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        淺析廣東省“三舊”改造工作存在問題與對策

        2022-12-13 07:22:26鄧惠民林婕
        關(guān)鍵詞:城市更新公益性廣東省

        鄧惠民 林婕

        1.廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司 廣東 廣州 510000

        2.廣東省科學(xué)院廣州地理研究所 廣東 廣州 510000

        1 廣東省“三舊”改造工作的背景

        廣東省歷經(jīng)幾十年快速發(fā)展,經(jīng)濟增長方式逐漸由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變,對土地利用方式提出了更高的要求。通過“三舊”改造,解決舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊中布局不合理、利用效率不高、功能不完善等問題,提高土地利用效率,為經(jīng)濟發(fā)展騰挪空間,具有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提高城鎮(zhèn)空間質(zhì)量內(nèi)涵的綜合效益?!叭f”改造有利于推動城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)由增量型向存量型改變,是廣東省在土地資源供需矛盾日益突出的情況下,拓展建設(shè)空間、保障發(fā)展用地的重要途徑,促進(jìn)全省高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)[1]。

        當(dāng)前,針對廣東省建設(shè)用地使用過程中普遍存在的不集約、效率低等問題,迫切需要通過“三舊”改造挖掘土地潛力,保障發(fā)展用地,科學(xué)合理利用資源,切實改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,促進(jìn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

        2 廣東“三舊”改造工作的成效

        據(jù)《廣東省深入推進(jìn)“三舊”改造三年行動方案(2019-2021年)》,2009至2019年間廣東省共實施“三舊”改造73.59萬畝,完成“三舊”改造42.58萬畝,投入改造資金1.48萬億元,節(jié)約土地約18.88萬畝?,F(xiàn)階段實現(xiàn)城市發(fā)展水平不斷提升,城市的綜合建設(shè)工作不斷的強化,百姓生產(chǎn)生活水平得以進(jìn)一步提高。廣東省“三舊”改造工作整體上成效明顯,如圖1、圖2所示。

        圖1 “三舊”改造前

        圖2 “三舊”改造后

        相對而言,改造前不僅表現(xiàn)出臟、亂、差的特點,對周邊的生態(tài)、人居環(huán)境造成了不利影響,基礎(chǔ)建設(shè)受到限制,制約了產(chǎn)業(yè)升級和生活條件改善。改造后,提高了土地資源的綜合利用效率,一方面更好激發(fā)區(qū)域的發(fā)展?jié)摿?,另一方面對區(qū)域的綜合經(jīng)濟部署做出合理的改善。

        廣東省“三舊”改造工作,基本上能夠按照因勢利導(dǎo)的方法實施,對于長期發(fā)展做出了較多的保障。但隨著工作逐漸深化,仍存在許多問題需解決,后期存量項目改造難度增大,多類問題凸顯,需引起重視。

        3 廣東“三舊”改造工作的問題

        3.1 閑置土地的監(jiān)管、審批權(quán)力分離導(dǎo)致管理問題

        閑置土地通常指應(yīng)該利用卻因各種原因被閑置而未得到利用的土地,土地資源管理角度一般指批而未建或未按用地指標(biāo)計劃落實的土地。嚴(yán)控閑置土地是政府出于集約合理利用土地、耕地保護政策的需要采取的管理措施,從而限制或激勵未有效利用或閑置沒有利用的土地合理發(fā)展。2019年,廣東省國土資源廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)“三舊”改造工作實施意見的通知》,明確閑置土地不得申請納入改造范圍的要求。

        在落實意見過程中,因閑置土地的監(jiān)管與審批的權(quán)利分管于不同的職責(zé)部門,即開竣工監(jiān)管職責(zé)部門與“三舊”改造審批職能部門,往往會出現(xiàn)不達(dá)標(biāo)的閑置土地審核不到位的管理漏洞。

        3.2 公益性用地未得到有效落實及保障

        根據(jù)城市更新相關(guān)政策規(guī)定,不同類型的改造項目移交的公益性用地比例不盡相同,除了在項目范圍內(nèi)移交足夠的公益性用地之外,差額的公益性用地還可以通過移交等量的經(jīng)營性用地予以補齊,超額的公益性用地可以協(xié)商政府有償收回。大多數(shù)項目范圍內(nèi)規(guī)劃的公益性用地比例并未達(dá)標(biāo),可能是因為控規(guī)公益性用地未落實好相關(guān)要求,亦可能是權(quán)屬人地塊本就不涉及城市道路、防護綠地等可以搭配的用地,致使他們更傾向于移交等量的經(jīng)營性用地予以補齊,長久以來,公益性用地便逐漸減少,與公眾對于公益性用地日益增長的需求相矛盾。

