)費(fèi)方式優(yōu)缺點(diǎn)比較

2.5 總承包單位資質(zhì)

由于3種日常養(yǎng)護(hù)模式的發(fā)包內(nèi)容、養(yǎng)護(hù)規(guī)模和運(yùn)行特點(diǎn)不同，高速公路營運(yùn)單位對總承包單位資質(zhì)的要求有所不同。以《公路日常養(yǎng)護(hù)工程市場準(zhǔn)入暫行規(guī)定》作為營運(yùn)單位確定總承包方單位資質(zhì)的依據(jù)，各模式下總承包單位資質(zhì)要求如下：“項(xiàng)目級”總承包日常養(yǎng)護(hù)模式的規(guī)模小，任務(wù)量輕，總承包單位應(yīng)至少具備公路養(yǎng)護(hù)三類甲級資質(zhì)；“路網(wǎng)級”總承包涉及的工程量大，養(yǎng)護(hù)模式運(yùn)作復(fù)雜，專業(yè)性更強(qiáng)，日常養(yǎng)護(hù)承包單位應(yīng)至少具備公路養(yǎng)護(hù)二類乙級資質(zhì)；與前兩者相比，“全過程”總承包模式承包規(guī)模大、內(nèi)容全面，對承包商資質(zhì)要求更嚴(yán)格，還要求承包方具有創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)技術(shù)的潛質(zhì)，高速公路養(yǎng)護(hù)承包單位應(yīng)至少具備公路養(yǎng)護(hù)二類甲級資質(zhì)。

3 適用狀況分析

3種高速公路日常養(yǎng)護(hù)模式具有層層遞進(jìn)的關(guān)系，逐步推進(jìn)市場化進(jìn)程。“項(xiàng)目級”總承包是初級階段，在該模式下，日常養(yǎng)護(hù)任務(wù)量小，監(jiān)管有序且具有較強(qiáng)的專業(yè)性和針對性，養(yǎng)護(hù)任務(wù)計(jì)劃明確，工作效率高且合同管理簡潔。但管養(yǎng)規(guī)模小，市場化改革力度不強(qiáng)?！绊?xiàng)目級”總承包適合在營運(yùn)分公司內(nèi)部推行。

“路網(wǎng)級”總承包是市場化改革的過渡階段，養(yǎng)護(hù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。集團(tuán)公司將所有養(yǎng)護(hù)路段的日常養(yǎng)護(hù)承包給一家專業(yè)養(yǎng)護(hù)單位，有利于優(yōu)化資源配置。但由于一家承包單位的養(yǎng)護(hù)設(shè)備供多條路段使用，在暴雪、暴雨天氣等緊急情況下會出現(xiàn)設(shè)備供應(yīng)不及時(shí)、應(yīng)急能力差的情況，且營運(yùn)單位監(jiān)管任務(wù)重，合同管理復(fù)雜?！奥肪W(wǎng)級”總承包適合在集團(tuán)公司內(nèi)或多個(gè)片區(qū)內(nèi)推行。高速公路營運(yùn)單位與日常養(yǎng)護(hù)總承包單位需要在“路網(wǎng)級”總承包的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，積累大量養(yǎng)護(hù)數(shù)據(jù)，進(jìn)一步過渡到“全過程”總承包階段。

“全過程”總承包是高級階段，是在“路網(wǎng)級”總承包的基礎(chǔ)上不斷革新養(yǎng)護(hù)技術(shù)，基于養(yǎng)護(hù)數(shù)據(jù)庫建立的一種高效、綜合、長周期的養(yǎng)護(hù)模式。相比于前兩種日常養(yǎng)護(hù)模式，“全過程”總承包模式改革力度最大，技術(shù)性和專業(yè)性最強(qiáng)。在日常養(yǎng)護(hù)數(shù)據(jù)庫運(yùn)作下，便于高速公路日常養(yǎng)護(hù)管養(yǎng)雙方在監(jiān)管中開展監(jiān)測預(yù)警與指揮調(diào)度、突發(fā)事件與應(yīng)急處置響應(yīng)等，且能優(yōu)化資源配置，與新技術(shù)結(jié)合推動養(yǎng)護(hù)行業(yè)進(jìn)入“網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代”，促進(jìn)更加集約、高效的“跨省域”養(yǎng)護(hù)集團(tuán)公司的形式，實(shí)現(xiàn)高速公路長壽命周期養(yǎng)護(hù)和日常養(yǎng)護(hù)市場化。3種日常養(yǎng)護(hù)模式的關(guān)系見圖7。

圖7 3種養(yǎng)護(hù)模式的關(guān)系

4 結(jié)論和建議

針對高速公路日常養(yǎng)護(hù)現(xiàn)行“管養(yǎng)一體”模式存在的弊端，提出“項(xiàng)目級”總承包、“路網(wǎng)級”總承包和“全過程”總承包3種市場化養(yǎng)護(hù)模式。這3種模式分別是市場化日常養(yǎng)護(hù)模式的初級階段、過渡階段和高級階段，層層遞進(jìn)，由單條管養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)槁肪W(wǎng)管養(yǎng)，由計(jì)量支付轉(zhuǎn)變?yōu)楣佛B(yǎng)護(hù)產(chǎn)品輸出，由人工評價(jià)決策轉(zhuǎn)變?yōu)榇髷?shù)據(jù)評價(jià)決策，實(shí)現(xiàn)管養(yǎng)分離的同時(shí)逐步增大市場化程度，逐步簡化市場化模式運(yùn)行流程，推動技術(shù)創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)高速公路營運(yùn)單位和承包商的雙贏。采用3種養(yǎng)護(hù)模式能提高日常養(yǎng)護(hù)施工質(zhì)量、節(jié)約資金，通過引入日常養(yǎng)護(hù)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和信息可靠性，極大推動公路日常養(yǎng)護(hù)市場化進(jìn)程。

3種日常養(yǎng)護(hù)模式還需依托實(shí)際高速公路進(jìn)行實(shí)踐驗(yàn)證，形成科學(xué)、合理的日常養(yǎng)護(hù)管理理論。此外，基于道路養(yǎng)護(hù)大數(shù)據(jù)的養(yǎng)護(hù)評價(jià)決策系統(tǒng)是“全過程”總承包養(yǎng)護(hù)模式的關(guān)鍵，在以后的高速公路日常養(yǎng)護(hù)管理中還需進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化研究。