        3.3 最新土地利用現(xiàn)狀影響標(biāo)圖建庫

        根據(jù)最新的全國第三次國土調(diào)查成果,相關(guān)的圖斑范圍與以往的“二調(diào)”、2018年土地利用現(xiàn)狀出現(xiàn)較大出入,致使后續(xù)標(biāo)圖建庫的圖斑中出現(xiàn)大量不符合標(biāo)圖建庫一般要求的現(xiàn)狀非建設(shè)用地。項目因為早期符合“三舊”改造要求進(jìn)行相關(guān)改造,途中突然不符合“三舊”改造要求,致使項目停滯的情形比比皆是。不少項目憑空在項目范圍中零星分布多處“天窗”,相關(guān)上級部門并未就過渡時期的做法及規(guī)則進(jìn)行明晰,既不利于推進(jìn)城市更新項目,也不利于集約節(jié)約利用土地。

        3.4 城市更新機制不健全

        廣東省“三舊”改造工作過程中,對于城市更新機制比較單一。比如,城市更新的招商引資模式,完全是單純的販賣資源,并沒有加強城市資源的綜合利用。單一的販賣資源模式,導(dǎo)致城市可利用的資源逐步減少,主動權(quán)也掌握在別人手中,這樣的狀態(tài)下,并不能促使城市更新朝著正確的目標(biāo)前進(jìn),還會影響到城市的形象建設(shè)。城市更新時,對于階段性的目標(biāo)沒有合理的把握,很多更新目標(biāo)的落實,完全按照固定的套路開展,中途沒有靈活的調(diào)整,而且在更新的速度上比較緩慢,更新機制的整體價值創(chuàng)造,并不符合預(yù)期要求[2]。城市更新機制的打造,應(yīng)站在長遠(yuǎn)的角度思考,對于機制實施中出現(xiàn)的問題高度關(guān)注,為將來的發(fā)展做出更多的保障。

        3.5 改造方案不合理

        “三舊”改造專項規(guī)劃與改造方案較多局限在標(biāo)圖建庫的層面上,對于以往的規(guī)劃成效與現(xiàn)狀問題分析比較薄弱,從實際工作中得到的反饋信息也比較少,不利于長期工作的開展。改造方案的執(zhí)行模式,整體表現(xiàn)出按部就班、工作積極性不高的特點,靈活性不高,難以解決日益復(fù)雜的存量用地規(guī)劃,對于方案漏洞的彌補能力,以及方案的綜合創(chuàng)新,均有較大的困難。改造方案的實施時,對于各類特殊情況的處理,同樣沒有把握好方案的綜合效果,尤其是對方案的內(nèi)部矛盾應(yīng)對,未能夠科學(xué)的解決,反而是由此產(chǎn)生了新的挑戰(zhàn)。改造方案的設(shè)計和部署,應(yīng)按照科學(xué)的思路進(jìn)行優(yōu)化。

        3.6 重復(fù)建設(shè)問題突出

        “三舊”改造工作的規(guī)劃與建設(shè)過程中,往往基于近期目標(biāo)進(jìn)行實施改造,缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃的眼光,未能從多個角度考慮布局與同期專項建設(shè)的需求,容易忽略“三舊”改造的發(fā)展方向,片面追求短期經(jīng)濟發(fā)展。一旦規(guī)劃建設(shè)脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和發(fā)展實際,將導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象,使得成本投入增加、資金和土地資源浪費、改造項目穩(wěn)定性較差、土地閑置等問題。

        3.7 改造創(chuàng)新薄弱

        廣東“三舊”改造工作的很多問題是長期積累的結(jié)果,如果不能對未來的發(fā)展高度負(fù)責(zé),勢必會造成較多的負(fù)面影響,這對于區(qū)域的綜合進(jìn)步造成了較大的阻礙。改造工作的一個嚴(yán)重問題,在于自身的創(chuàng)新非常薄弱,很多工作的實施,并沒有從多個角度思考,完全是按照單一的路線進(jìn)行操作,這樣的條件下,并不能對今后的發(fā)展較好的負(fù)責(zé)。改造工作的創(chuàng)新意識并不高,對其他區(qū)域的成功案例處于盲目的套用狀態(tài),未能夠按照個性化的改造模式進(jìn)行落實,這對于改造的發(fā)展,直接造成了較多的挑戰(zhàn)。改造工作的部署模式,并沒有加強各個部門的協(xié)調(diào),在權(quán)責(zé)之間不夠清晰,部門之間的合作,表現(xiàn)出踢皮球的現(xiàn)象,因此在長期發(fā)展方面,并不能得到良好的成果。改造工作的創(chuàng)新,應(yīng)根據(jù)時代的發(fā)展和自身的訴求,做出全面的優(yōu)化。

        4 廣東“三舊”改造工作的規(guī)劃對策

        4.1 加強職責(zé)部門的溝通,建立大數(shù)據(jù)共享平臺

        加強職責(zé)部門之間的橫向溝通,逐漸推進(jìn)大數(shù)據(jù)共享化建設(shè),建議利用國土空間一體化管理平臺等,推進(jìn)“三舊”改造項目數(shù)字化、共享化,促進(jìn)政策信息銜接到位,用地監(jiān)管有效。通過部門聯(lián)審、項目協(xié)議監(jiān)管、部門聯(lián)合監(jiān)管等機制,推動監(jiān)管與審批部門之間工作內(nèi)容、工作方式及工作流程的相互了解,從而提高工作效率與減少矛盾,提升“三舊”改造管理能力。

        4.2 加強對“三舊”改造主體的監(jiān)管力度

        統(tǒng)一思想,提高認(rèn)識,切實增強相關(guān)職責(zé)部門對“三舊”改造監(jiān)督檢查工作的責(zé)任感和緊迫感,嚴(yán)格落實國家最新政策要求,防范廉政風(fēng)險。加強對“三舊”改造主體的監(jiān)管力度,制定監(jiān)督檢查的工作計劃,確定督查工作重點,防范出現(xiàn)社會風(fēng)險。

        4.3 優(yōu)化控規(guī)調(diào)整相關(guān)機制,建立公益性用地平衡臺賬

        若某個片區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃涉及調(diào)整,涉及“三舊”改造的用地,若不符合相關(guān)改造方向所需移交的公益性用地比例要求,需同步調(diào)整該范圍公益性用地方案,使該項目范圍內(nèi)公益性用地比例要求達(dá)到“三舊”改造的要求。倘若仍無法滿足移交公益性比例要求,或?qū)嵲跓o法騰挪出相關(guān)的用地作為公益性用地,可建立一個公益性異地平衡的臺賬,既本項目移交等量的經(jīng)營性用地予以補齊的同時,需在他“三舊”改造項目中的超額公益性用地落實相關(guān)規(guī)模,如此一來,可以保證整體公益性比例的不減少。

        4.4 制定過渡時期政策,為城市更新項目保駕護航

        根據(jù)既有政策文件依據(jù),對于現(xiàn)狀非建設(shè)用地,但是實地已在2009年12月31日前建設(shè)使用的情形進(jìn)行論證,可解決部分項目問題。亦或套用“三地”的概念,對項目無法單獨出具規(guī)劃設(shè)計條件等情形進(jìn)行說明,即可不受上蓋比例限制,但是會增加地方相關(guān)指標(biāo)的壓力。部分“三調(diào)”調(diào)查為非建設(shè)用地的地塊可能從始至終均為建設(shè),考慮到“三舊”項目上該比例要求只要達(dá)到30%,其余土地可搭配空地的情形,應(yīng)由上級部門將“三調(diào)”與歷代土地利用現(xiàn)狀情形進(jìn)行結(jié)合整理出全新的分析數(shù)據(jù)庫,用于標(biāo)圖建庫及相關(guān)用地報批,已達(dá)到減輕地方指標(biāo)壓力。

        4.5 健全城市更新機制,創(chuàng)新發(fā)展方向

        “三舊”改造工作的目的在于提高城市的綜合發(fā)展水平,為了在今后的改造中得到更好的成果,應(yīng)努力健全城市更新機制,在不同區(qū)域的發(fā)展方向上保持個性化。2021年,全國“三舊”改造(城市更新)領(lǐng)域首部省級政府規(guī)章《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》正式實施,標(biāo)志著廣東舊改法治建設(shè)進(jìn)入新階段。在以往的廣東“三舊”改造實踐中,并非遇舊就改,而是在原有基礎(chǔ)上,嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、大規(guī)模增建、大規(guī)模搬遷,確保住房租賃市場供需平穩(wěn)。強調(diào)保留利用既有建筑,保持老城格局尺度,延續(xù)城市特色風(fēng)貌,達(dá)到提升城市品質(zhì)、加強基層治理、推動鄉(xiāng)村振興的目標(biāo),推動城市舊空間轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行旅?。由此可見,未來的城市更新方式方法?yīng)不斷的調(diào)整,減少盲目的更新。

        4.6 優(yōu)化改造方案,提高工作可行性

        “三舊”改造工作過程中,應(yīng)深度挖潛,全面開展項目排查,對各個項目進(jìn)行徹底的摸底調(diào)研。改造方案的調(diào)整,避免盲目的調(diào)整,應(yīng)對改造方案的問題深入挖掘與進(jìn)行可行性研判。例如,改造成本過高時,應(yīng)分析成本過高的原因,對改造的技術(shù)、改造的設(shè)備、改造的區(qū)域重新設(shè)計評估,而不是盲目的削減成本,這樣不僅無法得到突出的成績,還有可能造成新的漏洞。改造方案的調(diào)整,應(yīng)把握好各個方案的銜接效果和相互輔助效果。

        4.7 優(yōu)化用地布局,提高資源整合水平

        應(yīng)明確“三舊”改造目標(biāo),從基礎(chǔ)著手,確定改造策略,優(yōu)化用地布局,提高資源整合水平。產(chǎn)業(yè)方面,要根據(jù)產(chǎn)業(yè)的部署特點確定優(yōu)化方向,堅持對土地資源有效的整合與利用。比如,工業(yè)用地雖然可以創(chuàng)造出較高的經(jīng)濟效益,但是造成的污染問題比較突出,對于城市發(fā)展和百姓生活造成了巨大的影響。為此,應(yīng)增加生態(tài)修復(fù)類改造項目和公益服務(wù)類項目用地,堅持減少土地污染,加強生態(tài)維護,結(jié)合國家可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化布局。落實產(chǎn)業(yè)用地過程中,應(yīng)加強土地的勘察和調(diào)研,對土地資源做出合理的規(guī)劃,應(yīng)考慮到各個產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展,對區(qū)域范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村和城市良好的優(yōu)化,告別傳統(tǒng)土地利用方式造成的問題[3]。

        4.8 分期制定改造計劃,減少重復(fù)建設(shè)

        應(yīng)不斷完善“三舊”改造工作體系,各項工作實施在滿足近期發(fā)展需要的同時,促進(jìn)長期發(fā)展計劃制定并提出規(guī)劃保障?;A(chǔ)設(shè)施在建設(shè)應(yīng)掌握科學(xué)性與合理性,對改造方案進(jìn)行有效分析,如市政工程應(yīng)道路規(guī)劃建設(shè)?;A(chǔ)設(shè)施應(yīng)合理維護,減少漏洞和安全隱患;有些基礎(chǔ)設(shè)施則需要科學(xué)的整合,節(jié)約資源的同時,提高設(shè)施的運行效率。

        4.9 實施改造創(chuàng)新,彰顯城市特色

        改造過程中要注意城市文化的注入,注重創(chuàng)新,逐步彰顯出城市的特色。加強對文物古跡的保護,避免因盲目改造建設(shè)而導(dǎo)致歷史街巷、歷史建筑及古樹名木被破壞的現(xiàn)象。城市的文化不僅僅是精神信仰和理論研究,更加要結(jié)合百姓的實際工作需求和生活需求來完善。例如,醫(yī)院、車站、道路、學(xué)校等方面的改造,要與居民區(qū)的建設(shè)保持協(xié)調(diào)。

        5 總結(jié)

        本文對廣東省“三舊”改造工作的背景、成效、存在問題及解決對策進(jìn)行簡要剖析。文章認(rèn)為廣東省“三舊”改造工作長期以來有效開展,取得重大進(jìn)展。新常態(tài)經(jīng)濟發(fā)展及存量規(guī)劃思路的提出,使得城市更新、微改造等“三舊”改造項目越發(fā)得以重視?!叭f”改造工作未來發(fā)展空間較大,應(yīng)持續(xù)對其內(nèi)涵不斷豐富,目標(biāo)致力于解決人民群眾在舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊及周邊環(huán)境下生產(chǎn)生活所遇到的各類矛盾,在長期工作的安排上,以創(chuàng)新手段優(yōu)化,并積極聽取反饋意見,最終完善“三舊”改造的工作流程及工作機制。

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